90.2005.4

non attribuzione alla zona edificabile di un fondo assegnato alla zona agricola

23 maggio 2006Italiano16 min

Source ti.ch

Fatti

A. RI 1 è

proprietario del mapp., di 4589 mq, ubicato in località del comune di.

B. Il piano regolatore del comune di è stato approvato dal Consiglio

di Stato il 5 agosto 1987 ed ha attribuito l’area non boschiva della particella

in questione al territorio senza destinazione specifica.

C. Con decisioni 20 maggio 1998 e 1. dicembre 2003 il Consiglio di

Stato, rispettivamente il dipartimento del territorio, sezione forestale, hanno

approvato l’accertamento del limite del bosco a contatto con la zona

edificabile del comune di. In quella sede due terzi circa del mapp. sono stati

ritenuti bosco.

D. Nella seduta del 25 febbraio 2002 il consiglio comunale ha adottato

alcune varianti di piano regolatore. In quella sede l’area non forestale del

mapp. 678 è stata assegnata alla zona agricola. Con ricorso 31 maggio 2002 RI 1

si è aggravato contro tale deliberazione davanti al Consiglio di Stato,

chiedendo che il proprio fondo venisse attribuito alla zona edificabile. Posto

in evidenza che il mappale confinava con l’area edificabile, il ricorrente ha

fondato la sua richiesta con motivi di parità di trattamento ed ha ricordato

che la particella fosse urbanizzata, che non sussistevano contrari interessi

volti alla protezione della natura e che nel progetto di variante sottoposto al

dipartimento per l’esame preliminare essa era stata inserita parzialmente in

zona edificabile.

E. Con risoluzione 21 dicembre 2004 (n. 5944) il Consiglio di Stato

ha approvato la variante di piano regolatore ed ha respinto il ricorso di RI 1.

L’Esecutivo cantonale ha ritenuto che non sussistevano validi motivi per

attribuire la particella all’area edificabile, già sufficientemente

dimensionata. La zona agricola cui era stato attribuito il fondo aveva,

inoltre, una funzione rilevante di protezione del paesaggio, in quanto

contribuiva a strutturare il territorio comunale. Alla sua assegnazione alla

zona edificabile ostavano pure aspetti di protezione del sottostante riale

giusta gli art. 18 e 21 LPN.

F. Contro

la predetta risoluzione, il 22 gennaio 2005 RI 1 è insorto davanti a questo tribunale,

riproponendo la richiesta e le argomentazioni formulate in precedenza.

G. La

divisione della pianificazione territoriale ha postulato la reiezione

dell’impugnativa, mentre il municipio ne ha chiesto il parziale accoglimento

limitatamente ad una fascia di 12-14 m di larghezza dal ciglio della scarpata.

H. Il 14

settembre 2005 si sono tenuti l’udienza ed il sopralluogo in contraddittorio, durante

il quale sono state scattate alcune fotografie dei luoghi, acquisite in seguito

agli atti. Le parti si sono riconfermate nelle rispettive allegazioni e domande.

Considerato, in

diritto

1.La competenza del tribunale è data, il ricorso è tempestivo

(art. 38 cpv. 1 LALPT) e la legittimazione del ricorrente certa

(art. 38 cpv. 4 lett. b LALPT). L’impugnativa è dunque ricevibile in

ordine e può essere evasa sulla base degli atti, integrati dalle risultanze del

sopralluogo (art. 18 cpv. 1 PAmm).

Considerandi

2.

In campo pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia.

Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT il diritto

cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di

almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio

di Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT), che decide i ricorsi - e approva il piano -

con pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della

legittimità ma anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le

autorità incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle

autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i

loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque

semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve

rispettare il diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella

ritenuta più appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi

ad intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun

criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario

rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli

scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro

sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto

della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano

direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà,

in particolare, che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione

globale degli interessi richiesta dall'art. 3 OPT (RDAT II-2001 n. 78 consid.

6b; II-1999 n. 27 consid. 3).

Il potere

cognitivo del Tribunale della pianificazione del territorio è invece

circoscritto alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT cit.,

ibidem; inoltre II-1997 n. 23); fanno eccezione - per poter ossequiare l'art.

33.

cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui è impugnata una modifica del piano

regolatore disposta d'ufficio dal Consiglio di Stato.

3.

I piani di

utilizzazione - nel nostro Cantone chiamati, a livello comunale, piani regolatori

(art. 24 segg. LALPT) - disciplinano l'uso ammissibile del suolo (art. 14 cpv.

1.

LPT). Essi devono delimitare, in primo luogo, le zone edificabili, agricole e

protette (art. 14 cpv. 2 LPT).

Le zone

edificabili comprendono, secondo l'art. 15 LPT, i terreni idonei all'edificazione

che sono già stati edificati in larga misura (lett. a) e quelli prevedibilmente

necessari ed urbanizzati entro 15 anni (lett. b). Di massima un terreno che

adempie queste esigenze va attributo alla zona edificabile a meno che, dopo una

ponderazione globale degli interessi che la legislazione sulla pianificazione

del territorio tende a salvaguardare (cfr. in particolare art. 1 e 3 LPT),

debba venir incluso, parzialmente o totalmente, nel territorio fuori della zona

edificabile (RDAT I-2001 n. 49 consid. 3a). I criteri posti dall'art. 15 LPT

per l'assegnazione di un terreno alla zona edificabile non hanno pertanto un

valore assoluto, ma una portata relativa. Essi rappresentano piuttosto dei

principi generali della pianificazione del territorio, dei punti di

riferimento, che - ancorché soddisfatti - non conducono necessariamente all'attribuzione

del terreno interessato alla zona fabbricabile (cfr. la giurisprudenza appena citata;

inoltre Flückiger, Commentario LPT, ad art. 15 n. da 25 a 29;

Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction,

expropriation, Berna 2001, n. 314).

Giusta l'art.

16.

cpv. 1 LPT (testo modificato il 20 marzo 1998, in vigore dal 1. settembre

2000), le zone agricole servono a garantire a lungo termine la base dell'approvvigionamento

alimentare, a salvaguardare il paesaggio e lo spazio per lo svago o ad assicurare

la compensazione ecologica; esse devono essere tenute, per quanto possibile,

libere da costruzioni, in sintonia con le loro differenti funzioni, e comprendere:

a) i terreni idonei alla coltivazione agricola o all'orticoltura produttiva necessari

all'adempimento dei vari compiti dell'agricoltura; b) i terreni che, nell'interesse

generale, devono essere coltivati dall'agricoltura (cfr. nello stesso senso l'art.

68.

cpv. 1 LALPT, testo modificato il 25 febbraio 2003, in vigore dal 1. giugno

2003). Per quanto possibile devono essere delimitate ampie superfici contigue

(art. 16 cpv. 2 LPT).

4.

varianti promosse dal comune, alla base della risoluzione impugnata, perseguono

diversi scopi (cfr. rapporto di pianificazione, datato ottobre 2001, pag. 2; messaggio

municipale 2 gennaio 2002, n. 468, pagg. 1 e 2). In primo luogo si è voluto attribuire

ad una precisa zona di utilizzazione le aree fino a quel momento assegnate al

territorio senza restituzione specifica o di mantenimento degli insediamenti,

conformemente a quanto indicato dal Consiglio di Stato nella risoluzione 2

settembre 1998 (n. 4062, consid. 2.1.1, pag. 4 e disp. 3). Ritenuto

inoltre che con decisione 20 maggio 1998 (n. 2299) il Consiglio di Stato aveva

approvato l’accertamento del limite del bosco a confine con l’area edificabile,

s’imponeva la necessità di adeguare il perimetro del comparto edificabile ai

nuovi limiti dell’area forestale nonché ai confini di proprietà derivanti dal

nuovo riparto fondiario definito dalla procedura di raggruppamento terreni.

Nell’ambito dei lavori di modifica del piano regolatore il comune ha altresì

voluto aggiornare il piano della rete viaria, rinunciando a parte degli allargamenti

previsti ed inserendo nuovi tracciati, suddividere la zona residenziale in zona

semi estensiva ed estensiva precisandone i contenuti, nonché rivedere ed

aggiornare le NAPR. Per attuare tali scopi l’autorità comunale ha proposto, tra

l’altro, svariati ampliamenti della zona edificabile: in buona parte si è

trattato di correzioni puntuali del limite dell’area fabbricabile che è stata

estesa fino a contatto con quella forestale. In altri casi il comune ha invece

attribuito alla zona residenziale estensiva o semi estensiva singole particelle

o piccoli comparti che in precedenza erano esclusi dall’area edificabile. Pur

condividendo gli scopi summenzionati, il Consiglio di Stato non ha approvato

alcune scelte del comune, in particolare laddove non si trattava di semplici

correzioni del limite della zona edificabile, bensì di veri e propri ampliamenti,

ritenuto che la zona fabbricabile era già sufficientemente dimensionata e che

le estensioni proposte apparivano contrarie ad una funzionale organizzazione e

strutturazione del territorio comunale.

5.1

Il mapp., di

4589.

mq, si trova in località posta a nord del nucleo di, lungo il confine

settentrionale della zona residenziale semi estensiva (RSe). Il fondo è principalmente

coperto dal bosco. Di forma allungata, la particella confina a sud con la zona

RSe, mentre che il confine nord è grossomodo posto lungo il letto del riale, in

zona boschiva. Per una profondità di circa 5 m dal confine con l’area

edificabile la particella si presenta come un pianoro, che degrada poi rapidamente

verso il sottostante riale. La scarpata, che presenta una pendenza approssimativa

importante è prativa per circa la metà della sua profondità; in seguito è coperta

da vegetazione di vario tipo, che è poi sostituita dal bosco nelle vicinanze

del ruscello. Sui fondi assegnati alla zona RSe sorgono alcune case

d’abitazione (mapp. 512, 571 e 577). La particella gode di un accesso veicolare

posto lungo la strada di servizio che si stacca dalla strada cantonale che conduce

5.2

Con

terreni già edificati in larga misura ai sensi dell’art. 15 lett. a LPT si

intende essenzialmente il territorio costruito in maniera compatta, oltre

eventualmente a singole particelle inedificate al suo interno, direttamente

confinanti con la zona edificabile, in genere già edificate e di superficie

relativamente ridotta; non entrano, di principio, in linea di conto le

costruzioni agricole (RDAT I-2001 n. 49 consid. 3b;

Flückiger, op. cit., ad art. 15 n. 60 seg.; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit.,

n. 319). In concreto il requisito non è soddisfatto. La visita dei

luoghi ha permesso di appurare che il mappale del ricorrente si trova ai

margini dell’area edificabile, oltre la quale vi è il bosco. Già per questo

motivo, l’art. 15 lett. a LPT non è adempiuto (cfr. DTF 122 II 463, consid.

6a). In ogni caso, va ricordato che, attualmente, la località di non può

neppure essere considerata come un comparto largamente edificato, in quanto la

maggior parte dei fondi risultano liberi da costruzioni. Va inoltre rilevato

che l’inserimento del fondo del ricorrente nella zona edificabile, già molto

diffusa, accentuerebbe l’estensione a macchia d’olio della stessa e si porrebbe

quindi in netto contrasto con gli obiettivi di base della pianificazione del

territorio.

5.3

L’attribuzione del mappale del ricorrente, anche solo

parziale, alla zona edificabile non risponde, inoltre, ad una prevedibile

necessità di terreni fabbricabili urbanizzati entro 15 anni giusta l’art. 15

lett. b LPT. Secondo il rapporto di pianificazione (cfr. rapporto cit.,

pag. 21), gli abitanti nel comune al 31 dicembre 1999 erano 1062. Il nuovo

piano regolatore permette di accogliere 1630 abitanti e d’incrementare, pertanto,

la popolazione residente del 53.5% (cfr. rapporto cit., pag. 22). Il dimensionamento

della zona edificabile destinata alla residenza è pertanto più che sufficiente

per far fronte alle aspettative di crescita della popolazione del comune nei

prossimi 15 anni (cfr. rapporto cit., pag. 21; risoluzione di approvazione del

Consiglio di Stato, 21 dicembre 2004, cfr. 3.2.1, lett. a, pagg. 11-12). Il calcolo

della contenibilità del piano giunge poi a questi risultati, considerando un grado

di attuazione del 60% (cfr. rapporto cit., pag. 22). Sulla base di un indice di

sfruttamento pari allo 0.4 e considerato che la superficie ancora libera nel

comprensorio edificabile è del 30%, il Governo ha ritenuto più appropriato

applicare un grado di attuazione del 70%. In tal modo la contenibilità del

piano risulta essere di 2853 unità insediative (UI), suddivise in 1855 abitanti,

856.

posti turismo e 142 posti lavoro, rispondendo ampiamente alle previsioni di

sviluppo per i prossimi 15 anni. Va peraltro rilevato, insieme con il Consiglio

di Stato, che nei calcoli effettuati dal comune è stato considerato, per la

zona edificabile, un fabbisogno di superficie per UI piuttosto alto, di 60 mq

(cfr. ris. cit., loc. cit.). Il dimensionamento delle zone edificabili include

pure, nelle zone dove è permessa la residenza, 755 posti turismo, di cui la maggior

parte consiste in posti letto in residenze secondarie (cfr. rapporto cit., pag.

21): nulla osta alla possibilità di sfruttare, in futuro, una parte di questo

importante contingente anche a favore della residenza primaria.

5.4

Poiché il fondo in discussione non può essere attribuito

alla zona edificabile già per assenza dei requisiti di cui all’art. 15 LPT,

merita tutela la decisione del Consiglio di Stato di assegnarlo – di

conseguenza – alla zona agricola, intesa nel suo senso più ampio, espressamente

sancito ora all’art. 16 LPT, nella versione in vigore dal 1. settembre 2000.

Alla zona agricola deve essere riconosciuto un ruolo multifunzionale, poiché

persegue scopi non solo di politica agraria e fondiaria ma anche obiettivi in

ordine agli insediamenti, quale eccellente strumento di prevenzione

dell’edificazione sparsa, alla protezione dell’ambiente ed a quella del

paesaggio (cfr. messaggio del Consiglio federale concernente la revisione

parziale della LPT del 22 maggio 1996, pubbl. in FF 1996, III, pag. 457 segg.,

pag. 471, con rinvii). Non appare quindi nemmeno necessario approfondire se la

porzione di terreno interessata si presti o meno, ed eventualmente in quale

misura, alla lavorazione agricola. Nella risoluzione impugnata il Governo

rileva inoltre un conflitto tra l’assegnazione della porzione non boschiva del

mapp. 678 “con aspetti di protezione nell’ambito fluviale dell’esistente corso

d’acqua sanciti dagli art. 18 e 21 LPN” (cfr. ris. cit., cifra 4.3, pag.

42.

segg., 43). Il tribunale non ritiene, a questo punto, di dover verificare la

portata di questo conflitto, peraltro appena abbozzato dal Governo e - oltretutto

– in chiave assai generica, in quanto anche qualora dovesse essere negato, non

potrebbe comunque sia condurre all’inserimento della porzione non boschiva nel

mapp. 678 nella zona edificabile. Il fatto infine che il fondo sia urbanizzato,

non è decisivo e non conferisce un diritto alla sua attribuzione alla zona

edificabile (DTF 122 II 326 consid. 6; 117 Ia 434 consid. 3g).

5.5

Nell’ambito di una ponderazione globale degli interessi

(cfr. consid. 3), va anzitutto rilevato l’interesse generale ad impedire la

formazione di zone edificabili troppo vaste (RDAT I-2001 n. 49 consid. 3c). In

concreto, un ampliamento della zona residenziale del comune, già generosamente

dimensionata, non appare giustificato, anche se dovesse concernere, come è il

caso in esame, poche unità insediative. Secondo la giurisprudenza, anche le

particelle di modeste proporzioni contribuiscono a definire la zona edificabile

giusta l’art. 15 LPT e non possono pertanto essere trascurate a questo scopo

(cfr. DTF inedita 26 settembre 2001 in re A. V. e llcc, consid. 4c; DTF 116 Ia

236.

seg.). Da un’indagine riportata nel rapporto di pianificazione risulta poi

che le zone residenziali del comune sono assai sottosfruttate (cfr. rapporto

cit., pag. 21). È pertanto imprescindibile aumentare la pressione su tali zone

per favorire un loro razionale impiego, anziché ampliarle, con l’effetto di

favorire uno spreco del territorio fabbricabile. Da ultimo, va sottolineata

l’imprescindibile esigenza di salvaguardare sufficienti spazi liberi per le

future generazioni.

5.6

Sulla scorta di queste considerazioni, un’attribuzione

di parte del fondo del ricorrente alla zona fabbricabile deve essere tassativamente

esclusa.

6.

Il ricorrente

lamenta infine una discriminazione in relazione al trattamento riservato ai

fondi confinanti, assegnati alla zona edificabile.

Il principio dell'uguaglianza giuridica

ancorato all'art. 8 Cost. esige che la legge e le decisioni d'esecuzione

trattino in modo uguale situazioni uguali e in modo diverso situazioni diverse.

Nell'ambito di provvedimenti pianificatori esso ha una portata necessariamente

limitata. Siccome occorre formare zone, è necessario poterle delimitare, talora

prescindendo da situazioni esistenti. Non è quindi insostenibile trattare

differentemente dal profilo pianificatorio ed edilizio anche terreni analoghi

per conformazione e posizione. L'invocato principio si identifica in sostanza

con il divieto dell'arbitrio: per non essere arbitrario, il provvedimento deve

fondarsi pertanto su criteri pianificatori oggettivi e ragionevoli (RDAT I-2001

n. 49 consid. 5a).

Nel caso in

esame la non approvazione dell’assegnazione all’area fabbricabile di parte del mapp.

è conforme ai principi che reggono la pianificazione del territorio e merita,

pertanto, tutela. Va inoltre rilevato che i fondi menzionati dal ricorrente

(mapp. 677 e 682) si trovano in una situazione diversa da quella in cui versa

il suo terreno, in quanto ubicati sopra la strada di servizio che serve tali

particelle e non a valle della stessa, come è il caso per la proprietà

dell’insorgente.

7.

La risoluzione impugnata non viola dunque il diritto. L’esclusione

dalla zona edificabile appare, per contro, in armonia con l’ordinamento

pianificatorio sancito a livello federale.

8.

Il ricorso deve essere respinto. La tassa di giustizia segue la soccombenza

(art. 28 PAmm).

Dispositivo

Per questi motivi,

visti gli articoli di legge applicabili alla

fattispecie,

dichiara

e pronuncia:

1. Il ricorso

è respinto.

2. La tassa di

giustizia di fr. 1’200.- è posta a carico dell’insorgente.

3. Intimazione

RI 1,;

PI 1, ,

rappr. dal proprio municipio;

Consiglio di Stato, 6500 Bellinzona,

rappr. da: Dipartimento del territorio, Div. sviluppo

terr. e mobilità, 6501 Bellinzona.

Per il Tribunale della pianificazione del territorio

Il presidente La

segretaria

Ultimo aggiornamento: 09.05.2026

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