Compenso pecuniario sostitutivo a seguito di diminuizione delle aree agricole

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Numero d'incarto:

90.2005.42

Data decisione, Autorità:

30.09.2005, TPT

Titolo:

Compenso pecuniario sostitutivo a seguito di diminuizione delle aree agricole

BUONA FEDE

COMPENSO AGRICOLO

art. 37 cpv. 1 LALPT

art. 68 cpv. 1 LALPT

art. 15 agg. 16 LPT

art. 7 agg. 10 LTAGR

Incarto n.

90.2005.42

Lugano

30 settembre

2005

In nome

della Repubblica e Cantone

Ticino

Il Tribunale della pianificazione del

territorio

composto dei giudici:

Raffaello Balerna, presidente,

Lorenzo

Anastasi, Matteo Cassina

segretario:

Leopoldo Crivelli

statuendo sul ricorso 25 maggio 2005 del

RI 1

rappr. da: RA 1

contro

la risoluzione 3 maggio 2005 (n. 2166) del Consiglio

di Stato in merito all’obbligo di compensazione agricola (art. 8 segg.

LTAgr);

vista

la risposta 15 luglio 2005 della divisione dello sviluppo territoriale e della

mobilità del dipartimento del territorio;

letti ed esaminati gli atti;

ritenuto, in fatto

A. Con

risoluzione 6 marzo 2001, completata con risoluzione 16 aprile 2003, il Consiglio

di Stato ha approvato il primo piano regolatore di cui si è dotato il RI 1. Le

relative decisioni sono cresciute in giudicato il 20 gennaio 2005. Con risoluzione

3 maggio 2005 fondata sugli art. 10 e 13 LTAgr il Consiglio di Stato ha indi

imposto al comune il pagamento di fr. 144'281.-- a titolo di contributo

pecuniario sostitutivo a seguito di diminuzione delle aree agricole giusta

l’art. 68 cpv. 1 lett. a LALPT.

B. Con ricorso

24 maggio 2005 il RI 1 insorge dinanzi a questo tribunale contro la menzionata

risoluzione, postulandone l’annullamento. L’insorgente rimprovera al Governo di

non aver conteggiato, come compensazione reale, tutti i fondi inedificati

inseriti nella zona speciale di conservazione degli edifici esistenti (CEE); questo

principio era del resto stato affermato dallo stesso Governo in sede di

approvazione del piano regolatore. Ora, computando questi terreni il comune non

dovrebbe versare un contributo pecuniario sostitutivo.

C. Con

risposta 15 luglio 2005 la divisione dello sviluppo territoriale e della

mobilità ammette che, nella risoluzione di approvazione del piano regolatore,

il Consiglio di Stato aveva in effetti indicato la possibilità di conteggiare,

quale compensazione reale a seguito della diminuzione di aree agricole, i

terreni non edificati inclusi nella CEE. Nella decisione impugnata il Governo

ha tuttavia dovuto distanziarsi da questa opinione, poiché la zona CEE costituisce

una zona edificabile ai sensi dell’art. 15 LPT. La divisione aggiunge che i

fondi interessati sono separati dal comprensorio agricolo comunale

dall’ulteriore, retrostante zona edificabile, per cui non è nemmeno soddisfatto

il requisito della contiguità.

Considerato in diritto

1. La

competenza del Tribunale è data (art. 38 cpv. 1 LALPT, 13 cpv. 1 LTAgr), il

ricorso è tempestivo e la legittimazione del comune è certa (art. 38 cpv. 1 e 4

lett. a LALPT, 13 cpv. 1 LTAgr). Il gravame è dunque ricevibile in ordine.

2. 2.1.

Giusta l'art. 7 LTAgr la diminuzione di aree agricole ai sensi dell'art. 68

cpv. 1 LALPT può essere operata solo per importanti esigenze della

pianificazione del territorio e previa modifica dei pertinenti strumenti

pianificatori. La diminuzione delle aree agricole di cui all’art. 68 cpv. 1

lett. a LALPT - ossia dei terreni idonei alla coltivazione agricola o

all’orticoltura produttiva necessari all’adempimento dei vari compiti

dell’agricoltura e tra questi, segnatamente, le superfici per l'avvicendamento

colturale e gli ulteriori terreni idonei alla campicoltura e alla

foraggicoltura di prima e seconda priorità - deve inoltre essere compensata

dall'ente pianificante (art. 8 LTAgr). La compensazione dev'essere, di

principio, reale (art. 9 LTAgr). Qualora questa fosse parzialmente o totalmente

impossibile, dovrà essere versato un contributo pecuniario sostitutivo (art. 10

LTAgr). La forma e l'entità della compensazione sono fissati dall'autorità di

approvazione del piano di utilizzazione con decisione impugnabile nelle vie e

nelle forme previste dalla relativa procedura (art. 13 cpv. 1 LTAgr). Nel caso

del piano regolatore questa autorità è, pertanto, il Consiglio di Stato (art.

37 cpv. 1 LALPT).

2.2. In

concreto, il nodo da sciogliere consiste nel determinare se i terreni non edificati

inclusi nella zona speciale di conservazione degli edifici esistenti (CEE) possano

essere conteggiati a titolo di compensazione reale ai sensi dell’art. 9 LTAgr.

Questa zona è posta tra il centro della località e la zona industriale, lungo

la strada cantonale che collega __________ a __________. Si presenta come un

lungo rettangolo, con una base di circa 500 m una profondità, rispetto al

ciglio della cantonale, variante tra i 34 ed i 64 m. Oltre che da

quest’arteria, al di là della quale corre, in parallelo, la linea ferroviaria

del S. Gottardo, la zona in parola è cinta sugli altri lati dalla zona

fabbricabile. Essa è regolamentata dall’art. 56 NAPR, dal seguente tenore:

"

56.1 La zona CEE, indicata sul piano delle zone con tratteggio di

co-

lore giallo, è una zona

edificabile ai sensi dell' art. 15 LPT situata lungo la strada cantonale ed è

soggetta alle immissioni eccessive prodotte dal traffico stradale e da quello

ferroviario. Di conseguenza essa mira a salvaguardare le possibilità d'utilizzazione

degli edifici esistenti pur non ammettendo l'edificazione di nuove abitazioni.

56.2

E ammessa l'utilizzazione degli edifici esistenti nell'ambito della volumetria

attuale e fermo restando l'adozione di misure di risanamento fonico secondo un

concetto da sottoporre all'Autorità cantonale competente assieme alla domanda

di costruzione.

56.3

In deroga a quanto prescritto al paragrafo precedente, se ciò facilita - nel

limite del possibile - il risanamento fonico, il Municipio può concedere:

a)

piccoli ampliamenti che mirino a salvaguardare le possibilità di continuazione

dell'utilizzazione degli edifici esistenti (quali ad esempio il corpo scale, i

corpi tecnici, i sevizi, i ripostigli, ecc.) situati all'esterno della pianta

preesistente;

b)

l'innalzamento del tetto alfine di permettere l'utilizzazione del solaio per

una superficie massima pari al 50% di quella del piano normale. L'altezza media

di tale sottotetto dev'essere di ml 2.30.

c)

l'edificazione, sul medesimo fondo, di costruzioni accessorie a servizio di un

fabbricato principale o di un'attività primaria (abitazione, lavoro), così come

definite all'art. 9 cpv 2, lettera c).

56.4

Fatti

I terreni non edificati sono da utilizzare per scopi agricoli. Non possono

essere annessi alle abitazioni esistenti quali giardini. Il Municipio può concedere

deroghe per casi giustificati di mancanza d'area annessa agli stabili, fino al

raggiungimento dell'indice d'occupazione della vicina zona residenziale."

In sede

di approvazione del piano regolatore, del 6 marzo 2001, il Governo aveva

ritenuto di poter condividere l’istituzione di questa zona, espressamente

definita “edificabile ai sensi dell’art. 15 LPT” all’art. 56 cifra 1

NAPR, sebbene, a causa delle immissioni foniche, non potesse essere istituita

come zona residenziale, nemmeno dopo costruzione dei ripari fonici: soluzione -

ha soggiunto l’autorità cantonale - insoddisfacente, ma senza alternative (cfr.

ris. cit., cifra 5.2, pag. 15 seg.). Poiché i terreni non edificati dovevano

essere utilizzati per scopi agricoli (art. 56 cifra 4 NAPR), il Consiglio di

Stato ha ritenuto che le relative superfici potessero essere considerate ai

fini della compensazione della diminuzione delle aree agricole del comune

derivante dal piano regolatore (cfr. ibidem). Quest’opinione è stata ulteriormente

ribadita, in modo ancora più esplicito, in sede di verifica di conformità del

piano regolatore con la LTAgr (ris. cit., cifra 9, pag. 37), in esito alla

quale il Governo ha poi invitato il comune ad allestire una tabella che

indicasse chiaramente le superfici ed il valore di reddito sia per le aree

sottratte all’utilizzo agricolo sia per le proposte di compenso reale,

segnalando in particolare i terreni non edificati di questa zona che potessero

entrare in linea di conto a questo scopo. Nella risoluzione impugnata il

Consiglio di Stato ha tuttavia ritenuto di doversi scostare da quest’opinione,

perché - ha spiegato in seguito attraverso la divisione dello sviluppo

territoriale della mobilità - la CEE costituisce una zona edificabile giusta

l’art. 15 LPT; circostanza attestata dalla definizione stessa della zona data

all’art. 56 cifra 1 NAPR.

3. Il

ricorrente eccepisce in primo luogo la contraddittorietà dell’agire del

Governo, che ha disatteso le aspettative create nella risoluzione di

approvazione del piano regolatore. Si appella pertanto, implicitamente, ad una

violazione del principio della buona fede.

3.1.

Ognuno ha diritto di essere trattato secondo il principio della buona fede da

parte degli organi dello Stato (art. 9 Cost. fed.). L’autorità che fa promesse

o raccomandazioni, dà informazioni o assicurazioni o assume un atteggiamento

tale da far nascere precise aspettative è pertanto, in principio, tenuta a

rispettare le aspettative così suscitate, quand’anche fossero contrarie alla

legge, se sono cumulativamente adempiute le seguenti condizioni: l’autorità è

intervenuta in una situazione concreta nei confronti di una determinata

persona, essa ha agito o reputato di aver agito nei limiti della sua

competenza, la persona non ha immediatamente potuto rendersi conto

dell’inesattezza delle informazioni ricevute e, fondandosi sulle stesse, ha

preso disposizioni che non potrebbe modificare senza subire pregiudizio, inoltre

la legge non è stata modificata tra il momento della decisione e quello in cui

la buona fede viene invocata (cfr. A. Scolari, Diritto amministrativo, Parte

generale, Cadenazzo 2002, n. 616 seg., 639 con rinvii). L’obbligo di

comportarsi nel rispetto del principio della buona fede non trova applicazione

solo nei rapporti tra autorità e privato, ma a anche nei rapporti tra autorità

e autorità (A. Scolari, op. cit., n. 611).

3.2. Nel

caso in esame, i requisiti suddetti non sono soddisfatti . In effetti, dopo

l’approvazione del piano regolatore, attraverso la quale il Governo aveva

promesso a chiare lettere al comune che questo avrebbe potuto includere i

terreni non edificati posti nella zona CEE tra quelli che si prestavano a

compensazione reale, gli organi comunali non hanno adottato decisioni che non potrebbero

modificare senza pregiudizio per il comune, già per il semplice fatto che non

ha adottato alcuna decisione. L’assegnazione dei fondi in parola alla zona CEE

era difatti stata adottata dal consiglio comunale prima della nota promessa.

Non risulta inoltre che prima della data di adozione del piano regolatore

l’autorità cantonale avesse in qualche modo prospettato questa eventualità.

E’

pertanto necessario verificare la legittimità della nuova opinione espressa dal

Consiglio di Stato nella risoluzione impugnata, prescindendo da quella esposta

in sede di approvazione del piano regolatore.

3.3. La

nuova tesi governativa non può essere tutelata. In effetti, come prescrive

l’art. 56 cifra 4 NAPR, i terreni posti all’interno della CEE e che non sono

edificati devono essere utilizzati per scopi agricoli. La norma prescrive

Considerandi

inoltre, prudenzialmente, che non possono nemmeno essere annessi alle

abitazioni esistenti quali giardini, salvo deroga da concedere dal municipio

qualora gli stabili non disponessero di una sufficiente area annessa. Poco

importa quindi se i fondi si trovino all’interno di una zona dichiarata

edificabile ai sensi dell’art. 15 LPT. Va ad ogni buon conto ricordato che la

zona fabbricabile in parola è finalizzata, in primo luogo, a permettere la

continuazione dell’utilizzazione degli edifici esistenti nel rispetto delle

volumetrie attuali, fatti salvi piccoli ampliamenti e la costruzione di edifici

accessori; non sono invece ammesse nuove costruzioni (cfr. art. 56 cifra 1 e 2

NAPR). Non si distanzia quindi molto, quanto agli effetti, dalla zona agricola

ancorata all’art. 16 LPT. Certo, sembra incongruente che alcuni fondi inseriti

in una zona definita edificabile possano essere utilizzati esclusivamente per

l’agricoltura. Ma questa incongruenza discende semplicemente dall’applicazione

dello statuto pianificatorio impresso ai fondi in parola dall’autorità comunale

ed avallata dal Governo al momento dell’approvazione del piano regolatore, che

il tribunale non può rimettere in forse in questa procedura. Va poi rilevato

che questa incongruenza sembra derivare non tanto dal fatto che i fondi in

discussione possano essere impiegati a scopi agricoli, ma piuttosto dalla circostanza

che essi siano stati inseriti, insieme ai fondi edificati circostanti, in una

zona definita “edificabile ai sensi dell’art. 15 LPT”.

3.4

In

sede di risposta la divisione ha succintamente ritenuto che i fondi in parola

non possono comunque sia entrare in linea di conto ai fini di una compensazione

reale, giacché non sono confinanti con il comprensorio agricolo comunale, dal

quale sono invece separati dall’ulteriore zona edificabile. Anche questa motivazione,

dedotta dagli art. 68 LALPT e 16 LPT, non merita tutela.

L’art. 8

LTAgr stabilisce l’obbligo di compensazione a seguito della diminuzione delle

aree agricole definite all’art. 68 cpv. 1 lett. a LALPT, che riprende i termini

dell’art. 16 cpv. 1 lett. a LPT, cui aggiunge gli esempi più significativi di

aree idonee all’agricoltura: le superfici per l’avvicendamento colturale (SAC)

e gli ulteriori terreni idonei alla campicoltura e foraggicoltura di prima e

seconda necessità. L’art. 9 LTAgr determina in seguito come deve avere luogo la

compensazione. Questa dev’essere, di principio, reale e avvenire localmente,

nel rispetto delle legislazioni pertinenti, secondo il seguente ordine: a) con

aree di pari estensione e qualità agricola; b) con altre aree idonee all'agricoltura.

La LTAgr non pretende pertanto che le aree offerte in compensazione reale siano

contigue all’esistente (e diminuita) zona agricola; queste possono dunque

essere ricavate anche altrove. D’altra parte, lo stesso art. 16 cpv. 2 LPT -

cui si appella l’autorità cantonale - prescrive che per la definizione delle

zone agricole devono essere delimitate “per quanto possibile” ampie

superfici contigue. Contrariamente a quanto crede il dipartimento, non si vede

perché la legislazione cantonale debba fissare dei requisiti superiori per i

terreni offerti in compensazione a seguito della diminuzione delle aree

agricole, esigendo che questi siano (sempre) adiacenti alla zona agricola

esistente per poter entrare in linea di conto ai fini della compensazione

stessa. Il problema, particolare, che si pone nella fattispecie, è semmai

quello di determinare se il complesso di fondi offerto in compensazione, preso

in quanto tale, possa soddisfare l’art. 16 cpv. 2 LPT. Poiché, di regola, i

fondi offerti in compensazione sono assegnati alla zona agricola, il

soddisfacimento di questa disposizione viene usualmente affrontato nell’ambito

della procedura di adozione e di approvazione del piano regolatore. Nel caso in

esame, in cui - per i motivi sopraesposti - questi terreni sono eccezionalmente

assegnati alla zona edificabile, quest’esame va effettuato nell’ambito della

definizione dell’obbligo di compensazione cui è tenuto il comune. La

circostanza che i fondi siano attribuiti al comprensorio fabbricabile non li

dispensa difatti dall’ossequio delle disposizioni sostanziali che presiedono

alla definizione della zona agricola per entrare in linea di conto ai fini di

una compensazione reale. Malgrado la flessibilità di applicazione dell’art. 16

cpv. 2 LPT, è difatti necessario verificare attentamente se, come si avvera in

concreto, i fondi inedificati posti nella zona CEE, tra di essi contigui,

quantomeno a gruppi, e che presentano una superficie complessiva di 7'388 mq

(secondo i dati riportati nel ricorso del comune, pag. 2), possono essere

considerati a questo scopo. Questo problema, che ha risvolti di carattere sia

giuridico che - soprattutto - tecnico, non è però stato affrontato nelle

sintetiche osservazioni al ricorso. Lo dovrà essere nella nuova decisione che

il Consiglio di Stato è chiamato ad emettere.

4.

Sulla

scorta di quanto precede, il ricorso dev’essere accolto, quantomeno parzialmente.

In applicazione dell’art. 65 cpv. 2 PAmm gli atti sono retrocessi al Consiglio

di Stato affinché emetta una nuova decisione in merito all’obbligo di

compensazione del RI 1 a seguito della diminuzione delle aree agricole conseguente

all’approvazione del piano regolatore, tenendo conto che, di principio

(riservato quindi un esame di dettaglio circa l’idoneità, la qualità, il

reddito agricolo ecc), i terreni non edificati nella zona CEE possono essere

inclusi tra quelli che si prestano ad una compensazione reale (cfr. consid.

3.

). In quella sede il Governo verificherà e determinerà anche se le superfici

ricavabili per l’agricoltura in quel settore appaiano sufficientemente ampie e

contigue per prestarsi effettivamente a questo scopo, rispettivamente se si può

rinunciare in concreto, se del caso parzialmente, ad esigere il soddisfacimento

di questo requisito (consid. 3.5; art. 16 cpv. 2 LPT). Una decisione da parte

del Consiglio di Stato appare necessaria, a questo punto, anche se dovesse limitarsi

ad accertare che l’obbligo di compensazione viene soddisfatto per il tramite

dei terreni inedificati posti nella zona CEE e che non viene pertanto percepito

un contributo pecuniario sostitutivo.

5.

Il

tribunale prescinde dal prelievo di una tassa di giudizio (art. 28 PAmm).

Dispositivo

Per questi motivi,

visti gli articoli di legge applicabili alla

fattispecie;

dichiara e pronuncia

1. Il ricorso

è parzialmente accolto e la risoluzione 3 maggio 2005

(n. 2166) del Consiglio di Stato in merito all’obbligo di compensazione

agricola del RI 1 annullata.

§ Gli atti sono retrocessi al Consiglio di Stato

per una nuova decisione conformemente a quanto stabilito al consid 4 di questo

giudizio.

2. Non si

preleva una tassa di giudizio.

3. Intimazione

a:

terzi implicati

CO 1

rappr. da: RA 2

Per il Tribunale della pianificazione del territorio

Il presidente Il

segretario

Ultimo aggiornamento: 09.05.2026

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