90.2005.81

Sospensione della decisione d'approvazione di un vasto comparto industriale: mancato coordinamento con un'opera stradale d'importanza cantonale

2 ottobre 2006Italiano19 min

Source ti.ch

Fatti

A. Nella

seduta del 3 novembre 2003, il consiglio comunale di __________ ha adottato la

revisione generale del piano regolatore. In quella sede il mapp. 80, di

proprietà delle RI 1, è stato attribuito alla zona industriale I, retta

dall’art. 36 NAPR. Questo fondo, ubicato in località Al __________, presenta

una superficie di 44’347 mq, su cui insistono alcuni edifici e capannoni industriali

di notevoli dimensioni, adibiti a uffici e deposito.

B. Con risoluzione 23 agosto 2005 (n. 3997), il Consiglio di Stato ha

approvato il piano regolatore di __________. Esso ha tuttavia sospeso la sua

decisione su alcune proposte pianificatorie, negato l’approvazione di altre e

modificato il piano regolatore su alcuni oggetti. In particolare, il Governo ha

sospeso la decisione d’approvazione del comparto industriale/artigianale

situato nella piana del __________, a nord di via __________, comprendente

quindi il mapp. 80, specificandone il perimetro nell’allegato 1 della

risoluzione, giacché direttamente interessato dal futuro tracciato della nuova

strada di circonvallazione di __________ -__________. Benché al momento questa

opera fosse soltanto consolidata a livello di pianificazione direttrice,

segnatamente nelle schede di coordinamento 12.23 relative al piano dei trasporti

del Luganese (PTL: schede 12.23.2.5 e 12.23.5), a breve termine, però, ne sarebbe

stata attivata la fase progettuale, che avrebbe comportato la necessità di un

coordinamento tra le due pianificazioni di diverso grado. Di conseguenza, a

mente del Governo, non erano date in concreto le condizioni per decidere circa

la pertinenza, la sostenibilità e la messa in vigore di nuove prescrizioni, con

particolare riferimento alle accresciute potenzialità edificatorie della zona industriale,

né per valutare l’organizzazione della rete viaria, specialmente gli accessi,

strettamente connessi e dipendenti dal progetto di ordine superiore. In

riferimento al comparto in oggetto, il Consiglio di Stato ha dunque esteso la

sospensione della decisione d’approvazione anche alle strade che lo concernevano,

mantenendo pertanto in vigore le prescrizioni del piano regolatore, approvato

con risoluzione governativa 5 settembre 1984, e successive varianti (cfr. risoluzione

impugnata, pagg. 20 segg., 30, 41, 49 e seg., 90 e 92, allegato 1). Per le

stesse ragioni, il Governo ha sospeso la sua decisione per quanto riguardava parte

del comparto a sud di via __________, comprendente dunque la zona residenziale

artigianale RAr e parte della zona semi intensiva R4 (cfr. risoluzione

impugnata, allegato 1).

C. Con ricorso

11 novembre 2005, la sufferita proprietaria insorge innanzi a questo tribunale

avverso la menzionata risoluzione governativa, postulandone l’annullamento e

chiedendo l’approvazione della zona industriale I, limitatamente al mapp. 80. A

sostegno della sua impugnativa, la ricorrente allega la necessità di far capo

alle nuove disposizioni di zona, che le consentirebbero rispetto alle

previgenti di sopraelevare di un piano l’edificio esistente (sub. C), in modo

da potervi concentrare, nelle sue intenzioni, gran parte dei servizi tecnici ed

amministrativi. Trattandosi di un intervento su una costruzione esistente, il

cui assetto in pianta non verrebbe affatto modificato, essa ritiene che non

sarebbe d’intralcio alla progettazione e alla realizzazione della strada di

circonvallazione.

D. La divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità postula il

rigetto dell'impugnativa, con motivazioni che verranno riprese, se del caso,

nei considerandi di diritto, mentre il municipio ne postula l’accoglimento.

E. In data 3 aprile

2006 si è tenuta l’udienza, durante la quale la ricorrente ha versato agli atti

un memoriale con due allegati, con cui, oltre a ribadire ed ampliare le tesi ricorsuali,

lamentando in aggiunta la violazione del principio della proporzionalità, ha genericamente

sostanziato il danno che essa patirebbe a causa del differimento della

decisione d’approvazione della zona industriale. Il tribunale ha fissato un

termine al comune e al Consiglio di Stato per formulare le osservazioni. Le

parti hanno quindi riconfermato le rispettive posizioni. Il tribunale ha

dichiarato chiusa l’istruttoria, ritenuto che le parti hanno rinunciato al

sopralluogo in contraddittorio, facoltizzando il tribunale ad eseguirlo autonomamente.

F. Con scritto

12 aprile 2006, la divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità ha

preso posizione sul memoriale, ribadendo e precisando sostanzialmente le argomentazioni

già formulate con la risposta al ricorso, mentre non sono giunte le osservazioni

da parte del municipio.

Considerato, in

diritto

1. La

competenza del Tribunale cantonale amministrativo, in cui è stato integrato il

Tribunale della pianificazione del territorio con effetto al 14 luglio 2006 (BU

2006, pag. 215 segg.), è data (art. 38 cpv. 1 LALPT), il ricorso è tempestivo

(art. 38 cpv. 1 LALPT) e la legittimazione della ricorrente certa (art. 38 cpv.

4 lett. c LALPT).

Considerandi

2.

Come

anticipato in narrativa, il Governo ha sospeso l'approvazione del comprensorio

industriale/artigianale situato nella piana del __________ (cfr. risoluzione

impugnata, pag. 92, cifra 3, allegato 1). Il Consiglio di Stato non ha pertanto

ancora deciso se approvare e in che misura, relativamente al suddetto comparto,

la proposta pianificatoria in rassegna in applicazione dell'art. 37 cpv. 1

LALPT. Ha semplicemente decretato una sospensione dell'esame di questo oggetto,

in attesa che i presupposti dati dall’affinamento degli studi relativi al

tracciato della strada di circonvallazione __________ -__________ si saranno

consolidati in un progetto. In questo lasso di tempo, il comprensorio in parola

sarà dunque disciplinato dal piano regolatore approvato il 5 settembre 1984,

incluse le successive varianti (cfr. risoluzione impugnata, pag. 92 cifra 2).

La risoluzione governativa impugnata non costituisce, su questo punto, una

decisione finale e, pertanto, impugnabile, bensì una decisione incidentale, che

può essere impugnata solo se causa al ricorrente un danno non altrimenti

riparabile (art. 44 PAmm). In concreto, l'insorgente non dimostra che il differimento

della decisione governativa su questo oggetto le causi un danno che non potrebbe

essere completamente eliminato attraverso l'ottenimento di una decisione finale

favorevole (ovvero l'approvazione dell’aggiornamento della zona industriale I

in sostituzione della zona industriale J2). Il suo ricorso dovrebbe pertanto

essere dichiarato irricevibile. Va tuttavia rilevato che la giurisprudenza di

questo tribunale ritiene soddisfatto il requisito del danno irreparabile, anche

in assenza di specifica dimostrazione da parte del ricorrente, quando la

decisione governativa ha l’effetto di rimandare nel tempo l’approvazione

dell’assegnazione di un fondo ad una zona fabbricabile e, pertanto, la sua

edificazione. Questo principio deve trovare applicazione anche quando, come in

concreto, il Consiglio di Stato sospende una proposta che prevede semplicemente

di incrementare le potenzialità edificatorie di fondi già assegnati alla zona

fabbricabile. Ad ogni buon conto, il gravame dev’essere respinto nel merito in

forza dei motivi che seguono.

3.

In campo

pianificatorio, il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però,

assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT il diritto cantonale deve

garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di almeno un'istanza

di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato (art. 37

cpv. 1 LALPT), che decide i ricorsi - e approva il piano - con pieno potere

cognitivo: questo significa controllo non solo della legittimità ma anche dell'opportunità

delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità incaricate di compiti

pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità loro subordinate il

margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3

LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente sostituire il proprio

apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il diritto di questo di

scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più appropriata, ragionevole

od opportuna. Esso non può però limitarsi ad intervenire nei soli casi in cui

la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo e sia

manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l'approvazione di

quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori

fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione,

rispettivamente che non tengono adeguatamente conto della pianificazione di

livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano direttore (cfr. anche l'art.

26.

cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà segnatamente che sia stata

effettuata in modo corretto la ponderazione globale degli interessi richiesta

dall'art. 3 OPT (RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b; II-1999 n. 27 consid. 3).

Il potere

cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece circoscritto alla

violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT cit., ibidem; inoltre

II-1997 n. 23); fanno eccezione - per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b

LPT - i casi in cui è impugnata una modifica del piano regolatore disposta d'ufficio

dal Consiglio di Stato.

4.

Oggetto

della vertenza è la decisione del Consiglio di Stato di differire

l’approvazione del vasto comparto destinato alle attività lavorative, in

particolare della zona industriale I, situato nella piana del __________, fintanto

che non sarà sufficientemente consolidato il progetto della circonvallazione __________

-__________, in procinto di essere avviato. La ricorrente ritiene la

sospensione della decisione d’approvazione lesiva del principio della proporzionalità

e, più in generale, arbitraria, in quanto non limiterebbe nel tempo gli effetti

della stessa. Sulla scorta di queste censure essa chiede in sostanza

l’estromissione del suo fondo (mapp. 80) dal perimetro definito nell’allegato

n. 1 della risoluzione impugnata e la sua approvazione in zona industriale I.

5.

5.1. Per

quanto riguarda la base legale, occorre ricordare che il Consiglio di Stato esamina

gli atti e decide i ricorsi, approva in tutto o in parte il piano regolatore, oppure

nega l'approvazione. Quando si imponga una modifica che coinvolga il diritto

comunale, esso rinvia gli atti al comune, affinché vi provveda entro congruo

termine ripetendo la procedura prevista dagli articoli 32 a 35 LALPT (art. 37

cpv. 1 LALPT). Su un piano formale

si osserva che diverse disposizioni della PAmm (art. 19 cpv. 2, 24, 30 cpv. 5,

32.

cpv. 1, 33) richiamano come diritto suppletorio il Codice di procedura civile

del 17 febbraio 1971, il quale all'art. 107 stabilisce che il giudice può sospendere

il processo "quando la decisione di un'altra causa o di un altro procedimento

può influire sulla decisione della lite". A sua volta, l'art. 38 cpv.

6.

LALPT rinvia per la procedura di ricorso al Tribunale cantonale

amministrativo alla legge di procedura per le cause amministrative del 19

aprile 1966 (PAmm). D'altro canto, l'art. 7 PAmm consente all'autorità amministrativa

giudicante di sospendere la propria decisione nel caso di pregiudiziali di

natura civile o penale, con rinvio dell'interessato al competente foro

giudiziario e con assegnazione, ove occorra, di un termine per provvedervi.

Corrisponde pertanto a un principio generalmente riconosciuto di diritto

procedurale, espressione anche dell'altro principio dell'economia processuale,

che un'istanza giudicante abbia facoltà di sospendere la propria decisione

quando essa possa essere condizionata da quella di un'altra istanza giudicante

(RDAT I-2000 n. 26, consid. 3b con rinvii).

5.2

Con la revisione del piano regolatore

il comune ha ripreso l’assetto della previgente zona industriale, in cui era

inserito il fondo della ricorrente, integrando nel suo perimetro parte

dell’allora zona artigianale Ar3, a sud, e di quella residenziale semi

estensiva R2, a nord. Quest’ultima, per il restante, è stata convertita in zona

residenziale-artigianle-commerciale RAC. Ne risulta un comprensorio che ammette

attività lavorative di notevole estensione, situato in un settore piuttosto sensibile,

ritenuto che il piano direttore l’ha inserito nel Parco del __________ (cfr.

piano dei trasporti del Luganese, scheda di coordinamento 10.4, elenco dei

provvedimenti pianificatori 10.4.2.10). La pianificazione comunale all’esame,

tuttavia, fa astrazione del progetto, in senso lato, della nuova strada di

circonvallazione __________ -__________, il cui tracciato l’attraversa

direttamente. Progetto che risulta, quanto meno, già consolidato nel piano

direttore alla scheda di coordinamento 12.23.2.5 relativa al piano dei trasporti del Luganese, aggiornata nell’ambito della

decisione 3 dicembre 2002, con cui il Gran Consiglio ha respinto il ricorso del

comune di __________ ed ha scelto la cosiddetta variante ALFA 1, approvata dall’autorità federale in data 23 agosto 2004.

5.3

variante ALFA 1 prevede un tracciato che, a partire dall’incrocio delle Cinque

Vie di __________, continua con un andamento diagonale fino a __________,

sottopassa il fiume __________, si accosta all’A2 ai piedi della scarpata dai

Mulini di __________ alla __________. In questo tratto, che qui rileva particolarmente,

il tracciato va ad interessare il margine orientale della zona RAC, in seguito

della zona industriale, ove è ubicato il mapp. 80, oltre che sovrapporsi a Via

ai __________, che costituisce una delle strade del sistema viario comunale,

programmata per l’urbanizzazione di quel comparto. Alla __________, nell’angolo

meridionale della zona industriale, è quindi prevista una rotonda, quale

svincolo per l’allacciamento alla rete delle strade di collegamento principali

esistenti per __________ -__________ e per __________ e alle strade di servizio

delle zone industriali e miste di __________. Dalla __________, il tracciato

prosegue con un passante rettilineo, che poi si interra, sottopassando il fiume

__________ verso la zona __________ dove emerge in superficie per poi

congiungersi alla cantonale esistente in località __________, con una tratta

nuovamente interrata. Va notato che questo tracciato, così come segnalato nelle

rappresentazioni grafiche del piano direttore, ha carattere indicativo per la

necessità di preservare un certo spazio di manovra alla progettazione, che

dovrà avvenire in due fasi: attraverso la procedura del piano generale, per cui

il Gran Consiglio ha già stanziato un credito (cfr. messaggio, n. 5629, del 1.

marzo 2005 del Consiglio di Stato; decreto legislativo del 30 maggio 2005, BU

24/2005, pag. 178), e in seguito per mezzo di quella del progetto definitivo.

5.4

quanto precede, non v’è dubbio che la zone lavorative di __________, oggetto

della sospensione da parte del Consiglio di Stato, sono palesemente in contrasto

con le succitate previsioni pianificatorie di ordine superiore che, una volta

affinate, determineranno verosimilmente la necessità di una verifica e di un

adattamento della pianificazione comunale, attraverso un’azione di

coordinamento che oggi, però, non risulta nemmeno attuata in embrione. Intanto,

il comprensorio sarà toccato dall’assetto della nuova circonvallazione

direttamente in quegli elementi cardini, da cui non è possibile prescindere per

un’impostazione pianificatoria confacente ad un utilizzo razionale delle zone

interessate. Si pensi soltanto all’importante condizionamento che procurerà

l’area occupata dalla nuova circonvallazione, che avrebbe come effetto di

sottrarre superficie utile alla zona industriale e, in concomitanza, cingendola

sui due lati ove attualmente sono posizionati gli unici assi d’urbanizzazione

esterna, Via ai __________ e Via __________, di imporre un completo ripensamento

di tutti gli accessi che vi si affacciano, compreso il fondo della ricorrente, oltre

che quelli delle strade di servizio interne da cui attualmente si dipartono. In

pratica, l’intero sistema ed organizzazione della viabilità esterna ed interna

del comprensorio risulta strettamente connesso, e per questo dipendente,

all’opera d’interesse cantonale. Problemi, questi, che per una zona industriale

di tale estensione e, più in generale, per un comprensorio a preminenti

contenuti lavorativi, già particolarmente insediato, non possono essere

ritenuti di entità talmente trascurabile da giustificare una soluzione

autonoma, attraverso una semplice revisione del piano regolatore in anticipo su

un’opera, omettendo però di considerarla: quest’ultima costituisce con ogni

evidenza il riferimento deputato per una ricerca ottimale sia delle soluzioni

di pertinenza locale, sia per quelle a livello regionale. Allo stesso modo, le

esigenze della viabilità regionale, in quel luogo, non possono trascurare le summenzionate

necessità delle aree lavorative del comune. Da ciò l’esigenza di un

coordinamento riguardante il sistema degli svincoli, i raccordi, la verifica

delle potenzialità edificatorie in funzione delle capacità di smaltimento dei

flussi di traffico, nonché la verifica di alcune destinazioni, suscettibili, in

quanto atte ad attirare ancor più traffico (cfr. zona RAC), di porre in seria

discussione la finalità e la funzionalità della strada di circonvallazione

stessa e, in ultima analisi, l’attuazione di un tassello significativo del

piano dei trasporti del Luganese. In

concreto, dunque, anche in assenza di un'esplicita norma in questo senso si

deve ritenere, unitamente al principio dell’economia processuale, che era in potere

del Consiglio di Stato, anziché negare l'approvazione della revisione del piano

regolatore per quel che concerne il comparto litigioso, di sospendere la sua

decisione fintanto che sarà accertabile l'effettiva incidenza della menzionata

pianificazione di ordine superiore. Per il momento, tuttavia, a differenza di

quanto sostiene la ricorrente, il comparto non rimane bloccato, giacché resta

retto dall’ordinamento del previgente piano regolatore, che per questo settore

non è stato abrogato (cfr. risoluzione impugnata, pag. 92, dispositivo n. 2),

con possibilità per l’Autorità cantonale di gestire la situazione, durante la

fase d’allestimento del piano generale, rispettivamente del progetto

definitivo, applicando le misure di salvaguardia della pianificazione,

segnatamente la decisione sospensiva (art. 65 LALPT).

6.

L'interesse

pubblico a sostegno della decisione governativa va ricercato in concreto nel

fatto che l'approfondimento pianificatorio di un comprensorio, così rilevante

per i suoi contenuti e per la sua taglia, dal profilo sia comunale che

regionale, va coordinato con un progetto di ampio respiro come la nuova

circonvallazione __________ -__________. Questa opera, la cui progettazione è

in fase di avvio, per sua natura, ubicazione e finalità sarà verosimilmente suscettibile,

da un lato, di condizionare e limitare il comparto all’esame, dal profilo sia strutturale,

che dei contenuti, come però, dall’altro lato, di offrire l’opportunità,

attraverso la risoluzione dell’annosa questione della mobilità regionale, che

in parte già lo affligge, di chiarire definitivamente il suo ruolo strategico

nella rete delle aree produttive della regione, rispettivamente di accrescerne

l’attrattività e la funzionalità. Opportunità, che soltanto nell’ambito di un

effettivo coordinamento può e deve essere colta (art. 2 LPT). Allo stesso modo,

sussiste un interesse pubblico affinché la pianificazione della nuova

circonvallazione possa procedere al riparo da iniziative edilizie, che

potrebbero seriamente comprometterla: si pensi in particolare all’elevata

densificazione programmata per la zona industriale. Il grado d'incertezza attualmente

permanente è dunque troppo ampio perché ci si possa determinare compiutamente

sul comparto all'esame, così come adottato dal comune. A maggior ragione, ciò

vale per il fondo dell’insorgente.

7.

Fondata

sotto il criterio dell'interesse pubblico, resta da esaminare se per rapporto

alle circostanze concrete la decisione impugnata risulta giustificata anche dal

profilo del principio della proporzionalità. Si pone quindi il tema della

necessità e dell’idoneità del provvedimento in parola, segnatamente dal profilo

dell’estensione della zona colpita, ritenuto che a mente dell’insorgente il suo

fondo potrebbe esserne risparmiato. A tale quesito si è in pratica già dato

risposta ai considerandi precedenti, a cui si aggiungono le seguenti riflessioni.

Come accennato, la previsione della nuova circonvallazione solleva una serie di

problematiche con conseguenze dirette ed indirette sul comprensorio all’esame,

soprattutto per quanto riguarda l’organizzazione del traffico. Dirette, per

l’area che verrà effettivamente occupata dal tracciato (sottrazione di area

edificabile, sovrapposizione alle attuali strade esterne d’urbanizzazione, occlusione

degli accessi e problemi inerenti al raccordo con le attuali e programmate

strade interne d’urbanizzazione), oltretutto, in prossimità del mapp. 80.

Proprio perché legate alla viabilità, esse determinano a loro volta conseguenze

sulla parte restante del comprensorio (tracciati delle strade di servizio interne

strutturate razionalmente in funzione sia dei fondi, sia dei raccordi con la

viabilità esterna e congruenti con un sistema integrato della gestione del

traffico). In sintesi, questi aspetti, avrebbero dovuto essere risolti in un

processo di coordinamento che non v’è stato. A queste incertezze si aggiunge

l’aggravio di un aumento cospicuo delle potenzialità edificatorie di tutta la

zona industriale, con un raddoppio di quasi tutti i parametri (cfr. art. 39

vNAPR in relazione all’art. 36 NAPR non approvato: indice di edificabilità: da

3.

a 7 mc/mq; indice di occupazione: da 40% ad un virtuale 70%, in quanto sostituito

dall’imposizione di un’area verde minima del 30%; aumento delle altezze

massime: da 10.40 a 12 m per i tetti piani, da 11.20 a 13 m al colmo per i

tetti a falde) e il conseguente aumento delle unità lavorative, rispettivamente

del traffico, senza che le questioni legate alla viabilità siano risolte, con

effetto di vanificare o, quanto meno, di compromettere sul nascere le finalità

della pronosticata opera viaria cantonale. Stante le incognite citate, il

comprensorio delimitato nell’allegato 1 della risoluzione impugnata appare

senz’altro dal profilo funzionale e dei contenuti come un’unità territoriale,

che deve essere apprezzata alla luce delle previsioni del progetto di ordine

superiore, in quanto, come spiegato, complessivamente sotto la sua sfera

d’influenza. D’altra parte, i motivi che hanno portato il Consiglio di Stato a

circoscrivere il comparto oggetto della sospensione della decisione sono

talmente legati a circostanze particolari e dipendono a tal punto da

valutazioni tecniche specialistiche da non consentire al tribunale

d'intervenire con correttivi di cui difficilmente potrebbe valutare le

implicazioni. Comunque sia, dal profilo della proporzionalità in senso stretto,

il comprensorio resta disciplinato, come già spiegato, dall’ordinamento

pianificatorio previgente, il quale prevede identica estensione dell’area

edificabile e analoghe destinazioni. Certo, più contenute sono le capacità

edificatorie. A fronte di quest’ultimo aspetto si pone però l'importanza della

pianificazione di ordine superiore: la decisione governativa deve pertanto

essere considerata proporzionata.

8.

conclusione, la risoluzione con cui il Consiglio di Stato ha sospeso

l'approvazione del comprensorio all’esame risulta quindi sorretta da una valida

base legale, giustificata da un sufficiente interesse pubblico e rispettosa del

principio di proporzionalità. Il ricorso deve conseguentemente essere respinto.

La tassa di giudizio e le spese devono essere poste a carico dell’insorgente

(art. 28 PAmm).

Dispositivo

Per questi motivi,

visti gli articoli di legge applicabili alla

fattispecie,

dichiara

e pronuncia:

1. Il ricorso

è respinto.

2. La

ricorrente è condannata al pagamento delle tasse di giudizio e delle spese per

complessivi fr. 1'500.- (millecinquecento).

3. Intimazione

;

rappr. dal municipio;

terzi implicati

PI 1

rappr. da: RA 2

CO 1

rappr. da: RA 1

Per il Tribunale cantonale amministrativo

Il presidente Il

segretario

Ultimo aggiornamento: 09.05.2026

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