90.2005.15

Modifica di un PUC da parte del TRAM perché inadeguato (possibilità di mantenere serre esistenti in zona agricola e di effettuare lavori di mantenimento e pulizia ai margini di una riserva forestale)

16 luglio 2007Italiano17 min

Source ti.ch

Fatti

A. RI 1 è proprietario dei mapp. 2, 6, 0, 5 e 4 di __________. I mapp. 6,

0 e 5, inedificati, sono ubicati ai margini della lingua di foresta che si

incunea nel comparto __________. Tutti e tre i fondi sono parzialmente boschivi;

la parte restante degli stessi è invece attribuita dal piano regolatore

approvato il __________ 1982 alla zona residenziale estensiva (R2). I mapp. 2 e

4, tra loro confinanti, sono invece ubicati in località __________; questi

terreni ospitano delle aziende agricole e le relative infrastrutture (serre e

tunnel di plastica); nel piano regolatore questi terreni sono attribuiti alla

zona idonea all'agricoltura.

B. Con decreto legislativo __________ 2004, il Gran Consiglio ha

approvato il piano di utilizzazione cantonale __________. Il mapp. 4 è stato

attribuito, per la quasi totalità alla zona agricola (ZA-a), disciplinata dall'art.

11 delle norme di attuazione (NA). In particolare il cpv. 4 di predetto

articolo stabilisce che "Non

sono ammesse modifiche della morfologia del terreno, bonifiche o colmataggi, e

la realizzazione di serre e tunnel di plastica".

Nel contempo la parte boschiva dei mapp. 6. 0 e 5 è stata inclusa nel perimetro

del PUC ed attribuita alla zona denominata riserva forestale,

regolamentata dall'art. 12 NA. Il cpv. 2 di questa norma prevede in particolare

che:

"All'interno della Riserva il bosco è lasciato all'evoluzione

naturale. Sono ammessi unicamente:

interventi per

garantire la sicurezza lungo i sentieri e i riali;

interventi

miranti alla conservazione di biotopi particolari e alla tutela di popolazioni

vegetali e animali autoctone;

interventi per la

manutenzione delle infrastrutture esistenti;

attività

didattiche."

Con ricorso 3 marzo

2005, RI 1 insorge innanzi al tribunale contro il precitato decreto legislativo

postulandone, in via principale, l'annullamento riguardo alla zona agricola ed

alle relative norme di attuazione; in via subordinata chiede una nuova formulazione

dell'art. 11 cpv. 4 delle norme di attuazione (nel seguito: NA) con l'aggiunta

della possibilità di mantenere le serre e tunnel di plastica già esistenti,

permettendone la manutenzione e le migliorie secondo l'evoluzione delle

tecniche di coltivazione e la completazione dell'art. 12 cpv. 2 NA, con l'aggiunta

di una nuova lettera "e)", tendente ad autorizzare "interventi di manutenzione regolare ai suoi

confini esterni, nel pieno rispetto dei biotopi particolare e delle popolazioni

vegetali e animali autoctone";

in via ancor più subordinata l'insorgente chiede che gli atti siano ritornati

al Dipartimento del territorio perché proceda nel medesimo senso. A sostegno

della propria impugnativa, il ricorrente critica in particolare il divieto di

realizzare serre e tunnel di plastica contenuto nell'art. 11 cpv. 4 NA, ritenendolo

sproporzionato e pregiudizievole per lo sfruttamento agricolo dei fondi. L'eliminazione

delle serre esistenti comprometterebbe in modo significativo la gestione delle

aziende che fanno capo a questi terreni. Nel contempo il ricorrente censura la

regolamentazione, ritenuta troppo restrittiva, prevista per la riserva forestale.

Il municipio di RA 2 non

formula particolari osservazioni, ma si dichiara consenziente a quanto previsto

dal piano. Il municipio di RA 3 riprende sostanzialmente le argomentazioni espresse

dal ricorrente nel ricorso e ne postula l'accoglimento. Nella propria risposta,

il Consiglio di Stato sottolinea la volontà di promuovere l'attività agricola

all'interno del parco, questo nel rispetto delle componenti naturali e paesaggistiche

dello stesso. Esso chiarisce che il divieto contenuto nell'art. 11 cpv. 4 NA non

implica la cessazione delle attività esistenti svolte in serra o tunnel di plastica,

bensì la proibizione di potenziare queste infrastrutture o di realizzarne di

nuove. Di conseguenza il Governo non si oppone ad una precisazione della norma

contestata nel seguente modo: "Serre e tunnel esistenti possono essere mantenuti e

rinnovati purché le loro dimensioni non siano sostanzialmente modificate". Quanto alla manutenzione del bosco,

il Governo ricorda che il Concetto cantonale per la creazione di riserve

forestali prevede, in caso di contatto della riserva con la zona

edificabile, agricola o altro, l'istituzione di zone cuscinetto. Pur non

ritenendolo giuridicamente necessario, esso manifesta l'intenzione di creare

una zona cuscinetto - posta all'interno dei confini della riserva - dove sarà

possibile effettuare lavori di pulizia e mantenimento del bosco. In questo

senso esso non si oppone all'introduzione di un ulteriore paragrafo nell'art.

12 cpv. 2 NA contenente la seguente precisazione: "e) interventi lungo la fascia di contatto

tra riserva forestale e altre zone di utilizzazione non boschive (fascia

cuscinetto)", nonché dell'aggiunta all'art. 12 cpv. 2

lett. c NA della "sicurezza

delle infrastrutture esistenti", tra i motivi che possono giustificare un intervento.

In data 25 ottobre 2005

si è tenuta l'udienza in contraddittorio, alla quale i rappresentanti di RA 2

hanno rinunciato a partecipare. In quella sede il ricorrente si è associato

alla proposta di nuova formulazione degli art. 11 cpv. 4 e 12 cpv. 2 NA come proposte

dal Consiglio di Stato nella propria risposta ed ha abbandonato quelle formulate

nell'impugnativa.

Considerato, in

diritto

1.La competenza del Tribunale cantonale amministrativo, in cui è stato

integrato il Tribunale della pianificazione del territorio con effetto al 14

luglio 2006 (BU 2006, pag. 215 segg.) è data ed il ricorso tempestivo (art. 49

cpv. 1 LALPT). La legittimazione dell'insorgente è certa (art. 49 cpv. 3 lett.

b LALPT). L'impugnativa è dunque ricevibile in ordine.

Considerandi

2.

In ambito di piani di utilizzazione cantonale, l'art.

49.

cpv. 2 LALPT prevede che è dato ricorso al Tribunale cantonale amministrativo

contro la violazione del diritto, compreso l'eccesso e l'abuso del potere di

apprezzamento, l'accertamento inesatto dei fatti rilevanti e l'inadeguatezza

del provvedimento pianificatorio. Diversamente che per i piani regolatori e per

quelli di dettaglio, in questo campo il potere d’esame del tribunale è completo

e contempla anche il sindacato di opportunità. Questo pieno potere di

cognizione, che esorbita dal campo solitamente riservato all'azione giudiziaria,

va tuttavia esercitato con il dovuto riserbo e senso della misura. Lo stesso

Tribunale federale quando ha libera cognizione di fatto e di diritto fa uso di

questa libertà con prudente ritegno, specie dovendo dirimere questioni con

forte valenza tecnica o connotazioni locali, dove le conoscenze degli

specialisti, rispettivamente delle autorità del posto costituiscono spesso un

insostituibile elemento per la presa di decisione. Il Tribunale cantonale

amministrativo dovrà pertanto esaminare con attento spirito critico gli aspetti

controversi del piano di utilizzazione impugnato, ma è solo se vi scoprirà vizi

di una certa rilevanza, inconciliabili col precetto dell'adeguatezza, che

l'annullerà e lo rinvierà all'autorità di adozione o che procederà ad una sua

modifica. Non basta dunque che risulti possibile una soluzione migliore, magari

solo sotto certi aspetti, di quella contestata, per sostituirla a quest'ultima;

la soluzione alternativa deve manifestare dei pregi realmente superiori, nel

suo complesso, da convincere il tribunale a preferirla a quella approvata dall'autorità

incaricata della pianificazione.

3.

Giusta l'art. 75 Cost. i Cantoni devono

allestire dei piani d'azzonamento per assicurare un'appropriata e parsimoniosa

utilizzazione del suolo e un ordinato insediamento del territorio. A livello

legislativo l'obbligo di pianificare è codificato all'art. 2 LPT. Secondo quest'ultima

legge la pianificazione deve avere luogo in diverse tappe: pianificazione

direttrice, pianificazione dell'utilizzazione e procedura del permesso di

costruzione. Esse stanno in reciproco rapporto e formano un tutto coerente, di

cui ogni parte adempie una specifica funzione. Il piano di utilizzazione cantonale

viene adottato, secondo le indicazioni del piano direttore (art. 6 e segg., 26

cpv. 2 LPT), sulla scorta di un'ampia coordinazione e valutazione (art. 1 cpv.

1.

2a frase, 2 cpv. 1 LPT) e nell'ambito di una procedura ove è garantita

protezione giuridica (art. 33 e segg. LPT) e partecipazione democratica (art. 4

LPT). Il piano di utilizzazione cantonale disciplina e organizza l'uso

ammissibile del suolo per zone di interesse cantonale o sovracomunale. Esso è

inteso a promuovere l'attuazione degli obiettivi pianificatori cantonali del

piano direttore e di compiti cantonali come pure la realizzazione di edifici o

impianti di interesse cantonale o sovracomunale fissati da leggi speciali (art.

44.

LALPT).

4.

4.1

Il PUC__________

interessa il comparto agro-forestale situato nel bacino imbrifero del __________,

sul territorio giurisdizionale dei comuni di __________ e __________.. Il PUC ha

un'estensione di circa __________ ettari ed è composto principalmente da

boschi, colture e pascoli. Come è stato possibile constatare in fase di

elaborazione del piano di utilizzazione, il comparto agro-forestale attuale è solamente

una parte di un comprensorio naturale molto più ampio che negli ultimi decenni

è stato eroso dall'urbanizzazione e dalla realizzazione di infrastrutture di

interesse regionale. Ciò malgrado questo comprensorio costituisce ancora oggi

un'area di particolare importanza dal punto di vista naturalistico, soprattutto

grazie all'insieme di ambienti naturali pregiati che accolgono molte specie animali

e vegetali rare. Esso rappresenta inoltre l'unico polmone verde di pianura di

tutto il __________ e per questo assume anche una funzione ricreativa di

primaria importanza per la popolazione dell'agglomerato: vi sono infatti

diversi sentieri tra cui un sentiero naturalistico e alcune attrezzature per lo

svago__________.

4.2

L'agricoltura è l'attività antropica

più importante esercitata all'interno del PUC. Le superfici agricole

rappresentano circa la metà della superficie totale; circa quindici aziende

agricole vi fanno capo, tre delle quali risiedono all'interno del PUC (cfr.

Rapporto, in RVGC anno parlamentare __________, pag. __________). L'area agricola

viene per lo più utilizzata come prato o pascolo e per la viticoltura, ma anche

per campicoltura e per orticoltura. Il PUC prevede due tipi di zona agricola:

quella caratterizzata dal concetto di valorizzazione e strutturazione (ZA-a),

all'interno della quale si favorisce la conversione dello sfruttamento agricolo

intensivo in forme maggiormente estensive, e la zona agricola tradizionale

(ZA-b) con mantenimento della gestione attuale dove si vuole mantenere l'utilizzo

agricolo sin qui praticato, evitando in particolare una sua intensificazione. Vista

l'importanza dell'agricoltura in questo comparto, si ritiene di perseguirne la

valorizzazione attraverso dei contratti di gestione, stipulati su base

volontaria (art. 11 cpv. 5 NA).

5.

5.1

Come visto, il

mapp. 4 è inserito nel perimetro del PUC ed attribuito, per la quasi totalità,

alla zona agricola ZA-a, retta dall'art. 11 NA. L'insorgente ritiene la regolamentazione

adottata per questa zona troppo restrittiva e particolarmente pregiudizievole

per la gestione delle aziende agricole. Egli chiede pertanto al tribunale di riformulare

l' art. 11 cpv. 4 NA, nel senso di consentire il mantenimento e la manutenzione

delle infrastrutture agricole esistenti. Occorre subito dire che l'attività

agricola riveste indiscutibilmente primaria importanza nel comparto disciplinato

dal PUC ed in quanto tale è ammessa e promossa compatibilmente con gli scopi

del piano del recupero e protezione delle componenti naturali, di promozione

dello svago e della ricreazione a carattere estensivo nonché della divulgazione

scientifica (art. 1 NA). Come spiegato dal Gran Consiglio, il contestato

vincolo è finalizzato essenzialmente alla tutela del paesaggio (cfr. anche osservazioni

23.

agosto 2005).

5.2

La protezione del paesaggio intesa sia

in senso formale che sostanziale riveste, generalmente, interesse pubblico; lo scopo

perseguito dal Gran Consiglio appare di principio condivisibile, soprattutto se

si considera il contesto sensibile in cui si iscrive la misura. Nel caso

concreto, però, questo interesse può apparire in conflitto con gli interessi

pubblici e privati al mantenimento e alla promozione nel comparto dell'agricoltura,

con particolare riferimento all'orticoltura. Di questo ha preso coscienza, in

seguito al ricorso in esame, anche il Gran Consiglio, il quale, per il tramite

del Consiglio di Stato, ha ritenuto di dover meglio specificare il contenuto dell'art. 11 NA (cfr. osservazioni 23 agosto 2005). Il

tribunale aderisce dunque alla richiesta di precisazione nell'art. 11 cpv. 4 NA,

nel senso di garantire espressamente la possibilità di mantenere le

infrastrutture esistenti, escludendo però eventuali ingrandimenti. Ora ci si

potrebbe domandare se tale formulazione sia veramente necessaria e se tale

regolamentazione non sia invece già deducibile dalla norma approvata dal

Legislativo cantonale. Infatti, le strutture cui fa riferimento il ricorrente

sono sostanzialmente leggere e non deturpano in maniera evidente il

paesaggio, circostanza peraltro ammessa almeno indirettamente anche dal

pianificatore, che non ne chiede l'allontanamento, e dal Governo che nella

risposta ne ammette esplicitamente la conservazione. Il tribunale ritiene

comunque importante completare l’articolo, allo scopo di chiarirne la portata

al momento dell’applicazione concreta: se nuove infrastrutture agricole quali

serre o tunnel di plastica possono alterarne il paesaggio, la protezione di

quest’ultimo non esige, in concreto, anche l’allontanamento di quelle

esistenti.

5.3

In esito alle pregresse

considerazioni, il ricorso può su questo punto essere accolto e la norma

precitata modificata, con l'aggiunta all'art. 11 cpv. 4 NA del seguente periodo

(testo in grassetto): "Serre e tunnel esistenti possono essere mantenuti

e rinnovati, purché le loro dimensioni non siano sostanzialmente modificate.".

6.

6.1. Oltre a contestare la

regolamentazione prevista per la zona agricola, il ricorrente, proprietario anche

dei mapp. 6, 0 e 5 inseriti - parzialmente - nella riserva forestale, censura

anche il contenuto dell'art. 12 NA che la disciplina. In particolare, esso postula una riformulazione dell'art. 12

cpv. 2 NA e chiede che la norma venga modificata nel senso di permettere lo

svolgimento di regolari lavori di mantenimento e pulizia in corrispondenza dei

limiti esterni dell'area boschiva, al fine di garantire un completo e sicuro

utilizzo della parte restante dei suoi fondi attribuita alla zona edificabile,

evitando al contempo un incontrollato avanzamento del bosco.

6.2

Per quanto attiene l'area boschiva del

PUC, essa è caratterizzata dalla presenza di consorzi forestali molto diversi.

Per una parte della stessa viene istituita una riserva forestale, all'interno

della quale il bosco viene lasciato evolvere naturalmente (art. 12 cpv. 2 NA),

senza nessun intervento di gestione. Uniche eccezioni sono gli interventi per

la manutenzione dei sentieri o delle infrastrutture esistenti, per l'eventuale

cura dei biotopi particolari o per motivi di sicurezza o stabilità del terreno

(art. 12 cpv. 2 NA). Per l'area forestale non inclusa nella riserva è prevista

l'elaborazione di un piano di gestione forestale (art. 12 cpv. 4 NA). L'area boschiva

non è oggetto di progetti selvicolturali particolari e, come visto, la gestione

è limitata a minimi interventi da parte dei privati.

Attraverso la criticata norma, il Gran

Consiglio intendeva porre le premesse per garantire al meglio la conservazione

delle superfici boschive di pregio presenti nel comprensorio del PUC. A questo

riguardo il rapporto di pianificazione evidenziava infatti come "I suoi boschi, caratterizzati dalla presenza

di un complesso di fitocenosi di alto valore dovuto alla loro rarità specifica

(suolo, clima), ospitano ancora una grande varietà di flora e di fauna con molte

specie protette. La presenza di queste fitocenosi è molto limitata a causa di

particolari condizioni biogeografiche e di fenomeni legati alle attività

antropiche (erosione di superfici, modifiche idrologiche, gestione)" (cfr. rapp. cit., pag. 7 seg.). Tenuto conto

dell'alto valore ecologico di queste superfici il Cantone ha deciso di

istituire una riserva forestale limitando di conseguenza al minimo gli

interventi dei privati in queste aree e dando al bosco la possibilità di

svilupparsi nel modo più naturale. Va detto che questo progetto si iscrive in

un concetto più ampio, sviluppato a livello cantonale, che persegue la

realizzazione di un reticolo in cui ognuna delle formazioni boschive presenti

nel Cantone sia rappresentata da almeno una riserva forestale (cfr. osservazioni

23.

agosto 2005 del Governo).

6.3

È inutile dilungarsi sull'esistenza, certa,

di un chiaro interesse pubblico alla salvaguardia delle aree boschive presenti

sul territorio e nel contempo alla protezione delle specie animali e vegetali

che vi trovano rifugio. Come rilevato dagli studi effettuati in sede di

elaborazione del piano di utilizzazione, le stesse rivestono infatti un ruolo

fondamentale per l'equilibrio ecologico del comprensorio (cfr. anche Studio naturalistico

__________, maggio 1993, in particolare pag. 40 segg.). Lo scopo perseguito dal

Gran Consiglio non è solo condivisibile ma risponde anche ai postulati

sviluppati dalla legislazione federale e cantonale specifica. Diverso è invece

il discorso per le misure e la regolamentazione approvate dal Legislativo

cantonale che lasciano spazio a non poche perplessità e appaiono eccessivamente

restrittive per i proprietari interessati. Di questo si è avveduto lo stesso

Consiglio di Stato il quale, in veste di rappresentante del Gran Consiglio, ha

proposto una nuova formulazione dell'art. 12 NA (cfr. osservazioni 23 agosto

2005) che tiene meglio conto della situazione attuale. Con l'introduzione del

nuovo art. 12 cpv. 2 lett e NA si intende favorire la coesistenze tra la

riserva forestale e le altre zone di utilizzazione poste nelle sue immediate

adiacenze; di riflesso viene anche garantita la tutela delle singole zona. È inutile

negare che il contatto diretto tra queste aree crea, inevitabilmente, qualche

problema, soprattutto in considerazione della naturale tendenza del bosco ad espandersi

e ad invadere le aree - edificabili ed agricole - circostanti. Da qui la necessità

di prevedere una regolamentazione che, da un canto, salvaguardi le peculiarità

della riserva forestale e che, dall'altro, tenga adeguatamente conto degli

interessi dei proprietari di fondi, quale il qui ricorrente, posti nelle

immediate vicinanze della stessa. Ora delle due norme proposte, quella

presentata in sede di osservazioni (cfr. oss. cit., 23 agosto 2005), prevedente

per l'appunto l'introduzione di un ulteriore lett. e) all'art. 12 NA, è senza

dubbio quella che meglio combina queste esigenze. Essa conferisce infatti

espressamente la facoltà di effettuare dei lavori di pulitura e mantenimento

nell'area di contatto (denominata fascia cuscinetto) tra la riserva forestale e

le altre zone di utilizzazione non boschive. I confini di questa fascia

verranno fissatati, all'interno della riserva forestale, dalla sezione

forestale. La possibilità di effettuare simili interventi garantisce, di fatto,

ai proprietari interessati da questa misura, la libera disposizione della parte

non boschiva dei loro fondi, evidentemente in conformità con la pianificazione

vigente. In questo modo la realizzazione della riserva non arreca pregiudizio

alle zone limitrofe e non ne compromette neppure l'utilizzo. Non vi è dubbio

che questa regolamentazione è più adeguata alle circostanze concrete e presenta

dunque vantaggi tali da preferirla a quella approvata dal Legislativo

cantonale.

6.4

Tenuto conto di quanto precede questo

tribunale ritiene di approvare le seguenti aggiunte all'art. 12 NA (testo in

grassetto): "c) interventi per la manutenzione e la sicurezza delle

infrastrutture esistenti" e "e) interventi lungo la fascia di

contatto tra la riserva forestale e le altre zone di utilizzazione non boschive

(fascia cuscinetto).".

7.

Il ricorso di RI 1 deve

pertanto essere accolto integralmente. Visto l'esito del procedimento, non si

prelevano tasse e spese di giustizia (art. 28 PAmm), mentre lo Stato, soccombente,

è tenuto al pagamento di un'indennità a titolo di ripetibili all'insorgente (art.

31.

PAmm).

Dispositivo

Per questi motivi,

visti gli articoli di legge applicabili alla

fattispecie,

dichiara

e pronuncia:

1. Il ricorso è accolto.

Di conseguenza, gli art. 11 cpv. 4 e 12 cpv. 2 delle norme di attuazione

sono modificati conformemente a quanto stabilito ai consid. 5.3 e 6.4.

2. Non si prelevano tasse e spese di giustizia. Lo Stato del Cantone

Ticino verserà a RI 1 fr. 800.- (ottocento) a titolo di ripetibili.

3. Contro la presente decisione è dato ricorso in

materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di

30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. LTF). Qualora non sia

proponibile il ricorso in materia di diritto pubblico, entro il medesimo

termine è ammesso il ricorso sussidiario in materia costituzionale al Tribunale

federale (art. 113 segg. LTF).

4. Intimazione

;

Per il Tribunale cantonale amministrativo

Il presidente Il

segretario

Ultimo aggiornamento: 09.05.2026

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