90.2006.35

ricorso contro una variante di poco conto

2 marzo 2007Italiano18 min

Source ti.ch

Fatti

A. Il

5 settembre 1995 ed il 24 ottobre 1996 il municipio di __________ ha trasmesso

al dipartimento del territorio l’inventario degli edifici situati fuori delle

zone edificabili per l’esame preliminare di sua competenza. Per l’edificio n.

4.20, situato al mapp. 693, è stata proposta la classificazione "meritevole

1b", ossia quale diroccato che può essere ricostruito e adibito a

residenza.

B. Con

rapporto __________ 1996 il Dipartimento del territorio ha sollecitato

l’attribuzione dell’edificio alla categoria "diroccato 2", ossia di

diroccato non ricostruibile.

C. Il

24 novembre 1997 il consiglio comunale di __________ ha adottato la variante

del piano regolatore concernente l'inventario degli edifici situati fuori dalle

zone edificabili. L'edificio in discussione è stato classificato nella

categoria "diroccato 2". Con decisione 13 aprile 1999 (n. 1718) il

Consiglio di Stato ha approvata la variante in oggetto.

D. Il

10 marzo 2006 il municipio di __________ ha trasmesso al dipartimento del territorio

una modifica di poco conto dell’inventario relativa al cambiamento di classificazione

dell’edificio n. 4.20, dalla categoria "diroccato 2" a quella

"meritevole 1b". Con decisione 30 marzo 2006 l’autorità cantonale ha

negato l’approvazione della variante.

E. Con

risoluzione 3 maggio 2006 (n. 2130) il Consiglio di Stato ha respinto il

gravame con il quale il comune di __________ ha chiesto l’approvazione della

variante in contestazione o, quantomeno, l'attribuzione del manufatto alla

categoria "meritevole 1d" (edifici rustici ancora utilizzati o

utilizzabili a scopo agricolo).

F. Con

ricorso 7 giugno 2006 il RI 1 è insorto davanti a questo tribunale, chiedendo

l’annullamento della decisione impugnata. Sostiene che il fabbricato sarebbe

stato classificato per errore nella categoria "diroccato 2" a causa

della fitta vegetazione che lo ricopriva al momento del sopralluogo svolto

nell’ambito dell’allestimento dell’inventario; gli arbusti hanno impedito una

corretta valutazione dell’edificio. La reale situazione è emersa soltanto a

posteriori, allorquando il municipio è dovuto intervenire presso il proprietario

della costruzione, che nel frattempo è stata riattata senza le necessarie

autorizzazioni edilizie e che è ora oggetto di una domanda di costruzione in

sanatoria. Lamenta infine una violazione del diritto di essere sentito in

quanto non è stato esperito il sopralluogo richiesto.

G. La

divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità ha chiesto la reiezione

dell’impugnativa.

Considerato, in

diritto

1. La

competenza del Tribunale cantonale amministrativo, nel quale è stato integrato

il Tribunale della pianificazione del territorio con effetto al 14 luglio 2006

(BU 2006, pag. 215 segg.) è data (art. 38 cpv. 1 LALPT), il ricorso è

tempestivo (art. 38 cpv. 1 LALPT) e la legittimazione del ricorrente certa

(art. 38 cpv. 4 lett. a LALPT). Il gravame è pertanto ricevibile in ordine

e può essere evaso sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 18 PAmm). La

richiesta di esperimento di un sopralluogo va respinta, in quanto non necessario.

In effetti, la data determinante per la verifica dello stato dell'edificio è

quella dell'allestimento dell'inventario ad opera del comune. In concreto

questo stato è più che sufficientemente riprodotto dalle fotografie allegate

alla scheda descrittiva originale dell'edificio, allestita nell'ottobre 1994.

Non serve invece accertare la situazione in cui versa attualmente il

fabbricato, che oltretutto, da quanto risulta dagli atti, è stato frattanto

modificato (rifacimento del tetto, interventi dei muri perimetrali, sopraelevazioni,

ecc.). Per lo stesso motivo, va tutelata la decisione del Consiglio di Stato di

non accedere alla domanda di sopralluogo formulata dal ricorrente con il

ricorso di prima istanza.

Considerandi

2.

2.1.

In Ticino vi è un numero considerevole di

edifici (rustici) e impianti che resta a testimonianza del recente passato.

Questi edifici e impianti, individuabili su tutto il territorio cantonale, rappresentano

sovente componenti essenziali del paesaggio culturale che, in assenza di essi,

risulterebbe impoverito. La conservazione degli stessi, pertanto, può essere

opportuna anche se sono situati fuori zona edificabile e se si rende necessario

il cambiamento della loro destinazione originaria, salvo, naturalmente, i casi

in cui la destinazione agricola può essere mantenuta. D'altra parte un

cambiamento di destinazione senza presupposti e limiti chiari e stretti può

vanificare la funzione originaria di testimonianza di questi edifici e alterare

gravemente il valore del paesaggio che li custodisce. Il cambiamento di

destinazione diventa, pertanto, una misura che permette, da un lato, la conservazione

dell’edificio stesso e, dall'altro, la creazione delle premesse necessarie per

la cura delle aree circostanti (cfr. scheda di coordinamento del piano

direttore 8.5, nella versione approvata e modificata dal Consiglio federale il

30.

gennaio 2002, capitolo "Situazione: problematiche, conflitti").

2.2

Dal punto di vista del diritto federale l'art. 39

OPT, ai cpv. 2 e 3, pone le premesse e le condizioni in base alle quali

l'autorità cantonale competente può autorizzare, fuori dalle zone edificabili,

il cambiamento di destinazione di detti edifici e impianti (cfr., in

precedenza, l'art. 24 cpv. 2 e 3 dell'or abrogata OPT del 2 ottobre 1989, cpv.

2.

e 4 dopo la modifica del 22 maggio 1996). Giusta tale disposizione:

"2. I Cantoni possono

autorizzare, siccome d'ubicazione vincolata, la modifica dell'utilizzazione di

edifici esistenti, protetti perché tipici del paesaggio, se:

a. il paesaggio e gli edifici

formano un'unità degna di protezione e sono stati posti sotto protezione

nell'ambito di un piano di utilizzazione;

b. il carattere particolare del

paesaggio dipende dal mantenimento di tali edifici;

c. la conservazione duratura

degli edifici può essere garantita solo con il cambiamento di destinazione; e

d. il piano direttore cantonale

contiene i criteri secondo cui va valutato il carattere degno di protezione dei

paesaggi e degli edifici.

3.

Le autorizzazioni secondo il presente articolo

possono essere rilasciate soltanto se:

a. l'edificio non è più necessario all'utilizzazione

anteriore;

b. il cambiamento di destinazione non comporta un

edificio sostitutivo che non sia necessario;

c. l'aspetto esterno e la struttura edilizia basilare

restano sostanzialmente immutati;

d. è necessaria tutt'al più una leggera estensione

dell'urbanizzazione esistente e tutti i costi d'infrastruttura, causati dal

cambiamento completo di destinazione, sono ribaltati sul proprietario;

e. la coltivazione agricola delle rimanenti superfici

e delle particelle limitrofe non è minacciata;

f. non vi si oppongono interessi preponderanti (art.

24.

lett. b LPT)."

Non è

lecito eludere il principio della separazione tra zona edificabile e zona non edificabile

e la regolamentazione restrittiva concernente le autorizzazioni eccezionali

fuori dalle zone edificabili. L'art. 39 cpv. 2 OPT è, pertanto, correttamente

attuato solo quando l'interesse pubblico al mantenimento di un edificio

mediante cambiamento dell'utilizzazione permette di scostarsi dal menzionato

principio della separazione; d'altro canto, la regolamentazione in esame, nel

suo insieme, non può essere applicata in modo così intenso da mettere in

discussione il principio stesso della separazione. L'essere degno di protezione

e la mes-sa sotto protezione non devono essere, dunque, un pretesto per

giustificare una modifica dell'utilizzazione inammissibile giusta l'art. 24

LPT: occorre, pertanto, fissare esigenze sufficientemente elevate ai paesaggi

ed agli edifici sia per quanto concerne il riconoscimento della dignità di

protezione sia per quanto concerne l'intensità della messa sotto protezione.

2.3

Nel Cantone Ticino la problematica del cambiamento di destinazione degli edifici

esistenti, protetti perché elementi tipici del paesaggio, è stata affrontata

tramite la scheda di coordinamento 8.5 del piano direttore. Questa è volta ad assicurare la gestione e la protezione del

territorio fuori delle zone edificabili, permettendo il mantenimento e la

valorizzazione di edifici e impianti degni di protezione, situati fuori delle

zone edificabili, laddove essi costituiscono una componente essenziale del

paesaggio tradizionale locale (cfr. scheda citata, capitolo "Scopo del

coordinamento").

Nella

versione approvata dal Consiglio federale il 30 gennaio 2002 e dallo stesso

modificata, questo strumento elenca in primo luogo i criteri per la

delimitazione dei paesaggi con edifici ed impianti degni di protezione (cfr.

capitolo "Attuazione del coordinamento, 1. Livello cantonale"). Il territorio cantonale, per il quale va esaminata

una messa sotto protezione comprende, dunque, i paesaggi caratterizzati dall'alternanza

tra foreste e spazi aperti e da aree alpestri al di sotto dei 2000 metri sul

mare, valorizzati dalla presenza di edifici rurali originali, ubicati fuori

dalle zone edificabili in modo raggruppato o isolato. Per una messa sotto

protezione non entrano in linea di conto il bosco ai sensi della legislazione

forestale, le superfici per l'avvicendamento colturale (SAC), le aree per

attrezzature, impianti o funzioni di interesse nazionale, cantonale o

regionale, infine le aree soggette a forti pericoli naturali accertati.

scheda stabilisce, in seguito, come devono procedere - a tale scopo - i comuni

(cfr. capitolo "Attuazione del coordinamento, 2. Livello comunale").

Questi

devono anzitutto preparare la decisione sulla protezione dei paesaggi degni di

protezione, definendo il territorio che non può entrare in linea di conto (come

il bosco, le superfici, per l'avvicendamento colturale, le zone di pericolo, le

aree per attrezzature, impianti o funzioni di interesse nazionale, cantonale o

regionale), allestendo l'inventario degli edifici e impianti fuori dalla zona

edificabile, raccogliendo le informazioni inerenti lo stato e l'utilizzazione

del territorio, individuando gli elementi naturali, definendo eventuali

elementi storici e culturali specifici della zona, rilevando le infrastrutture

e i servizi esistenti.

Sulla

scorta di tali elementi conoscitivi i comuni:

decidono in modo restrittivo sulla protezione di paesaggi nel senso della

scheda e ne delimitano, se del caso, il perimetro dopo una ponderazione di

tutti gli interessi in gioco;

decidono quali edifici, all'interno di questo perimetro, proteggere;

· indicano gli edifici che vanno mantenuti a

scopo agricolo;

definiscono le misure vincolanti atte a garantire una gestione attiva e la

protezione del paesaggio;

definiscono le norme di attuazione per la protezione dei singoli edifici.

scelta degli edifici da proteggere e, quindi, da conservare, può essere

effettuata solo dopo aver analizzato tutti gli edifici compresi nel paesaggio

protetto. Per effettuare questa scelta occorre partire da una prima scelta

sulla base dell'inventario: quest'ultima è, però, relativa, nel senso che non

può essere automaticamente riportata sugli edifici inclusi nel perimetro dei paesaggi

protetti.

Com'è a

più riprese riconosciuto nel rapporto d'esame della scheda 8.5 allestito dall'ufficio

federale dello sviluppo territoriale all'indirizzo del Consiglio federale, del

14.

novembre 2001, gli inventari costituiscono, di conseguenza, un'eccellente

base per le ulteriori decisioni (cfr. il rapporto citato, segnatamente cifra

3).

L'inventario

serve, quindi, in primo luogo, quale strumento di analisi e di controllo della

situazione del patrimonio costruito fuori dalla zona edificabile; esso

permette, in secondo luogo, di indicare quali edifici sono degni di protezione

e quali non lo sono se-condo la classificazione definita a questo scopo nelle

direttive elaborate dal dipartimento cantonale del territorio. Lo stato degli

edifici, unitamente a quello del territorio che sta loro intorno, costituiscono

difatti degli elementi decisivi per la definizione dei paesaggi da proteggere

(cfr. allegato al testo della scheda approvata dal Consiglio federale

"Indicazioni operative complementari", cifra 2b).

Alla

catalogazione degli edifici effettuata in sede di inventario deve, tuttavia,

far seguito un ulteriore, irrinunciabile passo: accertare quali paesaggi,

potenzialmente degni di protezione, vanno effettivamente posti sotto tutela e

quali edifici, potenzialmente degni di protezione, situati in questi paesaggi,

siano effettivamente da proteggere. Questo passo ha luogo, formalmente, attraverso

l'inserimento del perimetro dei paesaggi protetti, della designazione delle

costruzioni protette e delle relative disposizioni di protezione nel piano del

paesaggio del piano regolatore, analogamente a quanto avviene per le altre zone

di protezione (art. 28 cpv. 2 lett. f LALPT; cfr. scheda di coordinamento 8.5,

capitolo "Attuazione del coordinamento; 2. Livello comunale").

L'autorità

cantonale ha frattanto posto in consultazione, a questo scopo, un apposito

piano di utilizzazione cantonale (PUC-PEIP), il quale riporta negli elaborati

grafici il limite dei paesaggi con edifici e impianti protetti per tutti i 22

comprensori in cui è stato suddiviso il Cantone, che i singoli comuni dovranno

riportare nei rispettivi piani del paesaggio; il piano in rassegna prevede

delle apposite norme di attuazione, volte a sostituire quelle comunali (cfr.

deposito del PUC-PEIP nel periodo 29 maggio – 28 giugno 2006).

L'elaborazione

delle basi decisionali sotto forma di inventario non basta, pertanto, per

legittimare il rilascio di una licenza edilizia relativa al cambiamento di

destinazione degli edifici che questo strumento designa come protetti, ossia

meritevoli di conservazione (cfr. il rapporto d'esame, cifra 2.453.1). Come

spiega il rap-porto d’esame allestito dall’ufficio federale dello sviluppo

territoriale alla cifra 2.464.1, la modificazione della destinazione di un

edificio che nell’inventario è stato assegnato segnatamente alla categoria

“meritevole 1a” (circa le classificazioni si veda il considerando 2.4. che

segue) presuppone lo svolgimento delle seguenti ulteriori fasi:

il paesaggio, nel quale è situato, deve essere effettivamente stato messo

sotto protezione dopo aver ponderato tutti gli interessi;

l’edificio medesimo deve essere stato posto sotto protezione siccome elemento

irrinunciabile di quel paesaggio;

nell’ambito della procedura d’autorizzazione relativa al cambiamento

d’utilizzazione dell’edificio, la messa sotto protezione di paesaggio ed

edificio deve rivelarsi giustificata e le altre condizioni della legislazione

federale, cantonale e comunale devono essere soddisfatte.

2.4

L'inventario degli edifici situati fuori dalle zone edificabili viene

allestito, adottato ed approvato seguendo la procedura della variante del piano

regolatore (art. 41 cpv. 2 LALPT; 73 cpv. 3 LALPT). Gli edifici vengono

suddivisi nelle seguenti categorie:

1.

Edifici

meritevoli di conservazione:

a) edifici rustici finora

prevalentemente utilizzati a scopo agricolo, per i quali è ammessa la trasformazione

(cambiamento di destinazione);

b) edifici rustici diroccati, che

fanno parte di un nucleo meritevole di conservazione, per i quali è ammessa la

ricostruzione (cambiamento di destinazione); un nucleo meritevole di conservazione

- che legittima la ricostruzione di edifici diroccati posti nello stesso - è

costituito da un assieme di edifici che rappresentano degli elementi emergenti

del paesaggio e formano una struttura edilizia unica, una trama architettonicamente

valida e di pregio, ed hanno caratteristiche particolari per le loro

peculiarità paesaggistico - ambientali;

c) edifici rustici particolari con

una destinazione specifica (oggetti culturali) che vanno mantenuti (cappelle,

mulini, grotti, forni del pane, torchi, nevere, lavatoi ecc.) nell'interesse generale

di salvaguardare il contenuto, la tipicità e l'importanza storica della costruzione;

d) edifici rustici ancora utilizzati

(o utilizzabili) a scopo agricolo, sia nelle superfici per l'avvicendamento

colturale che negli altri terreni inclusi nella zona agricola del piano

regolatore, che devono mantenere la loro destinazione attuale;

2.

Edifici

diroccati non ricostruibili:

edifici

diroccati per i quali non esiste un interesse pubblico alla loro ricostruzione

in quanto non appartengono a nuclei o gruppi di rustici meritevoli di

conservazione;

3.

Edifici

rustici già trasformati:

edifici

rustici già trasformati per i quali sono concessi interventi di manutenzione ordinaria

o, se ancora meritevoli, di recupero di parti originali;

4.

Altri

edifici rilevati:

tutti

gli altri edifici esistenti sul territorio quali case d'abitazione, costruzioni

agricole non tradizionali, autorimesse, baracche, capannoni, ecc.. In questa

categoria sono inclusi anche edifici originariamente rustici, ma che in seguito

a trasformazione hanno perso totalmente le loro caratteristiche originali.

2.5

campo pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è,

però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT il diritto cantonale deve

garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di almeno una

istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato

(art. 37 cpv. 1 LALPT), che decide i ricorsi - e approva il piano - con pieno

potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legittimità, ma

anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità

incaricate di compiti pianificatori badano, tuttavia, di lasciare alle autorità

loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro

compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può, dunque, semplicemente,

sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il

diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più

appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi ad

intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun

criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario

rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli

scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro

sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto

della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano

direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà

segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale

degli interessi richiesta dall'art. 3 OPT (RDAT II-1999 n. 27 consid. 3).

potere cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo, è invece circoscritto

alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT;

RDAT cit., ibidem; inoltre II-1997 n. 23); fanno eccezione - per poter

ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui è impugnata una

modifica del piano regolatore disposta d'ufficio dal Consiglio di Stato.

3.3.1

Dalle fotografie in atti allegate alla scheda descrittiva dell'edificio n. 4.20

al mapp. __________3 risulta che alla data, determinante, del rilievo

dell’edificio effettuato per conto del comune, la costruzione versava in stato

di abbandono, non aveva un tetto e presentava solo parti dei muri perimetrali

(cfr. fotografie riferite al rilievo, agli atti; inoltre la descrizione

effettuata nel rilievo medesimo). Malgrado la vegetazione che copriva

parzialmente la struttura è tuttavia possibile rilevarne con sufficiente

chiarezza le caratteristiche ed il suo stato di conservazione. Trattavasi di un

diroccato giusta l'art. 29 seconda frase RLALPT: opera in rovina, inutilizzabile,

ovvero non degna di conservazione. L’attribuzione del fabbricato alla categoria

"diroccato 2" va, di conseguenza, confermata. D’altra parte, già a

suo tempo il comune, dopo aver preso conoscenza delle risultanze dell’esame

preliminare, aveva modificato la propria valutazione dell’edificio da "meritevole

1b" a "diroccato 2". A ciò si aggiunge il fatto che in sede di

adozione dell’inventario tale valutazione non è stata impugnata neppure dallo stesso

proprietario della particella, che doveva ben conoscere lo stato di

conservazione della stessa. Lo stesso comune ricorrente riconosce, implicitamente,

che la costruzione costituisse, alla data determinante, un diroccato, dal

momento che chiede la sua assegnazione alla categoria "meritevole

1b", ossia ai diroccati che possono essere ricostruiti e adibiti a

residenza, che fanno parte di un nucleo meritevole di conservazione. Considerato

che la costruzione in oggetto non si trova all’interno di un nucleo meritevole

di conservazione e non sono stati rilevati nuclei con queste caratteristiche sul

territorio comunale di __________ (cfr. risoluzione __________ 1999, n. 1__________8,

del Consiglio di Stato, cfr. 3.2.1, pag. 3) l’edificio non potrebbe però essere

assegnato in alcun caso alla categoria "meritevole 1b". Categoria che,

oltretutto, com'è stato spiegato, è volta a permettere la trasformazione in

residenza del fabbricato. Trattandosi, di un diroccato, non entra infine

nemmeno in considerazione l'attribuzione dello stesso alla categoria

"meritevole 1d", chiesta in via subordinata.

3.2

Invano il comune ricorrente cerca di far

riesaminare la classificazione del manufatto, sostenendo che ci si trova oggi

di fronte ad una situazione palesemente e oggettivamente diversa rispetto a

quella originaria. Nulla è invece mutato, sotto l'aspetto determinante; anzi, è

bene sottolineare che nemmeno gli interventi realizzati dal proprietario del

fondo, oltretutto senza valido titolo autorizzativo, hanno una qualche

rilevanza in proposito. Va difatti ricordato, che, com'è stato esposto al

considerando 2 che precede, gli inventari degli edifici situati fuori dalle

zone edificabili fungono semplicemente quale base per l'ulteriore

pianificazione e non costituiscono la sede per decidere in merito al tipo di

utilizzazione ed alle modifiche ammissibili per gli edifici inventariati;

un'attribuzione del fabbricato alla categoria desiderata dal ricorrente non

potrebbe pertanto comunque supplire all'eventuale assenza dei necessari

permessi edilizi rispettivamente la sua non attribuzione a tale categoria non

pregiudicherebbe gli effetti di quelli conseguiti o che potrebbero essere

conseguiti.

3.3

Il ricorso deve essere, dunque, respinto.

4.

Non

si prelevano né tassa di giudizio né spese, ritenuto che il comune non è

insorto per tutelare interessi propri.

Dispositivo

Per questi motivi,

visti gli articoli di legge applicabili alla

fattispecie,

dichiara e pronuncia

1. Il

ricorso è respinto.

2.Non si prelevano né tassa di giudizio né

spese.

3. Contro

la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al

Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua

notificazione (art. 82 ss LTF). Qualora non sia proponibile il ricorso in

materia di diritto pubblico, entro il medesimo termine è ammesso il ricorso

sussidiario in materia costituzionale al Tribunale federale (art. 113 ss LTF).

4. Intimazione

;;

Consiglio di Stato, 6501 Bellinzona,

rappr. da: Dipartimento del territorio, Divisione

dello sviluppo territoriale e della mobilità, 6501 Bellinzona.

terzi implicati

Per il Tribunale cantonale amministrativo

Il presidente La

segretaria

Ultimo aggiornamento: 09.05.2026

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