90.2006.12

Contributo pecuniario sostitutivo a seguito di diminuizone di aree agricole

17 gennaio 2008Italiano18 min

Fatti

A. Con risoluzione __________ 1990 (n. 3__________1) il Consiglio

di Stato ha approvato il piano regolatore del RI 1 relativo al territorio del

piano __________. Il piano prevedeva sensibili diminuzioni di aree agricole

pregiate, e meglio: 1.5 ha per la stazione di compostaggio, 1 ha per l'ampliamento dell'area riservata per la costruzione del nuovo centro __________, 5.7 ha per la nuova discarica __________, 8.5 ha per la zona industriale di interesse cantonale o regionale

e 5.3 ha per la zona industriale di interesse comunale. Per questo motivo, richiamata

la legge sulla conservazione del territorio agricolo del 19 dicembre 1989, entrata

in vigore il 23 febbraio 1990 (LTAgr), il Governo ha stabilito l'obbligo, per

il comune, di presentare entro la fine dell'anno in discussione un piano di

compensazione agricola nella forma della variante di piano regolatore (cfr.

ris. cit., cifra 3.3.5, pag. 29-31; dispositivo n. 3, lett. c, pag. 55).

B. Con

impugnativa 27 giugno 1990 il RI 1 è insorto contro questa risoluzione dinanzi

al Gran Consiglio, contestando tra l'altro - e per quanto qui interessa -

l'obbligo di effettuare una compensazione a seguito della diminuzione delle

aree agricole. Con giudizio 29 novembre 1994 il Tribunale della pianificazione

del territorio, subentrato nelle competenze del Gran Consiglio, ha parzialmente

accolto il ricorso delRI 1. Il tribunale ha riconosciuto che non incombeva al

comune l'onere della compensazione per opere di interesse prevalentemente sovracomunale,

ossia di tutte le opere elencate nella risoluzione governativa. Gli incombeva

soltanto per l'istituzione della zona industriale di interesse comunale (cfr.

giudizio cit., consid. 18.2 pag. 50-52).

C. Nell'ambito

dell'esame preliminare della revisione del piano regolatore in oggetto, effettuato

il 29 gennaio 2002, il Dipartimento del territorio rilevava come non fosse

ancora stato affrontato il tema della compensazione agricola discendente dall'approvazione

del piano regolatore 16 maggio 1990. Comune e Stato hanno indi iniziato ad

affrontare questa problematica, attraverso uno scambio di corrispondenza e

colloqui, di cui si dirà - per quanto necessario - in diritto, e che sono

culminati nella decisione __________ (n. 314), con cui il Consiglio di Stato, fondandosi

sull'art. 10 LTAgr, ha imposto al RI 1 il pagamento di un contributo pecuniario

sostitutivo di complessivi fr. 1'255'485,50 per la diminuzione delle aree

agricole giusta l'art. 68 cpv. 1 lett. a LALPT. Il contributo derivava per fr.

1'011'075.-- dalla creazione della zona industriale di interesse comunale, di

30'000 mq (mapp. 4089, 1090, 4094 e 4102), e per fr. 244'410,50 da quella della

zona residenziale alle __________, di 6734 mq (mapp. 4526, 4529, 4534).

Nella stessa risoluzione il Governo ha posto

a carico dello Stato un contributo di fr. 4'769'471.-- in relazione

all'istituzione della zona industriale di interesse cantonale e della discarica

__________.

D. Con ricorso

24 febbraio 2006 il RI 1 è insorto dinanzi al Tribunale della pianificazione

del territorio contro questa risoluzione chiedendo, in via principale,

l'annullamento integrale del contributo posto a suo carico e, in via subordinata,

una sua riduzione. L'insorgente lamenta una violazione del principio dell'irretroattività

delle leggi, ritenuto che il piano regolatore relativo al territorio del piano __________

era stato adottato dal consiglio comunale il 15 dicembre 1986 ed approvato dal

Consiglio di Stato il __________ 1990, ossia pochi mesi dopo l'entrata in

vigore della LTAgr. Determinante per la decisione in merito all'assoggettamento

all'obbligo del compenso agricolo sarebbe la data di adozione del piano

regolatore e non quella di approvazione. Essendo la LTAgr entrata in vigore successivamente a tale momento, la stessa non ritornerebbe

applicabile. La violazione sarebbe ancor più evidente dal momento che il

regolamento di applicazione alla LTAgr (in seguito: RLTAgr) è entrato in vigore

soltanto il 16 giugno 1998. Ripercorso l'iter pianificatorio dei fondi posti in

località G__________ __________ a contare dagli anni settanta, l'autorità

comunale pone in evidenza che questi erano già inseriti in zona edificabile,

per cui non sarebbe data una sottrazione di territorio agricolo tale da

ingenerare un obbligo di compensazione. Rileva altresì che nella risoluzione __________

1990 il Consiglio di Stato non aveva ritenuto che l'inclusione dei mapp. 4526,

4529 e 4534 in zona edificabile fondasse un obbligo di compensazione. Il

ricorrente censura poi il rifiuto dell'autorità cantonale di prendere in

considerazione, ai fini di una compensazione reale, le superfici poste all'interno

del perimetro dell'aeroporto, ritenuto che nei contatti avuti con le autorità

cantonali, queste ultime avrebbero approvato siffatto modo di procedere. Tanto

più, che nel piano direttore tali aree sarebbero state riservate proprio per

futuri compensi agricoli.

L'insorgente

censura indi, prudenzialmente, anche i parametri applicati per la determinazione

dell'importo della compensazione pecuniaria. Il valore di reddito agricolo

applicabile dev'essere quello in vigore nel 1990, e dunque non superiore a 0.53

fr./mq, subordinatamente quello in vigore al momento dell'allestimento del

calcolo, ovvero della risoluzione impugnata, pari a 0.49 fr./mq. Il valore

commerciale andrebbe fatto risalire alla decisione del consiglio comunale del

15 dicembre 1986 ed oscillerebbe tra i 50-100 fr./mq; pertanto il coefficiente

di moltiplicazione per la determinazione del compenso agricolo dovrebbe essere

50, sia per la zona residenziale sia per la zona industriale.

E. La

Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità postula la reiezione

dell'impugnativa in merito alla domanda principale; si rimette al giudizio del tribunale

per quanto riguarda l'entità del tributo. In effetti, essa rileva che il valore

di reddito agricolo impiegato nel calcolo, di fr. 0.61/mq, è quello contenuto

nel preavviso della sezione dell'agricoltura, del 17 dicembre 2003. Al momento

della risoluzione impugnata questo valore era tuttavia effettivamente sceso a

fr. 0.49/mq. Per contro, al momento della risoluzione di approvazione del piano

regolatore, 16 maggio 1990, questo valore si attestava su fr. 0.67/mq.

F. Il 26

ottobre 2006 si è tenuta l'udienza di discussione, nell'ambito della quale il

ricorrente ha riconfermato domande e motivi contenuti nell'allegato ricorsale.

Delle ulteriori allegazioni si dirà, per quanto necessario, in seguito. L'istruttoria

è stata dichiarata chiusa.

Considerato, in

diritto

1. La

competenza del Tribunale cantonale amministrativo, nel quale è stato integrato

il Tribunale della pianificazione del territorio a contare dal 14 luglio 2006

(BU 2006, 215), è data (art. 38 cpv. 1 LALPT, 13 cpv. 1 LTAgr). Il ricorso è

tempestivo e la legittimazione del comune certa (art. 38 cpv. 1 e 4 lett. a

LALPT, 13 cpv. 1 LTAgr). Il gravame è dunque ricevibile in ordine.

Considerandi

2.

Giusta

l'art. 7 LTAgr, la diminuzione di aree agricole ai sensi dell'art. 68 cpv. 1

LALPT può essere operata solo per importanti esigenze della pianificazione del

territorio e previa modifica dei pertinenti strumenti pianificatori. La

diminuzione delle aree agricole di cui all'art. 68 cpv. 1 lett. a LALPT - ossia

dei terreni idonei alla coltivazione agricola o all'orticoltura produttiva

necessari all'adempimento dei vari compiti dell'agricoltura e tra questi, segnatamente,

le superfici per l'avvicendamento colturale e gli ulteriori terreni idonei alla

campicoltura e alla foraggicoltura di prima e seconda priorità - deve inoltre

essere compensata dall'ente pianificante (art. 8 LTAgr). La compensazione

dev'essere, di principio, reale (art. 9 LTAgr). Qualora questa fosse

parzialmente o totalmente impossibile, dovrà essere versato un contributo pecuniario

sostitutivo (art. 10 cpv. 1 LTAgr). La forma e l'entità della compensazione

sono fissati dall'autorità di approvazione del piano di utilizzazione con

decisione impugnabile nelle vie e nelle forme previste dalla relativa procedura

(art. 13 cpv. 1 LTAgr). Nel caso del piano regolatore questa autorità è,

pertanto, il Consiglio di Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT).

3.

3.1. Eccependo

una violazione del principio dell'irretroattività delle leggi, il ricorrente contesta

innanzitutto l'applicabilità della LTAgr, poiché, a suo giudizio, la

sottrazione di aree agricole alla base della controversa imposizione ha avuto

luogo prima della messa in vigore di questa legge: essa è infatti stata disposta

dal consiglio comunale __________ nella seduta del 15 dicembre 1986.

3.2

La contestazione è irricevibile in

questa sede. In effetti, nella risoluzione di approvazione del piano regolatore

in discussione, del 16 maggio 1990, il Consiglio di Stato aveva accertato

l'applicabilità della LTAgr, adottata il 19 dicembre 1989 dal Gran Consiglio ed

entrata in vigore il 23 febbraio 1990, obbligando il comune a presentare, entro

la fine dell'anno stesso, un piano di compensazione agricola nella forma della

variante di piano regolatore relativamente alla creazione di 5 specifiche aree

edificabili: stazione di compostaggio, ampliamento dell'area riservata per la

costruzione del nuovo centro di incenerimento __________, nuova discarica __________,

zona industriale di interesse cantonale o regionale e, infine, zona industriale

di interesse comunale. Quest'obbligo è stato contestato (integralmente) dal comune

con impugnativa 27 giugno 1990. Con giudizio 29 novembre 1994, cresciuto in

giudicato, il Tribunale della pianificazione del territorio ha parzialmente

accolto il ricorso del RI 1, sollevandolo dall'onere della compensazione per tutte

le aree edificabili di nuova creazione indicate dal Governo, tranne che per

l'istituzione della zona industriale di interesse comunale. Il principio dell'obbligo

della compensazione a seguito di diminuzione di aree agricole ancorato nella

LTAgr è quindi stato definitivamente accertato in quella sede e non può più

essere rimesso in discussione in sede di esecuzione.

3.3

Va poi rilevato, nel merito, che contrariamente

a quanto crede il ricorrente la sottrazione di area agricola che comporta l'obbligo

compensazione si realizza solo al momento in cui il piano regolatore entra in

vigore, ossia alla data in cui questo strumento viene approvato dal Consiglio

di Stato (art. 26 cpv. 3 LPT, 39 cpv. 1 LALPT): in concreto ciò è avvenuto il

16.

maggio 1990, ossia posteriormente all'entrata in vigore della LTAgr. Valesse

la tesi del comune, il suo ricorso 27 giugno 1990 al Tribunale della pianificazione

del territorio avrebbe dovuto essere accolto integralmente. Neppure avvalora la

tesi del ricorrente il fatto che il RLTAgr sia stato adottato dal Consiglio di

Stato solo il 9 giugno 1998 e sia entrato in vigore il 16 giugno successivo. La

base legale del controverso contributo è e rimane la LTAgr. Il ritardo con cui

il Governo ha disciplinato il calcolo della compensazione attraverso l'emanazione

del RLTAgr non pregiudica la facoltà di imposizione del tributo (cfr. diffusamente

su questo argomento la sentenza 30 settembre 2005 del Tribunale della

pianificazione del territorio, inc. 90.2005.36, consid. 2.3., confermata dal

Tribunale federale con sentenza 13 ottobre 2006, inc. no.1P.731/2005).

3.4

Accertata l'applicabilità della LTAgr, è

necessario entrare nel merito della ulteriori censure addotte dal ricorrente.

4.

4.1. In

merito all'area residenziale alle G__________ __________ il RI 1 asserisce che le

relative particelle erano già inserite in zona edificabile, per cui non sarebbe

data una sottrazione di territorio agricolo tale da ingenerare un obbligo di ompensazione.

Rileva altresì che nella risoluzione di approvazione del piano regolatore 16

maggio 1990 il Consiglio di Stato non aveva ritenuto che l'inclusione dei mapp.

4526, 4529 e 4534 in zona edificabile fondasse un obbligo di compensazione.

4.2

In concreto, non risulta che i fondi in

questione potessero essere giuridicamente considerati fabbricabili prima della

loro assegnazione alla zona residenziale in sede di piano regolatore già per il

fatto che, sino all'avvento di questo strumento, le suddette particelle erano escluse

dalla zona edificabile provvisoria sancita dal Dipartimento dell'ambiente il 5

giugno 1981, modificata il 23 giugno 1986. Vero è invece che nella decisione di

approvazione del piano regolatore 16 maggio 1990 il Governo non aveva fissato l'obbligo,

per il comune, di approntare una compensazione per la sottrazione dei

menzionati fondi all'attività agricola. La pretesa pecuniaria dello Stato nei

confronti del comune essendo comunque sorta al momento dell'approvazione del piano

regolatore, ossia il 16 maggio 1990, ma al più tardi al 31 dicembre 1990, data

entro la quale il comune avrebbe dovuto presentare un piano di compensazione

agricola nella forma della variante di piano regolatore, è dunque caduta in

prescrizione. Il relativo termine, decennale (cfr. sentenza di questo tribunale

19.

aprile 2007 nell'inc. 90.2007.1, pag. 4, con rinvii), è difatti trascorso

senza essere interrotto da parte degli organi dello Stato prima del 31 dicembre

2000, secondo quanto risulta dagli atti componenti l'incarto. Questa

conclusione si impone anche se il ricorrente non ha formalmente sollevato

quest'eccezione. Infatti, qualora creditore della prestazione sia lo Stato, dev'essere

esaminato d'ufficio se la pretesa è prescritta (cfr. Häfelin/Müller/

Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5.

edizione, Zurigo 2006, n. 786).

4.3

Il contributo pecuniario sostitutivo di

fr. 244'410,50 relativo alla creazione della zona residenziale alle G__________

dev'essere dunque annullato.

5.

5.1. Il

contributo pecuniario sostitutivo concernente la zona industriale d'interesse

comunale non è invece prescritto. La sentenza 29 novembre 1994 del Tribunale della

pianificazione del territorio, che ha confermato l'obbligo per il RI 1 di approntare

una compensazione a seguito della creazione di questa zona, ha in effetti

interrotto il termine di prescrizione, che ha nuovamente iniziato a decorrere

da quella data ed è stato ulteriormente interrotto, se non già a livello di

esame preliminare della revisione del piano regolatore 26 gennaio 2002 (cfr. consid.

C), sicuramente dalla presa di posizione del Dipartimento del territorio 26 febbraio

2004.

sulla proposta di compensazione formulata dal comune il 25 ottobre 2002

(cfr., sulle possibilità di interrompere la prescrizione, ai rinvii di cui alla

già citata sentenza di questo tribunale nell'inc. 90.2007.1, pag. 4).

5.2

questo riguardo, il ricorrente censura anzitutto il rifiuto dell'autorità

cantonale di prendere in considerazione, ai fini di una compensazione reale, le

superfici poste all'interno del perimetro dell'aeroporto, che nel piano

direttore sono state riservate proprio per futuri compensi agricoli.

concreto, effettivamente la scheda di coordinamento 12.11 del piano direttore, avente

come oggetto l'aerodromo di __________, prevede, tra le problematiche da

coordinare, la messa a disposizione dell’agricoltura delle superfici non utilizzate

per il traffico aereo. Anche la più recente scheda settoriale A.12 (cifra

7) del piano comprensoriale del Piano __________, prevede una riduzione dell'attuale

area aeroportuale, a favore dell'area agricola, pur mantenendo l'attuale

struttura operativa; la cartografia annessa a questo piano segnala poi anche

all'interno del perimetro di questo impianto, alcune "aree per futuri

compensi agricoli".

Ora, tuttavia, queste indicazioni a livello

di pianificazione direttrice non bastano però di tutta evidenza per realizzare

una compensazione reale a seguito di diminuzione di aree agricole giusta l'art.

9.

LTAgr, che renderebbe superfluo il pagamento di un contributo pecuniario. Una

tale compensazione può in effetti essere ammessa solo quando le superfici interessate

siano assicurate a tutti gli effetti e nei confronti di ognuno a favore

dell'attività agricola, ciò che, dal profilo giuridico, presuppone quantomeno la

loro assegnazione ad una zona agricola ai sensi dell'art. 16 LPT nell'ambito di

un piano di utilizzazione. Ora, questo fondamentale requisito non è soddisfatto

in concreto.

Ferme queste premesse, neppure giova al

ricorrente il richiamo al Piano settoriale dell'infrastruttura aeronautica

(PSIA), il quale illustra come la Confederazione intende adempiere i suoi

compiti d'incidenza territoriale nell'ambito dell'aviazione civile e coordinarli

con gli altri obiettivi settoriali della Confederazione.

5.3

Il ricorrente sostiene poi che nel

corso dei contatti avuti con le autorità cantonali, queste ultime avrebbero

approvato l'apporto in compensazione di superfici agricole ubicate all'interno

del perimetro dell'aeroporto. Esso si appella, pertanto, ad una violazione del

principio della buona fede.

Ognuno ha

diritto di essere trattato secondo il principio della buona fede da parte degli

organi dello Stato (art. 9 Cost.). L'autorità che fa promesse o

raccomandazioni, dà informazioni o assicurazioni o assume un atteggiamento tale

da far nascere precise aspettative è pertanto, in principio, tenuta a

rispettare le aspettative così suscitate, quand'anche fossero contrarie alla

legge, se sono cumulativamente adempiute le seguenti condizioni: l'autorità è

intervenuta in una situazione concreta nei confronti di una determinata

persona, essa ha agito o reputato di aver agito nei limiti della sua

competenza, la persona non ha immediatamente potuto rendersi conto dell'inesattezza

delle informazioni ricevute e, fondandosi sulle stesse, ha preso disposizioni

che non potrebbe modificare senza subire pregiudizio, inoltre la legge non è

stata modificata tra il momento della decisione e quello in cui la buona fede

viene invocata (cfr. A. Scolari, Diritto amministrativo, Parte generale,

Cadenazzo 2002, n. 639 con rinvii). L'obbligo di comportarsi nel rispetto del

principio della buona fede non trova applicazione solo nei rapporti tra

autorità e privato, ma anche nei rapporti tra autorità e autorità (A. Scolari,

op. cit., n. 611).

Nel caso

in esame, i suddetti requisiti non sono soddisfatti. Intanto, nell'esame preliminare

29.

gennaio 2002 relativo alla revisione del piano regolatore, il Dipartimento

del territorio aveva semplicemente preso atto della proposta, avanzata dal

comune, di effettuare una compensazione reale con le superfici all'interno del

perimetro dell'aeroporto. L'insorgente sostiene tuttavia che nei contatti avuti

successivamente con funzionari statali, una tale proposta sarebbe stata

discussa ed approvata ed, a comprova di quanto asserito, ha prodotto un

messaggio di posta elettronica tra pianificatore e comune (doc. J) ed il

verbale di una riunione, presente pure un funzionario statale, redatto dal

pianificatore del comune (doc. K). Ora, a prescindere dalla portata di questi

ultimi documenti prodotti dal comune, va semplicemente rilevato che i

funzionari cantonali delegati agli incontri con i rappresentanti del comune non

costituiscono, com'è ovvio, il Consiglio di Stato e l'opinione dei primi non

vincolerebbe, comunque sia, quest'autorità, che è la sola competente a

pronunciarsi in merito all'obbligo di compensazione agricola (art. 13 cpv. 1

LTAgr). Lo stesso ragionamento vale per quanto concerne il Dipartimento del

territorio, autore dell'esame preliminare della revisione. Inoltre, posteriormente

alle asserite assicurazioni di cui si è detto, gli organi comunali non hanno

adottato decisioni che non potrebbero modificare senza pregiudizio per il comune,

già per il fatto che non hanno adottato nessuna decisione; l'assegnazione dei

fondi interessati nella zona industriale di interesse comunale ha difatti avuto

luogo ben prima del rilascio di tali, pretese assicurazioni.

5.4

Rimane, a questo punto, da verificare

il calcolo del contributo pecuniario riferito a quest'ultima zona. Ora, la

diminuzione dell'area agricola, che fonda l'obbligo di compensazione, si

realizza nel momento in cui a quest'ultima viene impressa una funzione (diversa

e) inconciliabile con quella agricola. Determinante appare pertanto, in

concreto, la data in cui il Governo ha approvato la proposta del comune di __________

di assegnare il comparto alla zona industriale di interesse comunale, che ne ha

nello stesso tempo determinato l'entrata in vigore (art. 26 cpv. 3 LPT, art. 39

cpv. 1 LALPT). Nel caso concreto vanno pertanto applicati i valori risalente al

__________ 1990.

Come ha osservato la divisione dello

sviluppo territoriale nella risposta, a quel momento il valore di reddito

agricolo dei terreni interessati ammontava ai 0.67 fr./mq ed era dunque

superiore a quello di 0.61 fr./mq che è stato impiegato nel calcolo allestito

dal Consiglio di Stato nella risoluzione impugnata. Invano il comune tenta di

spuntare un valore più basso, limitandosi ad asserire che il valore di reddito non

poteva eccedere i 0.53 fr./mq, senza però fornire alcuna spiegazione al

proposito. Del pari a torto il comune chiede di

poter applicare ai terreni in discussione un valore commerciale

di 50-100 fr./mq anziché di fr. 100-200 fr./mq, applicato dal Consiglio di

Stato, dipartendosi dai valori della stima ufficiale: questi valori possono difatti

essere presi a riferimento soltanto laddove la legge ne riserva l'applicabilità.

Ad ogni buon conto, anche volendo accreditare il valore commerciale proposto

dal comune, il contributo dovuto da quest'ultimo risulterebbe purtuttavia sempre

superiore a quello fissato nella risoluzione impugnata, qualora nel calcolo

dovesse allora essere impiegato - come si dovrebbe - il giusto valore di

reddito agricolo, ossia di fr. 0.67 fr./mq, ma che, a causa del divieto della reformatio

in peius (art. 65 cpv. 4 PAmm), non può entrare in linea di conto in questa

sede per rettificare il calcolo allestito dall'autorità governativa.

5.5

Il contributo pecuniario sostitutivo di

fr. 1'011'075.-- relativo alla creazione della zona industriale di interesse

comunale dev'essere dunque confermato integralmente.

6.

Sulla

scorta di quanto precede il ricorso del RI 1 va pertanto parzialmente accolto,

in quanto ricevibile. Il ricorrente, intervenuto a tutela di interessi

economici propri, è tenuto al pagamento della tassa di giustizia, calcolata in

funzione dell'esito del gravame (art. 28 PAmm). Non si assegnano ripetibili,

ritenuto che l'insorgente non si è avvalso del patrocinio di un legale (art. 31

PAmm).

Dispositivo

Per questi motivi,

visti gli articoli di legge applicabili alla

fattispecie,

dichiara

e pronuncia:

1. In quanto

ricevibile, il ricorso è parzialmente accolto.

§. Il contributo pecuniario sostitutivo fissato al

dispositivo n. 1 della risoluzione 24 gennaio 2006 (n. 314) del Consiglio di

Stato a carico del RI 1 è ridotto a fr. 1'011'075.--.

2. La tassa di

giustizia, di fr. 5'000.--, è posta a carico del RI 1.

3. Contro la

presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale

federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.

82 ss. LTF). Qualora non sia proponibile il ricorso in materia di diritto

pubblico, entro il medesimo termine è ammesso il ricorso sussidiario in materia

costituzione al Tribunale federale (art. 113 ss. LTF).

4. Intimazione

;

Per il Tribunale cantonale amministrativo

Il presidente Il

segretario

Ultimo aggiornamento: 09.05.2026

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