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Stralcio di un vincolo di posteggio posto alternativamente su due fondi perché elusivo dell'obbligo di pianificare e lesivo della procedura pianificatoria

31 agosto 2006Italiano16 min

Source ti.ch

Fatti

i loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque

semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve

rispettare il diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella

ritenuta più appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi

ad intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun

criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario

rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli

scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro

sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto

della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano direttore

(cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà

segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale

degli interessi richiesta dall'art. 3 OPT (RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b;

II-1999 n. 27 consid. 3).

Il potere

cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece circoscritto alla

violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT cit., ibidem; inoltre

II-1997 n. 23); fanno eccezione - per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b

LPT - i casi in cui è impugnata una modifica del piano regolatore disposta

d'ufficio dal Consiglio di Stato.

3. 3.1. La

Confederazione, i Cantoni e i Comuni elaborano e coordinano le pianificazioni

necessarie ai loro compiti d'incidenza territoriale (art. 2 cpv. 1 LPT).

L'obbligo di pianificare è ribadito all'art. 3 LALPT. Per i piani

d'utilizzazione - nel nostro Cantone chiamati, a livello comunale, piani

regolatori (art. 24 segg. LALPT) - quest'obbligo si traduce nella necessità di

disciplinare l'uso ammissibile del suolo (art. 14 cpv. 1 LPT). Questi strumenti

devono difatti delimitare, in primo luogo, le zone edificabili, agricole e

protette (art. 14 cpv. 2 LPT), conferendo all'intero territorio una funzione

chiara e ben definita. Il diritto cantonale può inoltre prevedere delle altre

zone di utilizzazione (art. 18 cpv. 1 LPT). I piani regolatori devono difatti

tener conto degli sviluppi prevedibili non solo per le zone edificabili (art.

15 lett. b LPT), ma anche per gli altri generi di utilizzazione del territorio.

Essi possono quindi, segnatamente, disporre delle zone per gli edifici e le attrezzature

di interesse pubblico che serviranno a soddisfare i bisogni futuri della

collettività, purché questi bisogni siano indicati con precisione e

l'aspettativa circa la loro realizzazione abbia una buona verosimiglianza di

concretizzarsi. Una volta soddisfatte queste premesse, l'autorità

pianificatoria può prendere in considerazione, ai fini della determinazione di

queste zone, anche delle necessità che eccedono il periodo di 15 anni,

determinante per il dimensionamento delle zone edificabili giusta l'art. 15

lett. b LPT. Ciò che importa, sotto l’aspetto dell’interesse pubblico, è che il

bisogno sia provato in modo sufficiente e che la realizzazione dell'opera

pubblica sia prevista con un relativa certezza (RDAT II-2000 n. 75 consid. 4,

con rinvii; inoltre RDAT II-2000 n. 27, II-1997 n. 22 e I-1994 n. 40, che

concernono particolarmente l'istituzione di vincoli per la realizzazione di

posteggi pubblici). La creazione, da parte dell’ente pianificante, di zone per

edifici e impianti di interesse pubblico su importanti superfici di terreno,

senza precisarne la funzione, semplicemente per poter disporre della maggior

libertà di manovra possibile in vista della sistemazione territoriale, non

adempie a queste condizioni (cfr. Brandt/Moor,

Commentaire LAT, ad art. 18 n. 22 con rinvii; Scolari,

Commentario, Cadenazzo 1996, ad art. 28 LALPT n. 174). In quest'ordine di idee

l'art. 28 cpv. 2 LALPT stabilisce che le rappresentazioni grafiche che

compongono il piano regolatore devono fissare, tra l'altro, i fondi destinati a

zone per i servizi e le attrezzature di interesse pubblico (lett. d) ed i

posteggi pubblici (lett. p). Quest'ultima norma è precisata dall'art. 9 lett. b

RLALPT, secondo cui il piano del traffico deve prevedere l'ubicazione e la

capienza approssimativa dei posteggi pubblici.

3.2. Per poter

ossequiare fino in fondo l’obbligo di pianificare, l’assegnazione di un

determinato territorio ad una precisa zona di utilizzazione in sede di piano

regolatore deve avere luogo, in linea di principio, a titolo definitivo.

Un’eccezione a questo principio è ammessa quando una determinata area, al

momento dell’adozione del piano, non può ancora ricevere una collocazione

definitiva per ragioni inerenti alla pianificazione del territorio, ossia

quando si giustifica un differimento di quest’ultima. In tale ipotesi - e solo

in questa - la giurisprudenza ammette la possibilità di attribuire

(transitoriamente) le relative superfici alla zona senza destinazione specifica

istituita all’art. 28 cpv. 2 lett. n LALPT, che ha sostituito la zona residua

prevista dall’art. 16 cpv. 2 lett. a dell’abrogata legge edilizia del 19

febbraio 1973 (RDAT II-2003 n. 53 consid. 7.1; RtiD II-2005 n. 15 consd. 6.8.1;

DTF 112 Ia 315 consid. 3b; RDAT I-1996 n. 24; Scolari,

Commentario, 2.a edizione, Cadenazzo 1996, n. 241a ad art. 28 LALPT, Brandt/Moor, Commentaire LAT, n. 58 ad

art. 18). In mancanza di fondati argomenti di ordine pianificatorio che

giustifichino il differimento di una precisa assegnazione, l’autorità

competente - quindi, a livello comunale, il legislativo - deve dunque manifestare

in modo chiaro e definitivo le sue scelte di azzonamento. Queste scelte

potranno, in seguito, essere modificate solo verificandosi le restrittive

condizioni poste dall’art. 21 cpv. 2 LPT. Per poter adempiere ai suoi scopi il

piano regolatore deve difatti beneficiare di una certa stabilità. Per questo motivo, giusta l'art. 21 cpv. 2 LPT solo un cambiamento

notevole delle circostanze può giustificare un riesame ed eventualmente un

adattamento del piano. Il legislatore ha così voluto garantire ai proprietari

di fondi, per i quali il piano regolatore è vincolante (art. 21 cpv. 1 LPT),

una certa sicurezza giuridica in questo ambito, anche se essi non possono

dedurre dal fatto che il loro fondo sia stato un tempo inserito in una

determinata zona, che questo rimanga costantemente attribuito alla stessa (RDAT

II-1998 n. 49 consid. 3a con rinvii).

4. 4.1.

Nella fattispecie il comune ha istituito un vincolo alternativo di posteggio a

gravare una superficie di circa 900 mq tanto del mapp. 1 che del mapp. 2.

Questi fondi sono affacciati lungo la strada cantonale che collega RI 1 con B__________

(via B__________) e sono separati tra di loro da via della P__________. Per

entrambi i fondi le superfici vincolate sono ubicate lungo l’asse viario

cantonale; l’una (mapp. 1) ha forma rettangolare, l’altra (mapp. 2) quadrata.

Considerandi

L’area colpita dalla restrizione è delimitata sul piano del traffico dedotto in

lite con una linea azzurra e l’indicazione “A” sul mapp. 521 e “B”

sul mapp. 2376. La legenda del piano completa questa indicazione con la

specifica “alternative ancora allo studio”. Il rapporto di pianificazione

relativo al nuovo piano del traffico si esprime in proposito come segue (pag.

18):

Nr.

Ubicazione

Proposta

Fondi toccati

Commento

31.

via della P__________

Nuovi vincoli per gli utenti della p__________ e del B__________

__________

1.

e 2

Sono riservate due ubicazioni alternative.

L’ubicazione definitiva è da stabilire tramite trattative con i proprietari

dei fondi.

Di tenore analogo è il messaggio n. 22/2002

del 29 ottobre 2002, secondo cui “È stata stimata una necessità massima di

ca. 25 stalli da ubicare nei pressi __________, con la duplice funzione per gli

utenti __________ e gli utenti di negozi e esercizi pubblici del B__________.

... Il posteggio può essere ubicato sia verso l’angolo tra Via della P__________

e Via B__________, oppure occupare parzialmente l’attuale posteggio per i veicoli

di servizio __________ (su Via B__________). In attesa di un accordo preliminare

con i proprietari dei fondi, il piano segnala entrambe le alternative”

(pag. 8). Il messaggio rileva inoltre come il vincolo venga notevolmente

ridotto rispetto a quello previsto dal piano viario del 19__________ (ibidem).

Nel successivo approfondimento dell’analisi del fabbisogno allestito dal

municipio il 5 luglio 2005 e presentato al Consiglio di Stato in vista

dell’approvazione della variante si parla invece della necessità di creare in

totale 20 posteggi, peraltro già realizzati. Da quanto risulta, dovrebbe

comunque trattarsi di un intervento provvisorio, effettuato oltretutto in

un’area del mapp. 1 non esattamente coincidente con quella gravata dal vincolo

in discussione.

4.2

Il Governo non ha approvato la proposta

del comune, ritenendola in conflitto con il principio della sicurezza

giuridica. La sua decisione merita tutela. In effetti, la proposta in

discussione disattende tanto il menzionato principio quanto, in primis e quale

imprescindibile presupposto per conseguirlo, l’obbligo di pianificare, il quale

impone l’assegnazione al territorio di una funzione chiara, ben definita e

sopratutto, per quanto qui interessa, definitiva.

4.3

Il comune sostiene che il Governo

avrebbe dovuto stralciare unicamente il vincolo posto sul mapp. 2, poiché nel

frattempo la scelta per l’esecuzione dei posteggi è caduta sul mapp. 1. A torto.

Assodato che la doppia opzione per l’insediamento dell’impianto adottata dal

legislativo, con contestuale rinvio alla definizione esatta della sua

localizzazione a non meglio precisati accordi con i proprietari interessati,

appariva illegittima ab initio ed in toto, in nessun caso il Governo avrebbe

potuto approvare anche solo una parte della stessa. Del resto, un’approvazione

parziale non poteva, in concreto, entrare in linea di conto, perché comunque

sia il vincolo imposto a carico del mapp. 1 avrebbe pur sempre rivestito

carattere alternativo e, pertanto, illegittimo.

4.4

Per soddisfare le richieste del comune

ricorrente, il Governo avrebbe semmai dovuto procedere ad una vera e propria

modifica d’ufficio del piano regolatore, consistente nel sostituire una

decisione illegittima del legislativo comunale (istituzione di un vincolo

alternativo su due differenti fondi) con una legalmente permessa adottata dallo

stesso Esecutivo (imposizione di un vincolo definitivo su un unico fondo e contestuale

abbandono della restrizione sull’altro). Ora, tuttavia, com’è noto, in sede di

approvazione di un piano regolatore, quando il Consiglio di Stato ritiene di

non poter approvare una determinata soluzione adottata a livello comunale, esso

deve di norma retrocedere gli atti all'autorità inferiore per nuova decisione:

lo esige, oltre all'art. 37 cpv. 1 2.a frase LALPT, il rispetto dell'autonomia

comunale. Il Governo può però apportare delle modifiche d'ufficio al piano regolatore

- e sostituirsi pertanto all'esercizio delle competenze che spettano agli

organi comunali - quando la nuova regolamentazione può essere determinata

d'acchito (segnatamente nel caso di un'unica soluzione, senza possibili

alternative) e la modifica tende a colmare una lacuna evidente o ad emendare

carenze o errori pianificatori manifesti. In quest'ultima ipotesi il Governo deve

premurarsi di salvaguardare il diritto di essere sentito del comune e delle

persone interessate dalla modifica (RDAT II-2003 n. 53 consid. 5.1. con

rinvii).

In concreto, il Governo non ha fatto uso

della possibilità di modificare d’ufficio il piano regolatore sottopostogli per

approvazione. Essendo in discussione l’imposizione di un vincolo, a favore del

comune stesso, per la realizzazione di un impianto di interesse pubblico, in

relazione alla cui definizione la collettività locale dispone di un ampio

potere discrezionale, il Consiglio di Stato non avrebbe potuto far capo a questo

istituto, che peraltro dev’esser utilizzato con cautela (cfr. a quest’ultimo

proposito RDAT cit., consid. 5.3). D’altra parte, anche se ne fossero stati

adempiuti i requisiti, il Governo non sarebbe stato tenuto a procedere ad una

modifica d’ufficio del piano regolatore sottopostogli per approvazione, che

rientrava semplicemente nelle sue facoltà, non nei suoi obblighi.

4.5

Per confortare la propria tesi, sia in

occasione dell’udienza che nelle conclusioni 21 giugno 2006, il comune tiene a

sottolineare che il vincolo di posteggio sul mapp. 1 fosse già previsto dal

vecchio piano del traffico, che - sostiene - rimarrà ancora in vigore sino al

termine della vertenza. Ora, innanzitutto al tribunale risulta che, contrariamente

a quanto asserito dal municipio in questa sede e nel messaggio 22/2002, il

piano viario approvato con risoluzione 11 gennaio 19__________ in realtà non contempli

la realizzazione dei posteggi pubblici. La pianificazione di questi impianti è

invece stata sancita attraverso il piano delle attrezzature e costruzioni di

interesse pubblico, allestito nell’ambito della revisione del piano regolatore

approvata dal Governo, che riserva a questo scopo una superficie di circa 1'600

mq, destinata ad accogliere 30 posti auto, sul lato est del mapp. 1: dunque sul

lato opposto rispetto a quello che il comune ha voluto vincolare nella presente

procedura. Ora, questo piano è a tutt’oggi in vigore e, diversamente da quanto

ritiene il municipio, lo rimarrà anche dopo la decisione di questa lite,

indipendentemente oltretutto dal suo esito. La proposta di revisione del piano

del traffico non approvata dal Consiglio di Stato, qui litigiosa, altro non configura,

di conseguenza, dal profilo sostanziale, che una modifica del menzionato piano

delle attrezzature e costruzioni di interesse pubblico vigente, senza tuttavia

che questo piano sia stato formalmente incluso nella procedura revisione, in

vista di una sua modifica. La mancanza di coordinamento e armonizzazione tra le

varie componenti del piano regolatore che ne risulta costituisce un vizio talmente

grave che basterebbe già, da solo, a rendere illegittima la scelta comunale in

discussione. Un ulteriore motivo dunque per non approvarla.

4.6

La decisione

del Governo di non approvare quantomeno il vincolo di posteggio pubblico a

gravare il mapp. 1, come richiesto dal comune nel gravame al tribunale, merita

dunque tutela.

5.

In conclusione, nella misura in cui non deve essere stralciato

dai ruoli, il ricorso, completamente infondato, deve essere respinto. Poiché il

comune non è comparso in causa per tutelare interessi economici propri, bensì

in veste di ente pianificante, si prescinde dal prelievo di tassa e spese di

giudizio (art. 28 PAmm).

Dispositivo

Per questi motivi,

visti gli articoli di legge in concreto applicabili,

dichiara

e pronuncia:

1. Nella

misura in cui non dev’essere stralciato dai ruoli, ricorso è respinto.

2. Non

si prelevano spese e tassa di giudizio.

3. Intimazione a:

Per il Tribunale cantonale amministrativo

Il presidente Il

segretario

Ultimo aggiornamento: 09.05.2026

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