90.2005.49

Non attribuzione alla zona edificabile di un fondo prativo per ragioni legate alla contenibilità del piano regolatore e al PTL

19 maggio 2006Italiano17 min

Source ti.ch

Fatti

A. Nelle

sedute del 28, 29 aprile, 5 e 6 maggio 2003 il consiglio comunale di PI 1 ha

adottato la revisione generale del piano regolatore. In quella sede il mapp.

456, di proprietà della comunione ereditaria fu __________ __________, composta

da RI 5, RI 3 e RI 4, nonché dalla comunione ereditaria fu __________ __________,

a sua volta costituita da RI 2 e RI 1, è stato attribuito alla zona agricola e

gravato, per una piccola porzione, laddove insiste un boschetto, da un vincolo

di protezione degli elementi naturali. Questo fondo presenta una superficie

prativa di 13'223 mq, completamente inedificata, ed è situato in località __________.

B. Con ricorso

27 agosto 2003 i proprietari citati in entrata si sono aggravati contro quella

deliberazione dinanzi al Consiglio di Stato, chiedendo l’inserimento di parte

del loro fondo in zona artigianale-commerciale AR-CO, pari ad una superficie di

3'900 mq, così come proposto a suo tempo dal municipio attraverso il messaggio

del 9 febbraio 2000.

C. Con

risoluzione 10 maggio 2005 (n. 2269) il Consiglio di Stato ha approvato il

piano regolatore di __________, respingendo contestualmente il ricorso dei proprietari

del mapp. 456. Il Governo ha ritenuto che non vi erano le premesse necessarie

per giustificare un ampliamento della zona edificabile sul terreno dei

ricorrenti, né vi erano motivi per discostarsi dalle valutazioni formulate a

suo tempo dal dipartimento del territorio in occasione dell’esame preliminare

del 5 ottobre 1999. Difatti il dipartimento, vagliando il piano di indirizzo

del piano regolatore, che prevedeva, contrariamente alla pianificazione poi

adottata dal consiglio comunale, l’inclusione di circa 3'900 mq del mapp. 456

in zona artigianale-industriale AR-IN, aveva constatato in riferimento al

dimensionamento delle zone edificabili che non sussisteva un bisogno per il

comune di disporre di nuove superfici insediative. Inoltre, la zona all’esame avrebbe

causato la frammentazione di un comparto che, situato ad ovest del riale, era

prevalentemente adibito al verde pubblico e all’agricoltura (loc. cit. pag. 6

segg. e 13). Di conseguenza, il Consiglio di Stato, confermando l’attribuzione

di quella superficie alla zona agricola, ha stralciato dal piano del traffico

la strada di servizio che si inseriva in quel comparto, divenuta priva

d’utilità (cfr. risoluzione impugnata, pag. 37 e 72).

D. I

ricorrenti citati in ingresso insorgono il 17 giugno 2005 avverso la menzionata

risoluzione governativa innanzi a questo tribunale, postulandone l’annullamento

e ribadendo la domanda d’attribuzione di 3'900 mq del loro fondo alla zona artigianale-commerciale

AR-CO. A sostegno della loro impugnativa essi lamentano in primo luogo la

carenza di motivazione della decisione, a loro dire troppo succinta e superficiale.

In secondo luogo, la violazione dell’autonomia comunale, in quanto il Consiglio

di Stato non avrebbe considerato la maturata volontà del municipio, frutto di accurate

e approfondite ponderazioni di ordine pianificatorio, di estendere la zona edificabile

sul loro terreno, ma avrebbe approvato in quel comparto la zona agricola, così

come adottata dal consiglio comunale, semplicemente facendo sue le preoccupazioni

di ordine finanziario del comune legate al compenso pecuniario, che sarebbe

derivato dalla sottrazione del territorio agricolo. Apprensioni che, a mente

dei ricorrenti, non avevano luogo di esistere, giacché essi stessi si sarebbero

assunti, integralmente, l’onere pecuniario, come peraltro prevedeva la convenzione

conclusa con il comune il 18 marzo 2002. Infine, gli insorgenti ritengono che

l’area all’esame difficilmente possa avere uno sfruttamento agricolo razionale.

Ciò, a fronte, per contro, di una ben più che opportuna destinazione

artigianale-commerciale, volta ad incrementare lo sviluppo delle attività lavorative

di un contesto territoriale, che denota con ogni evidenza questa vocazione.

E. La

divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità, precisando che il

Governo aveva fondato la sua decisione sul dimensionamento del piano

regolatore, dal cui esame emergeva una zona edificabile sufficientemente estesa

per far fronte ai prevedibili bisogni di sviluppo per i prossimi 10-15 anni,

postula la reiezione del gravame, mentre il municipio ne chiede l’accoglimento,

con motivazioni, di cui si dirà, se del caso, nei considerandi di diritto.

F. In data 29

novembre 2005 si sono tenuti l’udienza e il sopralluogo in contraddittorio,

durante il quale sono state scattate alcune fotografie dei luoghi, acquisite in

seguito agli atti. Dopo ampia discussione, le parti hanno riconfermato le

rispettive allegazioni e domande e il tribunale ha dichiarato chiusa

l’istruttoria.

Considerato, in

diritto

1. La competenza del tribunale è data, il ricorso è tempestivo (art. 38

cpv. 1 LALPT) e la legittimazione dei ricorrenti certa (art. 38 cpv. 4 lett. b

LALPT). Il ricorso è dunque ricevibile in ordine.

Considerandi

2.

Gli insorgenti lamentano la motivazione carente della decisione

impugnata. A tale proposito si osserva che corrisponde ai principi generali del

diritto pubblico e in particolare al diritto di essere sentito che i motivi

della decisione debbano essere noti all’interessato. In linea con questo

principio, l’art. 26 cpv. 1 PAmm, applicabile in forza del richiamo dell’art.

38.

cpv. 6 LALPT, prescrive di motivare ogni decisione, esigendo per giunta la

forma scritta. Non occorre che la motivazione si esprima su tutti gli argomenti

di fatto o di diritto toccati dal ricorso. L’autorità può limitarsi ai punti

essenziali ai fini del giudizio (RDAT I-1999 n. 27, consid. 3b). È quanto è

avvenuto nel presente caso. Il Consiglio di Stato ha esposto nelle linee

essenziali i motivi per i quali ha respinto il gravame e condiviso, malgrado le

censure ricorsuali, l'esclusione del fondo in parola dalla zona edificabile.

Ciò è d’altronde loro bastato per presentare un più che circostanziato ricorso.

Nel caso concreto, occorre pure rilevare che il Governo, facendo riferimento specifico

all’esame preliminare dipartimentale 5 ottobre 1999, segnatamente ai punti 3.1

e 3.2 in cui erano trattati gli aspetti relativi ai concetti urbanistici e al dimensionamento

del piano regolatore in relazione anche al terreno all’esame (punto 4.2.1 b), che

in quella sede era stato proposto in parte in zona riservata alle attività

produttive, ha inteso inequivocabilmente rinviare a quei punti della risoluzione

(cfr. risoluzione impugnata, pag. 16 segg.), in cui questi medesimi temi sono

stati, come vedremo in seguito, capillarmente trattati e che i ricorrenti hanno

ritenuto opportuno di ignorare. A fronte di quanto precede, la censura deve,

dunque, essere respinta.

3.

In campo

pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però,

assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT il diritto cantonale deve

garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di almeno un'istanza

di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato (art. 37

cpv. 1 LALPT), che decide i ricorsi - e approva il piano - con pieno potere

cognitivo: questo significa controllo non solo della legittimità ma anche dell'opportunità

delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità incaricate di compiti

pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità loro subordinate il

margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3

LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente sostituire il proprio

apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il diritto di questo di

scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più appropriata, ragionevole

od opportuna. Esso non può però limitarsi ad intervenire nei soli casi in cui

la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo e sia

manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l'approvazione di

quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori

fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione,

rispettivamente che non tengono adeguatamente conto della pianificazione di

livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano direttore (cfr. anche l'art.

26.

cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà segnatamente che sia stata

effettuata in modo corretto la ponderazione globale degli interessi richiesta

dall'art. 3 OPT (RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b; II-1999 n. 27 consid. 3).

Il potere

cognitivo del Tribunale della pianificazione del territorio è invece

circoscritto alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT cit.,

ibidem; inoltre II-1997 n. 23); fanno eccezione - per poter ossequiare l'art.

33.

cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui è impugnata una modifica del piano

regolatore disposta d'ufficio dal Consiglio di Stato.

4.

ricorrenti contestano l’attribuzione del mapp. 456 alla zona agricola del

comparto in località __________, chiedendone l’inserimento di 3'900 mq nella

zona artigianale-commerciale AR-CO, così come proposto a suo tempo dal

municipio attraverso il messaggio del 9 febbraio 2000.

5.

I piani

regolatori hanno lo scopo di garantire un'appropriata e parsimoniosa utilizzazione

del suolo e un ordinato insediamento del territorio (cfr. art. 75 cpv. 1

Cost.). Essi devono delimitare, in primo luogo, le zone edificabili, agricole e

protette (art. 14 cpv. 2 LPT). Le zone edificabili comprendono, secondo l'art.

15.

LPT, i terreni idonei all'edificazione che sono già stati edificati in larga

misura (lett. a) e quelli prevedibilmente necessari ed urbanizzati entro 15

anni (lett. b). Di massima un terreno che adempie queste esigenze va attributo

alla zona edificabile a meno che, dopo una ponderazione e globale degli

interessi che la legislazione sulla pianificazione del territorio tende a

salvaguardare (cfr. in particolare art. 1 e 3 LPT), debba venir incluso,

parzialmente o totalmente, nel territorio fuori della zona edificabile (RDAT

I-2001 n. 49 consid. 3a). I criteri posti dall'art. 15 LPT per l'assegnazione

di un terreno alla zona edificabile non hanno pertanto un valore assoluto, ma

una portata relativa. Essi rappresentano piuttosto dei principi generali della

pianificazione del territorio, dei punti di riferimento, che - ancorché

soddisfatti - non conducono necessariamente all'attribuzione del terreno

interessato alla zona fabbricabile (cfr. la giurisprudenza appena citata;

inoltre Flückiger, Commentario LPT, ad art. 15 n. da 25 a 29;

Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation,

Berna 2001, n. 314).

6.

6.1. Prima di entrare nel merito, occorre rilevare che nell'ambito del

secondo aggiornamento del piano direttore relativo al piano dei trasporti del Luganese

(PTL), adottato dal Consiglio di Stato il 14 marzo 2001, il Cantone ha

elaborato un modello di organizzazione territoriale dell'agglomerato del Luganese,

oggetto di una specifica scheda di coordinamento (scheda 10.4), quale

componente pianificatoria e urbanistica per una gestione coordinata dello

sviluppo della regione, che si integra, nel quadro del promovimento di una

politica efficace della mobilità, alla componente trasportistica-ambientale,

oggetto della scheda di coordinamento 12.23. Tramite la scheda 10.4, sono state

perciò fissate le grandi linee dell'organizzazione di questa regione, il cui quadro

di riferimento territoriale è dato dall'agglomerato del luganese, definito

Nuova Città, comprendente il territorio dei comuni elencati nell'allegato 1, fra

cui figura anche il comune di __________, e suddiviso in 18 parti urbane

omogenee denominate quartieri, indipendenti dunque dai confini giurisdizionali

comunali, dotati di proprie individualità e qualità (allegati grafici 3 e 4).

Il quartiere costituisce dunque l'unità territoriale di riferimento per gli interventi

urbanistici e pianificatori finalizzati alla caratterizzazione della Nuova

Città. Gli indirizzi pianificatori definiti dalla scheda 10.4 per ognuno dei 18

quartieri sono improntati alla difesa delle loro specificità, al miglioramento

della loro unità morfologica, alla promozione spaziale e ambientale dei loro

spazi collettivi, ad incentivare lo sviluppo delle singole potenzialità, ad accrescerne

il ruolo e le qualità funzionali, ecc., e devono essere concretizzati attraverso

le pianificazioni locali. Il coordinamento e la conformità sono verificati dal

Cantone in sede d'esame dei piani regolatori. Il comprensorio territoriale in

località __________ del comune di __________, in cui è inserito il fondo dei

ricorrenti, è interessato principalmente da tre quartieri della Nuova Città: il

Quartiere __________ -__________ (n. __________), che lo delimita ad est e il

Quaritere __________ (n. __________), in cui è effettivamente inserito ma che,

per quanto qui interessa, è stato però attribuito alla categoria dei parchi e

aree pubbliche, quale appendice verso nord del Parco del __________ (n. __________).

Al pari dei quartieri, il parco, che si estende lungo la fascia centrale della

piana del __________, è una componente urbanistica del modello di

organizzazione territoriale dell’agglomerato (cfr. scheda 10.4, in particolare

elenco dei provvedimenti pianificatori n. 10.4.3 e 10.4.2.10) ed è finalizzato

prevalentemente all’uso pubblico per lo svago, lo sport, la distensione, la salvaguardia

agricola e la protezione naturalistica e paesaggistica. Per quanto riguarda invece

il Quartiere Lamone-Cadempino (n. 9b), che lambisce come detto il lato est del

comprensorio all’esame, è in particolare auspicato, unitamente ad altri, il

seguente intervento: l’attuazione di una fascia di delimitazione e separazione

tra la zona ad insediamento residenziale e misto e quella industriale (cfr.

scheda 10.4, elenco dei provvedimenti pianificatori n. 10.4.2.9b).

6.2

Dall’attento

esame dei piani, nonché dall’esperimento del sopralluogo, il tribunale ha

appurato che il mapp. 456, una superficie trapezoidale completamente inedificata

di 13'223 mq, è ubicato per l'appunto al centro del comprensorio in località __________.

Questo comparto, caratterizzato da un’estesa fascia prativa pianeggiante a

forma semicircolare, intercalata da sporadici gruppi di alberi, che si sviluppa

da nord a sud, è delimitato, a ovest, dal tracciato dell’autostrada N2, oltre

cui è ubicata un’ampia zona esclusivamente industriale. Mentre, a est, esso è

lambito dal corso della Roggia dei __________, al di là di cui si estende fino

al limite del tracciato della ferrovia, attorno all’asse della strada

cantonale, un insediamento misto residenziale-artigianale, così come era

definito dal previgente piano regolatore, che, con la revisione in oggetto, è

stato suddiviso e riconvertito in due zone a contenuti prettamente lavorativi:

la zona artigianale-commerciale AR-CO e la zona artigianale–industriale AR-IN. Nel

comparto all’esame si localizza dunque quella componente territoriale atta a

realizzare gli indirizzi e gli interventi elencati nel modello di organizzazione

dell'agglomerato del __________, poc’anzi citati (consid. 6.1), quali appunto

una fascia di delimitazione e separazione tra le zone ad insediamento misto e

quella industriale, destinata all’uso pubblico per lo svago, lo sport, la distensione,

la salvaguardia agricola e la protezione naturalistica e paesaggistica.

Pertanto, la revisione all’esame riprende e conferma grossomodo l’assetto

pianificatorio del previgente ordinamento con, in sequenza da nord, una zona di

attrezzatura di interesse pubblico AP3 (campi sportivi e attrezzature per lo svago),

seguita dalla zona agricola delimitata sul fondo dei ricorrenti, poi da un'area

per un centro di compostaggio (AP4) e infine, restringendosi, nuovamente da una

zona agricola che, unitamente all’adiacente fascia di protezione delle siepi e

dei boschetti, all’alveo della Roggia dei Mulini e alla fascia forestale, funge

da ponte di collegamento con il vasto comparto a contenuti agricoli,

naturalistici e ricreativi, che si apre verso sud in località __________.

Contrariamente a quanto sostenuto dai ricorrenti, si deve quindi concludere che

la pianificazione contestata è congruente con il piano direttore, riferito al

modello di organizzazione territoriale dell'agglomerato del __________.

7.

7.1. Fatta

questa premessa, va da sé che un’attribuzione del mapp. 456 o parte dello

stesso alla zona edificabile, segnatamente la zona artigianale-commerciale

AR-CO, non adempirebbe con ogni evidenza il presupposto dell'art. 15 lett. a

LPT. Con terreni già edificati in larga misura si intende essenzialmente il

territorio costruito in maniera compatta, oltre eventualmente singole

particelle inedificate al suo interno, direttamente confinanti con la zona

edificabile, in genere già edificate e di superficie relativamente ridotta

(RDAT I-2001 n. 49 consid. 3b; Flückiger, op. cit., ad

art. 15 n. 60; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., n. 319). Il terreno degli insorgenti fa invece parte, come illustrato poc'anzi,

di un ampio territorio pianeggiante, completamente inedificato e costituito da

vaste aree prative intercalate da gruppi di alberi e da fasce boschive, che si

differenzia morfologicamente e funzionalmente dalla zona edificabile a monte, che

gravita per contro lungo l’asse della strada cantonale, e da cui risulta

chiaramente separato dal corso della Roggia dei Mulini. Malgrado sia posto ai

margini della zona artigianale-commerciale AR-CO, esso non può pertanto essere

considerato come edificato in larga misura nel senso restrittivo inteso dalla

giurisprudenza.

7.2

richiesta di estendere la zona edificabile non risponde nemmeno ad una

prevedibile necessità di terreni fabbricabili urbanizzati entro 15 anni giusta

l’art. 15 lett. b LPT: disposizione peraltro nemmeno invocata dai ricorrenti.

In effetti, l’apprezzabile dimensionamento della zona edificabile del piano regolatore

era già stato segnalato dal dipartimento del territorio in sede di esame

preliminare (cfr. esame preliminare 5 ottobre 1999, pag. 7) ed è fra i motivi

principali che ha condotto il Consiglio di Stato a respingere il ricorso (cfr.

risoluzione impugnata, pagg. 17 e 72). Difatti, il Governo ha appurato con la

risoluzione impugnata che le zone edificabili (artigianali,

commerciali e industriali) sono dimensionate in modo tale da soddisfare

ampiamente il presumibile bisogno per lo sviluppo del comune nei prossimi 10-15

anni, giacché permettono di accogliere circa 1’565 posti di lavoro rispetto ad

una situazione di partenza, riferita al 1998, di 1’109 posti di lavoro, pari ad

un incremento di oltre il 40% (cfr. risoluzione di approvazione del piano

regolatore 10 maggio 2005, cifra 3.5.1, lett. a, pag. 17 seg.). Com'è noto,

sussiste un interesse generale ad impedire la formazione di zone edificabili

troppo vaste (RDAT I-2001 n. 49 consid. 3c). Questa

considerazione deve, di conseguenza, essere applicata anche al fondo dei ricorrenti.

8.

Poiché il fondo in parola non poteva essere

attribuito alla zona fabbricabile già per assenza dei requisiti di cui all'art.

15.

LPT, merita tutela la decisione del Consiglio di Stato di confermarne - di

conseguenza - l’inclusione nella zona agricola, intesa nel suo senso più ampio,

espressamente sancito ora all'art. 16 LPT, nella versione in vigore dal 1.

settembre 2000. Alla zona agricola dev'essere difatti riconosciuto un ruolo

multifunzionale, poiché persegue non solo obiettivi di politica agraria e fondiaria,

ma anche obiettivi in ordine agli insediamenti, quale eccellente strumento di

prevenzione dell'edificazione sparsa, alla protezione dell'ambiente e a quella

del paesaggio (cfr. Messaggio del Consiglio federale concernente la revisione

parziale della LPT del 22 maggio 1996, pubbl. in FF 1996, III, pag. 457 segg.,

pag. 471, con rinvii), aspetti, questi, che nella fattispecie rivestono una particolare

rilevanza. Non appare quindi nemmeno necessario approfondire se il fondo interessato

si presti o meno, ed eventualmente in che misura, alla lavorazione agricola. Va

ad ogni buon conto rilevato che il mapp. 456 presenta una superficie di ragguardevole

estensione (art. 16 cpv. 2 LPT), valutata dal catasto delle idoneità agricole,

allestito dalla sezione dell'agricoltura, come molto idonea alla campicoltura,

per una parte, e pianeggiante con scarso valore agricolo, per la porzione più a

est. Si giustifica pertanto appieno di preservare questo territorio da

un’ulteriore edificazione.

9.

conclusione, per le pregresse motivazioni, il ricorso va dunque respinto e la

risoluzione impugnata confermata. La tassa di giudizio

e le spese devono essere poste carico degli insorgenti in solido (art. 28

PAmm).

Dispositivo

Per questi motivi,

visti gli articoli di legge applicabili alla

fattispecie,

dichiara

e pronuncia:

1. Il ricorso

è respinto.

2. I ricorrenti sono condannati al pagamento in solido delle tasse di

giudizio e delle spese per complessivi fr. 2'000.- (duemila).

3. Intimazione

na.

terzi implicati

PI 1

patr. da: PR 2

CO 1

rappr. da: RA 1

Per il Tribunale della pianificazione del territorio

Il presidente Il

segretario

Ultimo aggiornamento: 09.05.2026

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