90.2005.22

Stralcio di un sentiero pedonale (assenza di un reale bisogno)

18 gennaio 2006Italiano17 min

Source ti.ch

Fatti

i ricorrenti lamentano una serie di disagi legati all’incompatibilità tra il

mantenimento di predetto vincolo e la gestione dell’azienda agricola che trova

posto sui loro fondi. Essi postulano pertanto, in via principale, lo stralcio integrale

del sentiero in parola e, in via subordinata, quantomeno lo stralcio della

prima parte del suo tracciato (cfr. planimetria allegata ai ricorsi).

La divisione della pianificazione territoriale ha

chiesto la reiezione del ricorso ed ha ribadito che la decisione di mantenere

il sentiero in parola è dettata dalla volontà di assicurare al meglio la

percorribilità pedonale della tratta __________ – __________. Il municipio si è

rimesso al giudizio del tribunale.

L’11 ottobre 2005 si sono tenuti l’udienza ed il

sopralluogo in contraddittorio; durante quest’ultimo sono state scattate alcune

fotografie dei luoghi acquisite in seguito agli atti. In questa sede il

rappresentante del Consiglio di Stato si è riservato un termine per rivalutare,

se del caso, la situazione. __________ non ha partecipato all’udienza e si è

scusato telefonicamente, per il tramite di RI 1, asserendo di non aver ricevuto

la convocazione. Il tribunale gli ha pertanto assegnato un termine, decorso

infruttuosamente, per eventualmente esigere la riconvocazione. Con scritto di

data 6 dicembre 2005 la divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità

ha comunicato al tribunale di ritornare sulla sua posizione, aderendo alle

richieste ricorsuali.

Considerato, in

diritto

1. La competenza del tribunale è data, i ricorsi sono tempestivi (art.

38 cpv. 1 LALPT) e la legittimazione dei ricorrenti certa (art. 38 cpv. 4 lett.

c LALPT). I ricorsi sono dunque ricevibili.

Considerandi

2.

In campo

pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però,

assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT il diritto cantonale deve

garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di almeno

un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato

(art. 37 cpv. 1 LALPT), che decide i ricorsi - e approva il piano - con pieno

potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legittimità ma

anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità

incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità

loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro

compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente

sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il

diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più

appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi ad

intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun

criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario

rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli

scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro

sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto

della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano

direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà

segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale

degli interessi richiesta dall'art. 3 OPT (RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b;

II-1999 n. 27 consid. 3).

Il potere

cognitivo del Tribunale della pianificazione del territorio è invece

circoscritto alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT II-2001 n.

78.

consid. 6c; II-1999 n. 27 consid. 3; II-1997 n. 23); fanno eccezione - per

poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui è impugnata una

modifica del piano regolatore disposta d'ufficio dal Consiglio di Stato.

3.

Giusta l'art. 75 Cost., i Cantoni devono

allestire dei piani d'azzonamento per assicurare un'appropriata e parsimoniosa

utilizzazione del suolo e un ordinato insediamento del territorio. A livello

legislativo l'obbligo di pianificare è codificato all'art. 2 LPT. Secondo

quest'ultima legge la pianificazione deve avere luogo in diverse tappe:

pianificazione direttrice, pianificazione dell'utilizzazione e procedura del permesso

di costruzione. Esse stanno in reciproco rapporto e formano un tutto coerente,

di cui ogni parte adempie una specifica funzione. Il piano di utilizzazione -

in Ticino detto piano regolatore - viene adottato, secondo le indicazioni del

piano direttore (art. 6 e segg., 26 cpv. 2 LPT), sulla scorta di un'ampia

coordinazione e valutazione (art. 1 cpv. 1 2.a frase, 2 cpv. 1 LPT) e

nell'ambito di una procedura ove è garantita protezione giuridica (art. 33 e

segg. LPT) e partecipazione democratica (art. 4 LPT). Il piano regolatore

disciplina l'uso ammissibile del suolo (art. 14 e segg. LPT) e attua il contenuto

del piano direttore, rendendolo vincolante verso i privati (art. 21 cpv. 1

LPT). Il piano regolatore si compone di un rapporto di pianificazione, di rappresentazioni

grafiche, di norme di attuazione e di un programma di realizzazione (art. 26

LALPT). Le rappresentazioni grafiche comprendono i piani del paesaggio, delle

zone, del traffico, delle attrezzature e costruzioni di interesse pubblico e il

piano indicativo dei servizi pubblici (art. 28 cpv. 1 LALPT). Esse fissano, tra

l'altro, la rete delle vie di comunicazione per i mezzi di trasporto pubblici e

privati con la precisazione delle linee di arretramento, le vie ciclabili e

pedonali, i sentieri e i posteggi pubblici (art. 28 cpv. 2 lett. p LALPT). La

competenza del comune di pianificare, attraverso il piano regolatore, i

percorsi pedonali, esistenti o previsti, che costituiscono la viabilità pedonale

comunale è ribadita dalla legge sui percorsi pedonali ed i sentieri

escursionistici del 9 febbraio 1994 (LCPS; cfr. in particolare art. 2 e 4 della

stessa, inoltre art. 5 cpv. 2 e 6 cpv. 1 e 6 Lstr; circa la concezione ampia di

percorso pedonale nel dritto ticinese RtiD I-2004 N. 41).

4.

4.1. I ricorrenti chiedono di stralciare il percorso pedonale

che collega __________ a __________ e che attraversa i mapp. 449, 448 e 446,

ritenendolo privo di interesse pubblico e lesivo del principio di

proporzionalità. In concreto, essi ritengono che questo sentiero costituisca un

inutile doppione delle vie d’accesso al comparto esistenti sul versante est e

che, nel contempo, leda in modo eccessivo i loro diritti di proprietari.

4.2

Una restrizione di diritto pubblico è

compatibile con la garanzia della proprietà sancita dall'art. 26 Cost. solo se

si fonda su di una base legale, è giustificata da un interesse pubblico preponderante

e rispetta il principio della proporzionalità (art. 36 cpv. 1-3 Cost.). In

linea generale è pubblico l'interesse che coinvolge la generalità dei cittadini

o una sua frazione significativa e che compete al potere pubblico promuovere

nell'esercizio delle sue funzioni. L'interesse pubblico a un provvedimento di

pianificazione del territorio è, pertanto, segnatamente dato quando la sua

adozione corrisponde a un bisogno importante, chiaramente avvertito dalla

collettività. Tale interesse deve prevalere sui contrapposti interessi pubblici

e privati in giuoco (RDAT I-2000 n. 24 consid. 4.1 con rinvii;

Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction,

expropriation, Berna 2001, n. 98-102; Scolari, Diritto amministrativo, parte

generale, 2.a edizione, Cadenazzo 2002, n. 558-594). Il principio della

proporzionalità esige invece che le restrizioni della proprietà siano idonee a

raggiungere lo scopo di interesse pubblico desiderato (regola dell'idoneità),

che tra i diversi provvedimenti a disposizione per conseguire tale scopo venga

scelto quello che lede in misura minore gli interessi del proprietario (regola

della necessità), infine che sussista un rapporto ragionevole tra lo scopo di

interesse pubblico perseguito e i mezzi utilizzati (regola della

proporzionalità in senso stretto; RDAT II-2000 n. 75 consid. 5b con rinvii;

Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., n. 103-106; Scolari, op. cit., n. 595-610).

Nella fattispecie, non è contestata la sussistenza di una base legale, comunque

data (cfr. consid. 3. in fine). Non resta quindi che esaminare l'interesse

pubblico e la proporzionalità dei vincoli in discussione.

5.

5.1. Il comprensorio edificabile

della sezione di __________ del comune di __________ si è sviluppato prevalentemente

ai margini delle due strade cantonali che attraversano il territorio comunale:

una di queste collega il già comune di __________ a __________ (strada alta) mentre

l’altra, posta più a valle, conduce a __________ (strada bassa). Per quanto concerne

più specificatamente il comparto interessato dai ricorsi, esso rimane delimitato

proprio da queste strade; lo stesso si estende infatti dal nucleo di __________

a quello di __________, inglobando anche il nucleo di __________. Come la

maggior parte del territorio comunale, anche questo comparto è caratterizzato

da una pendenza piuttosto marcata del territorio e dall’alternanza tra superficie

prativa e boschiva che circonda l’area fabbricata. Al suo interno si sviluppa

la rete viaria nella quale predomina, anche per ragioni legate alla struttura morfologica

del territorio ed alla copertura del suolo, l’elemento pedonale. L’unica

eccezione è costituita dalla strada di servizio che si dirama dalla strada

bassa e che urbanizza la zona residenziale di __________. Per il rimanente il

collegamento interno tra le località __________, __________ e __________ è

possibile tramite i vari percorsi pedonali. In questo ambito è d’uopo segnalare

che proprio una decina di metri più a valle dell’imbocco della strada di servizio,

dalla strada cantonale si dirama un primo percorso pedonale che sale verso la

soprastante area agricola e boschiva. Dopo una tratta iniziale di circa una

sessantina di metri, pavimentata ed accessibile ai veicoli, questo sentiero si

divide, in corrispondenza del mapp. 655, in due bracci: il primo, qui in

contestazione (oggetto della variante 3d), con direzione ovest, si addentra,

prima in modo pianeggiante e poi con un tracciato più impervio, nei mapp. 449,

448.

e 446 per poi salire con un tracciato privo di curve sino a __________

(viario 3d); il secondo prosegue invece verso nord-est, con un percorso che

segue l’andamento del terreno senza presentare sbalzi altimetrici eccessivi, sino

a raggiungere la parte alta del nucleo di __________ (varianti 4d e 5l). In questo

punto si congiunge con la mulattiera che sale verso __________. E’ inoltre

possibile raggiungere __________ attraverso il viottolo che attraversa la sua zona

residenziale; quest’ultimo ha l’accesso in corrispondenza dell’imbocco della strada

di servizio che porta al nucleo e lo sbocco all’altezza della piazzetta di

giro.

5.2

Come anticipato in narrativa, in sede

di variante il comune aveva previsto la realizzazione di una strada agricola - forestale

tra __________ e __________. Questa costituiva, di fatto, un prolungamento

della strada di servizio prevista per l’urbanizzazione della zona edificabile

di __________; il nuovo tratto stradale andava a congiungersi con la

soprastante strada cantonale. Proprio in previsione della realizzazione della

strada in parola, in sede di raggruppamento particellare, era stata formata una

particella apposita corrispondente al suo tracciato (mapp. 571), riservata a

questo scopo. Parallelamente il comune aveva deciso lo stralcio del sentiero,

riportato nel piano regolatore, che attraversava il comparto sul versante

ovest. La funzione di via di collegamento dello stesso veniva infatti assunta

dalla nuova strada agricola-forestale, che si inseriva nel contesto fondiario

risultante dal raggruppamento terreni. Con la risoluzione qui impugnata il Governo

ha però negato l’approvazione alla strada agricola-forestale (cfr. ris. cit,

cifra 4.4, pag. 16 segg.) ed ha nel contempo reintrodotto d’ufficio nel piano

il sentiero in discussione, oggetto della variante 3d, ritenendo che il suo mantenimento

fosse l’inevitabile conseguenza della mancata approvazione della strada; una soppressione

di questo sentiero sarebbe entrata in urto coi principi pianificatori che prescrivono

il mantenimento delle vie pedonali (cfr. ris. cit, cifra 4.5, pag. 18 e osservazioni

13.

maggio 2005). Su questo punto la decisione del Governo non può essere condivisa.

5.3

In effetti, il collegamento tra le

varie località è già assicurato. __________ può difatti essere raggiunta a

piedi da __________ transitando sul percorso pedonale oggetto della variante

4d, ossia lungo il tracciato che si separa da quello qui impugnato all’altezza

del mapp. 655 e che, dopo essersi immesso in quello oggetto della variante 5l,

termina nella parte alta di __________, dove inizia la mulattiera che permette

di raggiungere __________. Come sostengono i ricorrenti, il comune ha recentemente

effettuato dei lavori in vista della manutenzione e del miglioramento di questo

tracciato, per il quale l’ente pubblico si è altresì procurato i necessari

diritti di passo in occasione dello svolgimento della procedura di

ricomposizione particellare. Questo percorso si rivela particolarmente

interessante proprio perché tocca tutte le zone abitate del comparto. Oltre a

questa possibilità, non va dimenticato che, malgrado il Governo non abbia approvato

la strada agricola-forestale __________, nell’ambito della predetta procedura

di raggruppamento l’ente pubblico si era stato riservato il sedime necessario

per la realizzazione di quest’opera. Non è quindi da escludere che questo

tracciato possa essere comunque sia valorizzato assegnandogli la funzione,

quantomeno, di (ulteriore) percorso pedonale. Per contro, diversamente dai

descritti tracciati, l’avversato sentiero, fatta eccezione per la sua parte

iniziale, è impervio e si addentra nell’area agricola. Questo percorso non

risulta inoltre essere stato tutelato in sede di raggruppamento terreni. In

sede di sopralluogo questo tribunale ha potuto constatare come il sentiero in

oggetto, benché riportato nel piano regolatore, non sia già da tempo più utilizzato,

circostanza confermata anche dai rappresentati del comune. Attualmente difatti

il collegamento pedonale tra queste località avviene di preferenza tramite

l’altro sentiero, più lungo ma di più agevole percorribilità, ossia quello che

si sviluppa sul fronte est del comparto e che collega __________ a __________ passando

per __________.

Alla luce di queste circostanze, il

mantenimento del vincolo di percorso pedonale in merito al sentiero in contestazione

non appare giustificato. Non solo questo percorso non soddisfa, di tutta

evidenza, un bisogno attuale, ma nemmeno sembra rispondere a future esigenze

concernenti la viabilità pedonale locale. Non ha quindi senso né scopo

mantenerlo, nemmeno sulla carta, quale riserva per soddisfare bisogni futuri,

che oggi non appaiono però concretamente ipotizzabili. Va, piuttosto, semmai

rilevato che, modificandosi le circostanze in maniera imprevedibile, nulla osterebbe,

per il comune, se del caso, di riproporre il percorso in oggetto. Dopo

l’esperimento del sopralluogo, con presa di posizione 6 dicembre 2005 la stessa

divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità, agendo in

rappresentanza del Governo, ha comunicato al tribunale di aderire ai ricorsi,

asserendo che la rete viaria locale appariva già sufficiente e che, pertanto,

al tracciato in contestazione spettava un ruolo puramente accessorio.

6.

Appurata l’assenza di

interesse pubblico al mantenimento del vincolo in contestazione, non sarebbe

necessario esaminare il soddisfacimento del requisito della sua

proporzionalità. A futura memoria il tribunale ritiene tuttavia di dover

considerare quanto segue. Per quanto riguarda l’idoneità e la necessità del

sentiero in esame, si è già detto in parte nel considerando che precede. Allo

stato attuale il comparto dispone di un sufficiente numero di percorsi: non vi

è pertanto la necessità di prevederne di ulteriori. In merito alla

proporzionalità in senso stretto, questo tribunale ha invece constatato che il vincolo

grava in modo significativo le proprietà dei qui ricorrenti, in particolare i

mapp. 448 e 446, lavorati dall’azienda agricola di RI 1, che si estende anche

ai fondi limitrofi, mapp. 449 e 660. In effetti, fatta eccezione per la sua

parte iniziale, dove è confinato ai margini del comparto coltivato, il sentiero

si addentra nei terreni utilizzati dalla menzionata azienda agricola,

attraversandoli. Gli inconvenienti legati a questa situazione sono evidenti.

Nel caso concreto la legittimità di queste limitazioni imposte ai proprietari

non appare dunque scontata. Per questo motivo, qualora in futuro, il comune

dovesse ritenere di riproporre il percorso in oggetto, la questione della proporzionalità

dei vincoli imposti potrà e dovrà essere di nuovo valutata.

7.

I ricorsi devono

pertanto essere accolti e la risoluzione impugnata annullata.

8.

Visto l’esito del

procedimento il tribunale rinuncia a prelevare una tassa di giustizia (art. 28

PAmm).

Dispositivo

Per questi motivi,

visti gli articoli di legge applicabili alla

fattispecie,

dichiara

e pronuncia:

1. I ricorsi

sono accolti.

§. Di conseguenza, la decisione del 9 novembre

2004 con cui il Consiglio di Stato ha approvato alcune varianti del piano regolatore

del comune di __________, è annullata nella misura in cui non approva lo

stralcio del percorso pedonale (sentiero) oggetto della variante 3d, che viene

invece approvato.

2. Non si

prelevano tasse e spese di giustizia.

3. Intimazione

terzi implicati

PI 1

rappr. da: RA 2

CO 1

rappr. da: RA 1

Per il Tribunale della pianificazione del territorio

Il presidente Il

segretario

Ultimo aggiornamento: 09.05.2026

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