90.2005.92

Sospensione della decisione d'approvazione di un vasto comparto industriale: mancato coordinamento con un'opera stradale d'interesse cantonale

2 ottobre 2006Italiano19 min

Source ti.ch

Fatti

A. Nella

seduta del 3 novembre 2003, il consiglio comunale di __________ ha adottato la

revisione generale del piano regolatore. In quella sede i mapp. 84, 87 e 703,

di proprietà di RI 1, sono stati attribuiti alla zona industriale I, retta

dall’art. 36 NAPR. Questi fondi, ubicati in località Pra __________ e fra di

loro contermini, presentano, nell’ordine, una superficie di 716, 1'974 e 1'812

mq, su cui insistono un impianto di betonaggio, dei silos e alcuni capannoni

industriali adibiti ad officina e deposito barche.

B. Con risoluzione 23 agosto 2005 (n. 3997), il Consiglio di Stato ha

approvato il piano regolatore di __________. Esso ha tuttavia sospeso la sua

decisione su alcune proposte pianificatorie, negato l’approvazione di altre e

modificato il piano regolatore su alcuni oggetti. In particolare, il Governo ha

sospeso la decisione d’approvazione del comparto industriale/artigianale

situato nella piana del __________, a nord di via __________, comprendente

quindi i mapp. 84, 87 e 703, specificandone il perimetro nell’allegato 1 della

risoluzione, giacché direttamente interessato dal futuro tracciato della nuova

strada di circonvallazione di __________ -__________. Benché al momento questa

opera fosse soltanto consolidata a livello di pianificazione direttrice, segnatamente

nelle schede di coordinamento 12.23 relative al piano dei trasporti del

Luganese (PTL: schede 12.23.2.5 e 12.23.5), a breve termine, però, ne sarebbe

stata attivata la fase progettuale, che avrebbe comportato la necessità di un

coordinamento tra le due pianificazioni di diverso grado. Di conseguenza, a

mente del Governo, non erano date in concreto le condizioni per decidere circa

la pertinenza, la sostenibilità e la messa in vigore di nuove prescrizioni, con

particolare riferimento alle accresciute potenzialità edificatorie della zona

industriale, né per valutare l’organizzazione della rete viaria, specialmente

gli accessi, strettamente connessi e dipendenti dal progetto di ordine superiore.

In riferimento al comparto in oggetto, il Consiglio di Stato ha dunque esteso

la sospensione della decisione d’approvazione anche alle strade che lo concernevano,

mantenendo pertanto in vigore le prescrizioni del piano regolatore, approvato

con risoluzione governativa 5 settembre 1984, e successive varianti (cfr.

risoluzione impugnata, pagg. 20 segg., 30, 41, 49 e seg., 90 e 92, allegato 1).

Per le stesse ragioni, il Governo ha sospeso la sua decisione per quanto riguardava

parte del comparto a sud di via __________, comprendente dunque la zona

residenziale artigianale RAr e parte della zona semi intensiva R4 (cfr. risoluzione

impugnata, allegato 1).

C. Con ricorso

18 novembre 2005, RI 1 insorge innanzi a questo tribunale avverso la menzionata

risoluzione governativa, chiedendone l’annullamento nella misura in cui

sospende l’approvazione sia del comparto delimitato nell’allegato n. 1, sia delle

relative norme di attuazione. A sostegno della sua impugnativa, il ricorrente obietta

che la sospensione della decisione d’approvazione non poggerebbe su una base

legale: facoltà per altro esclusa dall’art. 37 cpv. 1 LALPT, che contemplerebbe

unicamente l’approvazione, anche parziale, del piano regolatore, rispettivamente

il diniego della sua approvazione. In quest’ottica, la contestata decisione

governativa, funzionale a suo dire per garantire la futura progettazione della

circonvallazione di __________ -__________, non rientrerebbe poi nemmeno nel

novero delle misure di salvaguardia della pianificazione, previste

esaustivamente agli art. 57 segg. LALPT. Inoltre, l’incertezza riguardante il

regime edilizio attualmente applicabile al comparto condurrebbe a una

situazione di blocco edilizio effettivo, contrario alla garanzia della

proprietà. Il provvedimento in discussione non sarebbe poi sufficientemente

giustificato, quindi privo d’interesse pubblico, rispettivamente sarebbe sproporzionato

nei suoi effetti. Difatti, la procedura relativa alla realizzazione della

circonvallazione, disciplinata dalla legge sulle strade del 23 marzo 1983

(Lstr), non avrebbe raggiunto uno stadio tale da motivare la situazione di stallo

edilizio che investirebbe, oltretutto a tempo indeterminato, i fondi del

ricorrente, ritenuto che allo stato attuale sarebbe stato soltanto stanziato il

credito per la progettazione, ma non ancora allestito il piano generale.

D. La divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità postula il

rigetto dell'impugnativa, con motivazioni che verranno riprese, se del caso,

nei considerandi di diritto, mentre il municipio ne postula l’accoglimento.

E. In data 3

aprile 2006 si sono tenuti l’udienza e il sopralluogo in contraddittorio, durante

il quale sono state scattate alcune fotografie, acquisite in seguito agli atti.

Le parti hanno quindi riconfermato le rispettive allegazioni e domande e il

tribunale ha dichiarato chiusa l’istruttoria.

Considerato, in

diritto

1.La

competenza del Tribunale cantonale amministrativo, in cui è stato integrato il

Tribunale della pianificazione del territorio con effetto al 14 luglio 2006 (BU

2006, pag. 215 segg.), è data (art. 38 cpv. 1 LALPT), il

ricorso è tempestivo (art. 38 cpv. 1 LALPT) e la legittimazione del ricorrente

certa (art. 38 cpv. 4 lett. c LALPT).

Considerandi

2.

Come

anticipato in narrativa, il Governo ha sospeso l'approvazione del comprensorio

industriale/artigianale situato nella piana del __________ (cfr. risoluzione

impugnata, pag. 92, cifra 3, allegato 1). Il Consiglio di Stato non ha pertanto

ancora deciso se approvare e in che misura, relativamente al suddetto comparto,

la proposta pianificatoria in rassegna in applicazione dell'art. 37 cpv. 1

LALPT. Ha semplicemente decretato una sospensione dell'esame di questo oggetto,

in attesa che i presupposti dati dall’affinamento degli studi relativi al

tracciato della strada di circonvallazione __________ -__________ si saranno

consolidati in un progetto. In questo lasso di tempo, il comprensorio in parola

sarà dunque disciplinato dal piano regolatore approvato il 5 settembre 1984,

incluse le successive varianti (cfr. risoluzione impugnata, pag. 92 cifra 2).

La risoluzione governativa impugnata non costituisce, su questo punto, una

decisione finale e, pertanto, impugnabile, bensì una decisione incidentale, che

può essere impugnata solo se causa al ricorrente un danno non altrimenti

riparabile (art. 44 PAmm). In concreto, l'insorgente non dimostra che il differimento

della decisione governativa su questo oggetto gli causi un danno che non potrebbe

essere completamente eliminato attraverso l'ottenimento di una decisione finale

favorevole (ovvero l'approvazione dell’aggiornamento della zona industriale I

in sostituzione della zone industriale J2, artigianale Ar3 e residenziale R2

del PR 84). Il suo ricorso dovrebbe pertanto essere dichiarato irricevibile. Va

tuttavia rilevato che la giurisprudenza di questo tribunale ritiene soddisfatto

il requisito del danno irreparabile, anche in assenza di specifica

dimostrazione da parte del ricorrente, quando la decisione governativa ha

l’effetto di rimandare nel tempo l’approvazione dell’assegnazione di un fondo

ad una zona fabbricabile e, pertanto, la sua edificazione. Questo principio

deve trovare applicazione anche quando, come in concreto, il Consiglio di Stato

sospende una proposta che prevede semplicemente di incrementare le potenzialità

edificatorie di fondi già assegnati alla zona fabbricabile. Ad ogni buon conto,

il gravame dev’essere respinto nel merito in forza dei motivi che seguono.

3.

In campo

pianificatorio, il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però,

assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT il diritto cantonale deve

garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di almeno un'istanza

di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato (art. 37

cpv. 1 LALPT), che decide i ricorsi - e approva il piano - con pieno potere

cognitivo: questo significa controllo non solo della legittimità ma anche dell'opportunità

delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità incaricate di compiti

pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità loro subordinate il

margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3

LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente sostituire il proprio

apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il diritto di questo di

scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più appropriata, ragionevole

od opportuna. Esso non può però limitarsi ad intervenire nei soli casi in cui

la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo e sia

manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l'approvazione di

quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori

fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione,

rispettivamente che non tengono adeguatamente conto della pianificazione di

livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano direttore (cfr. anche l'art.

26.

cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà segnatamente che sia stata

effettuata in modo corretto la ponderazione globale degli interessi richiesta

dall'art. 3 OPT (RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b; II-1999 n. 27 consid. 3).

Il potere

cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece circoscritto alla

violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT cit., ibidem; inoltre

II-1997 n. 23); fanno eccezione - per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b

LPT - i casi in cui è impugnata una modifica del piano regolatore disposta d'ufficio

dal Consiglio di Stato.

4.

Oggetto

della vertenza è la decisione del Consiglio di Stato di differire

l’approvazione del vasto comparto destinato alle attività lavorative, in

particolare della zona industriale I, situato nella piana del __________, fintanto

che non sarà sufficientemente consolidato il progetto della circonvallazione __________

-__________, in procinto di essere avviato. Il ricorrente, oltre a ritenere la

sospensione della decisione d’approvazione priva d’interesse pubblico e lesiva

del principio della proporzionalità, obietta che essa non poggerebbe su una

base legale.

5.

5.1. Per

quanto riguarda la base legale, occorre ricordare che il Consiglio di Stato

esamina gli atti e decide i ricorsi, approva in tutto o in parte il piano

regolatore, oppure nega l'approvazione. Quando si imponga una modifica che

coinvolga il diritto comunale, esso rinvia gli atti al comune, affinché vi

provveda entro congruo termine ripetendo la procedura prevista dagli articoli

32.

a 35 LALPT (art. 37 cpv. 1 LALPT). Su un piano formale si osserva che diverse disposizioni della PAmm (art.

19.

cpv. 2, 24, 30 cpv. 5, 32 cpv. 1, 33) richiamano come diritto suppletorio il

Codice di procedura civile del 17 febbraio 1971, il quale all'art. 107 stabilisce

che il giudice può sospendere il processo "quando la decisione di

un'altra causa o di un altro procedimento può influire sulla decisione della

lite". A sua volta, l'art. 38 cpv. 6 LALPT rinvia per la procedura di

ricorso al Tribunale cantonale amministrativo alla legge di procedura per le

cause amministrative del 19 aprile 1966 (PAmm). D'altro canto, l'art. 7 PAmm

consente all'autorità amministrativa giudicante di sospendere la propria

decisione nel caso di pregiudiziali di natura civile o penale, con rinvio

dell'interessato al competente foro giudiziario e con assegnazione, ove

occorra, di un termine per provvedervi. Corrisponde pertanto a un principio

generalmente riconosciuto di diritto procedurale, espressione anche dell'altro

principio dell'economia processuale, che un'istanza giudicante abbia facoltà di

sospendere la propria decisione quando essa possa essere condizionata da quella

di un'altra istanza giudicante (RDAT I-2000 n. 26, consid. 3b con rinvii).

5.2

Con la revisione del piano regolatore,

il comune ha ripreso l’assetto della previgente zona industriale, integrando

nel suo perimetro parte dell’allora zona artigianale Ar3, a sud, in cui sono

ubicati i fondi del ricorrente, e di quella residenziale semi estensiva R2, a

nord. Quest’ultima, per il restante, è stata convertita in zona residenziale-artigianale-commerciale

RAC. Ne risulta un comprensorio che ammette attività lavorative di notevole

estensione, situato in un settore piuttosto sensibile, ritenuto che il piano

direttore l’ha inserito nel Parco del __________ (cfr. piano dei trasporti del

Luganese, scheda di coordinamento 10.4, elenco dei provvedimenti pianificatori

10.4.2

). La pianificazione comunale all’esame, tuttavia, fa astrazione del

progetto, in senso lato, della nuova strada di circonvallazione __________ -__________,

il cui tracciato l’attraversa direttamente. Progetto che risulta, quanto meno,

già consolidato nel piano direttore alla scheda di coordinamento 12.23.2.5

relativa al piano dei trasporti del Luganese,

aggiornata nell’ambito della decisione 3 dicembre 2002, con cui il Gran

Consiglio ha respinto il ricorso del comune di __________ ed ha scelto la

cosiddetta variante ALFA 1, approvata dall’autorità federale

in data 23 agosto 2004.

5.3

variante ALFA 1 prevede un tracciato che, a partire dall’incrocio delle Cinque

Vie di __________, continua con un andamento diagonale fino a __________,

sottopassa il fiume __________, si accosta all’A2 ai piedi della scarpata dai

Mulini di __________ alla __________. In questo tratto, che qui rileva particolarmente,

il tracciato va ad interessare il margine orientale della zona RAC, in seguito

della zona industriale, oltre che sovrapporsi a Via ai __________, che

costituisce una delle strade del sistema viario comunale, programmata per

l’urbanizzazione di quel comparto. Alla __________, nell’angolo meridionale

della zona industriale, è quindi prevista una rotonda, quale svincolo per

l’allacciamento alla rete delle strade di collegamento principali esistenti per

__________ -__________ e per __________ e alle strade di servizio delle zone

industriali e miste di __________. Dalla __________, il tracciato prosegue con

un passante rettilineo, sempre attraverso la zona industriale, proprio laddove

sono posti i fondi dell’insorgente, che poi si interra, sottopassando il fiume __________

verso la zona __________ dove emerge in superficie per poi congiungersi alla

cantonale esistente in località __________, con una tratta nuovamente interrata.

Va notato che questo tracciato, così come segnalato nelle rappresentazioni

grafiche del piano direttore, ha carattere indicativo per la necessità di

preservare un certo spazio di manovra alla progettazione, che dovrà avvenire in

due fasi: attraverso la procedura del piano generale, per cui il Gran Consiglio

ha già stanziato un credito (cfr. messaggio, n. 5629, del 1. marzo 2005 del

Consiglio di Stato; decreto legislativo del 30 maggio 2005, BU 24/2005, pag.

178), e in seguito per mezzo di quella del progetto definitivo.

5.4

quanto precede, non v’è dubbio che la zone lavorative di __________, oggetto

della sospensione da parte del Consiglio di Stato, sono palesemente in contrasto

con le succitate previsioni pianificatorie di ordine superiore che, una volta

affinate, determineranno verosimilmente la necessità di una verifica e di un

adattamento della pianificazione comunale, attraverso un’azione di

coordinamento che oggi, però, non risulta nemmeno attuata in embrione. Intanto,

il comprensorio sarà toccato dall’assetto della nuova circonvallazione

direttamente in quegli elementi cardini, da cui non è possibile prescindere per

un’impostazione pianificatoria confacente ad un utilizzo razionale delle zone

interessate. Si pensi soltanto all’importante condizionamento che procurerà

l’area occupata dalla nuova circonvallazione, che avrebbe come effetto di

sottrarre superficie utile alla zona industriale e, in concomitanza, cingendola

sui due lati ove attualmente sono posizionati gli unici assi d’urbanizzazione

esterna, Via ai __________ e Via __________, di imporre un completo ripensamento

di tutti gli accessi che vi si affacciano, oltre che quelli delle strade di

servizio interne da cui attualmente si dipartono. In pratica, l’intero sistema

ed organizzazione della viabilità esterna ed interna del comprensorio risulta

strettamente connesso, e per questo dipendente, all’opera d’interesse

cantonale. Problemi, questi, che per una zona industriale di tale estensione e,

più in generale, per un comprensorio a preminenti contenuti lavorativi, già

particolarmente insediato, non possono essere ritenuti di entità talmente

trascurabile da giustificare una soluzione autonoma, attraverso una semplice revisione

del piano regolatore in anticipo su un’opera, omettendo però di considerarla:

quest’ultima costituisce con ogni evidenza il riferimento deputato per una

ricerca ottimale sia delle soluzioni di pertinenza locale, sia per quelle a livello

regionale. Allo stesso modo, le esigenze della viabilità regionale, in quel

luogo, non possono trascurare le summenzionate necessità delle aree lavorative

del comune. Da ciò l’esigenza di un coordinamento riguardante il sistema degli

svincoli, i raccordi, la verifica delle potenzialità edificatorie in funzione

delle capacità di smaltimento dei flussi di traffico, nonché la verifica di

alcune destinazioni, suscettibili, in quanto atte ad attirare ancor più

traffico (cfr. zona RAC), di porre in seria discussione la finalità e la

funzionalità della strada di circonvallazione stessa e, in ultima analisi,

l’attuazione di un tassello significativo del piano dei trasporti del Luganese.

In concreto, dunque, anche in

assenza di un'esplicita norma in questo senso si deve ritenere, unitamente al

principio dell’economia processuale, che era in potere del Consiglio di Stato,

anziché negare l'approvazione della revisione del piano regolatore per quel che

concerne il comparto litigioso, di sospendere la sua decisione fintanto che

sarà accertabile l'effettiva incidenza della menzionata pianificazione di

ordine superiore. Per il momento, tuttavia, a differenza di quanto sostiene il

ricorrente, il comparto non rimane bloccato, giacché resta retto

dall’ordinamento del previgente piano regolatore, che per questo settore non è

stato abrogato (cfr. risoluzione impugnata, pag. 92, dispositivo n. 2), con

possibilità per l’Autorità cantonale di gestire la situazione, durante la fase

d’allestimento del piano generale, rispettivamente del progetto definitivo,

applicando le misure di salvaguardia della pianificazione, segnatamente la

decisione sospensiva (art. 65 LALPT).

6.

L'interesse

pubblico a sostegno della decisione governativa va ricercato in concreto nel

fatto che l'approfondimento pianificatorio di un comprensorio, così rilevante

per i suoi contenuti e per la sua taglia, dal profilo sia comunale che

regionale, va coordinato con un progetto di ampio respiro come la nuova

circonvallazione __________ -__________. Questa opera, la cui progettazione è

in fase di avvio, per sua natura, ubicazione e finalità sarà verosimilmente suscettibile,

da un lato, di condizionare e limitare il comparto all’esame, dal profilo sia strutturale,

che dei contenuti, come però, dall’altro lato, di offrire l’opportunità,

attraverso la risoluzione dell’annosa questione della mobilità regionale, che

in parte già lo affligge, di chiarire definitivamente il suo ruolo strategico

nella rete delle aree produttive della regione, rispettivamente di accrescerne

l’attrattività e la funzionalità. Opportunità, che soltanto nell’ambito di un

effettivo coordinamento può e deve essere colta (art. 2 LPT). Allo stesso modo,

sussiste un interesse pubblico affinché la pianificazione della nuova

circonvallazione possa procedere al riparo da iniziative edilizie, che

potrebbero seriamente comprometterla: si pensi in particolare all’elevata

densificazione programmata per la zona industriale. Il grado d'incertezza attualmente

permanente è dunque troppo ampio perché ci si possa determinare compiutamente

sul comparto all'esame, così come adottato dal comune.

7.

Fondata

sotto il criterio dell'interesse pubblico, resta da esaminare se per rapporto

alle circostanze concrete la decisione impugnata risulta sostenibile anche dal

profilo del principio della proporzionalità. Si pone quindi il tema della

necessità e dell’idoneità del provvedimento in parola, segnatamente dal profilo

dell’estensione della zona colpita. A tale quesito si è in pratica già dato

risposta ai considerandi precedenti, a cui si aggiungono le seguenti

riflessioni. Come accennato, la previsione della nuova circonvallazione solleva

una serie di problematiche con conseguenze dirette ed indirette sul

comprensorio all’esame, soprattutto per quanto riguarda l’organizzazione del

traffico. Dirette, per l’area che verrà effettivamente occupata dal tracciato

(sottrazione di area edificabile, sovrapposizione alle attuali strade esterne

d’urbanizzazione, occlusione degli accessi e problemi inerenti al raccordo con

le attuali e programmate strade interne d’urbanizzazione). Proprio perché

legate alla viabilità, esse determinano a loro volta conseguenze sulla parte restante

del comprensorio (tracciati delle strade di servizio interne strutturate

razionalmente in funzione sia dei fondi, sia dei raccordi con la viabilità

esterna e congruenti con un sistema integrato della gestione del traffico). In

sintesi, questi aspetti, avrebbero dovuto essere risolti in un processo di

coordinamento che non v’è stato. A queste incertezze si aggiunge l’aggravio di

un aumento cospicuo delle potenzialità edificatorie di tutta la zona industriale

(cfr. art. 39 vNAPR in relazione all’art. 36 NAPR non approvato: indice di

edificabilità: da 3 a 7 mc/mq; indice di occupazione: da 40% ad un virtuale

70%, in quanto sostituito dall’imposizione di un’area verde minima del 30%;

aumento delle altezze massime: da 10.40 a 12 m per i tetti piani, da 11.20 a 13

m al colmo per i tetti a falde), ancor più marcato per i fondi assegnati dal

precedente piano regolatore alla zona Ar 3 (cfr. art. 38 vNAPR, che prevedeva

un indice di edificabilità di 2.5 mc/mq e un indice di occupazione del 30%), e

il conseguente aumento delle unità lavorative, rispettivamente del traffico,

senza che le questioni legate alla viabilità siano risolte, con effetto di

vanificare o, quanto meno, di compromettere sul nascere le finalità della

pronosticata opera viaria cantonale. Stante le incognite citate, il comprensorio

delimitato nell’allegato 1 della risoluzione impugnata appare senz’altro dal

profilo funzionale e dei contenuti come un’unità territoriale, che deve essere

apprezzata alla luce delle previsioni del progetto di ordine superiore, in

quanto, come spiegato, complessivamente sotto la sua sfera d’influenza. D’altra

parte, i motivi che hanno portato il Consiglio di Stato a circoscrivere il comparto

oggetto della sospensione della decisione sono talmente legati a circostanze

particolari e dipendono a tal punto da valutazioni tecniche specialistiche da

non consentire al tribunale d'intervenire con correttivi di cui difficilmente

potrebbe valutare le implicazioni. Comunque sia, dal profilo della proporzionalità

in senso stretto, il comprensorio resta disciplinato, come già spiegato,

dall’ordinamento pianificatorio previgente, il quale prevede identica

estensione dell’area edificabile e analoghe destinazioni. Certo, più contenute

sono le capacità edificatorie. A fronte di quest’ultimo aspetto si pone però

l'importanza della pianificazione di ordine superiore: la decisione governativa

deve pertanto essere considerata proporzionata.

8.

conclusione, la risoluzione con cui il Consiglio di Stato ha sospeso

l'approvazione del comprensorio all’esame risulta quindi sorretta da una valida

base legale, giustificata da un sufficiente interesse pubblico e rispettosa del

principio di proporzionalità. Il ricorso deve conseguentemente essere respinto.

La tassa di giudizio e le spese devono essere poste a carico dell’insorgente

(art. 28 PAmm).

Dispositivo

Per questi motivi,

visti gli articoli di legge applicabili alla

fattispecie,

dichiara

e pronuncia:

1. Il ricorso

è respinto.

2. Il

ricorrente è condannato al pagamento delle tasse di giudizio e delle spese per

complessivi fr. 1'500.- (millecinquecento).

3. Intimazione

;

terzi implicati

PI 1

rappr. da: RA 2

CO 1

rappr. da: RA 1

Per il Tribunale cantonale amministrativo

Il presidente Il

segretario

Ultimo aggiornamento: 09.05.2026

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