non approvazione dell'attribuzione alla zona edificabile di terreni esposti a pericoli naturali

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Numero d'incarto:

90.2006.4

Data decisione, Autorità:

22.01.2007, TRAM

Titolo:

non approvazione dell'attribuzione alla zona edificabile di terreni esposti a pericoli naturali

IDONEITÀ

ZONA EDIFICABILE

art. 15 LPT

LTPNAT

Incarto n.

90.2006.4

Lugano

22 gennaio

2007

In nome

della Repubblica e Cantone

Ticino

Il Tribunale cantonale amministrativo

composto dei giudici:

Lorenzo Anastasi, presidente,

Raffaello

Balerna, Matteo Cassina

segretaria:

Lorenza Ponti Broggini, vicecancelliera

statuendo sul ricorso 30 gennaio 2006 di

RI 1

patr. da: PR 1

contro

la risoluzione 2005 (n. 54), con la quale il

Consiglio di Stato ha statuito in merito all’assegnazione alla zona

edificabile dei territori esposti a pericoli naturali del comune di PI 1;

viste le risposte:

- 27 marzo 2006 del municipio

di RA 1;

- 2 maggio 2006 della

Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità;

letti ed esaminati gli atti;

ritenuto, in

fatto

A. RI 1 sono

proprietari dei mapp. 201, 202 e 203 di __________. I fondi, inedificati, sono

ubicati in località __________. Tra di loro confinanti, essi sono posti sopra

la strada cantonale che collega __________ a __________.

B. Nella

seduta del 20 marzo 2000 il consiglio comunale di __________ ha adottato la

revisione del piano regolatore. La parte non boschiva dei mapp. 201 e 202 ed il

mapp. 203 sono stati assegnati alla zona R2 (residenziale estensiva). I mapp.

201 e 202 sono inoltre stati inclusi nel perimetro delle zone esposte a

pericoli naturali: più precisamente nella zona II, a rischio medio.

Con

ricorso 6 luglio 2000 RI 1 sono insorti contro quella deliberazione dinanzi al

Consiglio di Stato, chiedendo l'esclusione dei mapp. 201 e 202 dalle zone

esposte a pericoli naturali. In via subordinata, oltre a confermare quest'ultima

domanda, essi hanno chiesto al Governo di ordinare una modifica del piano

regolatore volta a determinare il tipo di ripari ed il luogo ove essi dovevano

essere eretti.

C. Con

risoluzione 5 febbraio 2002 (n. 570) il Consiglio di Stato ha approvato il

piano. Esso ha tuttavia negato l'approvazione di alcune proposte

pianificatorie, sospeso su altre la propria decisione ed infine modificato

d'ufficio il piano regolatore su ulteriori oggetti.

Per

quanto qui interessa, il Governo ha rilevato che il problema delle zone esposte

a pericoli naturali, più precisamente alla caduta di sassi, non era stato

affrontato e risolto in maniera soddisfacente. Per questo motivo esso ha

sospeso la decisione di approvazione dell'attribuzione alla zona edificabile

dei terreni esposti a tali pericoli nel comparto che si estendeva dal limite

ovest del nucleo (zona del municipio e della chiesa) sino alla località __________

e che è stato riduttivamente designato nella menzionata risoluzione come comparto

__________. Questi pericoli erano stati accertati attraverso uno studio di

dettaglio allestito il 19 luglio 1999 dal CIRN (Consorzio ingegneri per il

catasto dei rischi naturali). Il Governo ha indi fissato al comune un termine

di tre anni per realizzare i necessari interventi di premunizione; in assenza

di questi ultimi l'approvazione dell'assegnazione alla zona edificabile di quei

fondi sarebbe stata negata (cfr. risoluzione citata, cifra 3.4.3, lett. a, pag.

24 segg.). Il Consiglio di Stato ha, di conseguenza, sospeso anche la decisione

di approvazione dell'art. 31 NAPR, il quale regolamentava l'edificazione nelle

zone esposte a tali pericoli.

A seguito

di tale decisione il Governo ha sospeso, quantomeno su questo oggetto, la

decisione sul ricorso dei coniugi __________, i cui mapp. 201 e 202 erano compresi

nel settore __________, fino al momento in cui avrebbe deciso se approvare o

meno la zona edificabile esposta a pericoli naturali situata in tale comparto

(cfr. risoluzione citata, cifra 4.4.3, pag. 59 segg.).

D. Con ricorso

11 marzo 2002 RI 1 sono insorti innanzi a questo Tribunale avverso la

menzionata risoluzione governativa. I ricorrenti hanno domandato che venisse immediatamente

approvata l'assegnazione alla zona edificabile dei mapp. 201 e 202 e che questi

venissero altresì esclusi dalle zone soggette a pericoli naturali. In via

subordinata ed ancor più subordinata, oltre a confermare la domanda di assegnazione

immediata delle particelle alla zona edificabile, i ricorrenti hanno domandano

che detti fondi fossero assegnati alle zone di pericolo III (rischio basso)

rispettivamente II (rischio medio). Hanno rimproverato in particolare allo

Stato di essere venuto meno nell'adempimento dei compiti che gli affida la

legge sui territori soggetti a pericoli naturali del 29 gennaio 1990 (LTPN),

addossando i relativi oneri al comune. Hanno inoltre messo in dubbio

l'interesse pubblico e la proporzionalità del provvedimento impugnato, che

ritenevano discriminatorio e lesivo del principio della buona fede. Secondo il

parere di un perito, che aveva fornito una consulenza geotecnica in vista

dell'edificazione dei fondi, esisteva difatti la possibilità di proteggerli

adeguatamente tramite l'erezione di ripari sugli stessi.

E. Con

sentenza 2 settembre 2003 questo tribunale ha evaso il gravame.

Esso ha

rilevato, in primo luogo, che la legislazione cantonale istituiva una procedura

specifica per accertare compiutamente i pericoli naturali cui era

rispettivamente poteva essere esposto il territorio, quella di adozione del

piano delle zone soggette a pericolo (PZP) prevista dalla legge sui territori

soggetti a pericoli naturali del 29 gennaio 1990 (LTPN). In concreto, lo

svolgimento di questa procedura non aveva avuto luogo prima che il consiglio

comunale di __________ decidesse di confermare rispettivamente estendere la

zona edificabile residenziale nelle località __________ e di __________ (che

qui non interessa), malgrado fosse noto che queste ultime o una loro parte

fossero esposte a pericolo di caduta di sassi.

Il

tribunale ha pertanto ritenuto che, a ragione, il Consiglio di Stato non poteva

tutelare l'assegnazione al territorio edificabile delle aree interessate. Nelle

concrete circostanze, la risoluzione governativa di sospendere la sua

decisione, su questo oggetto, sino alla realizzazione delle necessarie opere di

premunizione costituiva già una soluzione di compromesso improntata al pragmatismo,

che risultava addirittura più vantaggiosa per il comune e per i proprietari

interessati che non un diniego puro e semplice dell'approvazione della zona

edificabile esposta a pericoli naturali ed il rinvio degli atti al comune per

la presentazione, previa adozione del PZP, di una variante finalizzata allo

stesso scopo, che contemplasse anche le opere di premunizione necessarie, come

avrebbe imposto la stretta osservanza delle competenti disposizioni legali. Se,

pertanto, il Governo avesse legittimamente potuto adottare la controversa

soluzione era quesito che, alla fin fine, poteva rimanere irrisolto per il

motivo che - comunque sia - il tribunale non avrebbe potuto modificare la

situazione a pregiudizio degli insorgenti (art. 65 cpv. 4 PAmm).

Invano i

ricorrenti rimproveravano allo Stato di essere venuto meno nell'adempimento dei

compiti che gli affidava la LTPN. Nella misura in cui poneva a carico del comune

l'incombenza di eseguire delle opere di premunizione la risoluzione governativa

doveva essere considerata definitiva e la sua contestazione era, di

conseguenza, improponibile. La decisione circa l'ente pubblico incaricato

dell'attuazione delle opere di premunizione e risanamento dei territori

soggetti a pericoli naturali spettava al Consiglio di Stato nell'ambito del

piano cantonale di premunizione e risanamento (PCPR) ed era definitiva, ovvero

non impugnabile con rimedio di diritto ordinario (cfr. art. 11, 12 cpv. 1 cifra

5, 16 e 17 LTPN). La circostanza secondo cui il Governo avesse voluto inserire,

in concreto, questa decisione nel contesto della risoluzione di approvazione

del piano regolatore non permetteva di modificare l'ordinamento delle

competenze e di conferire autorità a questo tribunale per dirimere un oggetto

che sfuggiva alla sua cognizione.

Il tribunale ha inoltre ritenuto che, pure a torto, gli insorgenti tendevano a minimizzare i pericoli. La perizia

geotecnica datata 14 marzo 2000 e prodotta dagli stessi, allestita dall'ing. __________,

il quale aveva curato il già menzionato studio di dettaglio del CIRN relativo

ai pericoli naturali incombenti nel settore in oggetto, riferiva in effetti

dell'esposizione dei mapp. 201 e 202 alla caduta di sassi di media grandezza e

consigliava, per la tutela dei fondi, una serie di interventi come la posa di

un sistema di protezione sul territorio sovrastante le particelle (reti), la

posa di un secondo sistema, eventualmente di traversine, sul confine a monte

del mapp. 202, la riduzione delle aperture sulle pareti a monte delle

costruzioni, infine il rinforzo delle pareti a monte di tutte le case. Un

ulteriore intervento, siccome i sassi potevano avere delle traiettorie molto

alte, consisteva nel prevedere, una soletta sottotetto rinforzata (cfr.

documento citato, pag. 8). L'esperto ha indi completato quel referto con due complementi.

Nel primo, del 12 settembre 2000, esso ha riferito della possibilità di

tutelare i fondi tramite la realizzazione di ripari realizzati direttamente

sugli stessi, ossia attraverso due reti di contenimento alte tre metri. Nel

secondo complemento, del 19 ottobre 2001, dopo aver verificato la possibilità

di intervenire direttamente sui muri delle costruzioni previste dai progetti

dell'Impresa __________, il perito ha concluso che sarebbe bastata una sola

rete di contenimento, accompagnata dall'esecuzione, per la parte principale ed

il soggiorno della casa, di un muro a monte di spessore importante, con

un'armatura adeguata, e dalla realizzazione di una soletta rinforzata per la

parte sporgente. Egli ha inoltre consigliato di prevedere dei locali poco

occupati a ridosso dei muri rinforzati e di limitare le aperture su questi

ultimi. Il menzionato referto ed i relativi complementi confermavano pertanto

pienamente la necessità di realizzare delle opere di protezione a monte e sui

fondi dei ricorrenti rispettivamente solo su questi ultimi per poter ossequiare

il requisito dell'idoneità all'edificazione dei medesimi. Inoltre il pericolo

di caduta di sassi incombeva su un territorio relativamente ampio, di cui essi

fanno parte, oltretutto prevalentemente già edificato con abitazioni. Con ogni

evidenza questo pericolo non poteva pertanto essere semplicemente scongiurato

tramite l'imposizione di particolari provvedimenti di sicurezza per i soli

edifici di nuova costruzione o per i quali viene mutata la destinazione, come

si limita a prescrivere l'art. 31 NAPR proposto dal comune. L'intervento di realizzazione

delle opere di tutela della zona fabbricabile doveva invece abbracciare

l'intero territorio interessato dai pericoli; donde la necessità che tale

intervento venisse compiutamente studiato ed eseguito, in primo luogo, dal

comune. L'obbligo del proprietario di realizzare sul suo fondo dei

provvedimenti protettivi al momento dell'edificazione assumeva, invece, un

ruolo subalterno e complementare rispetto all'intervento di premunizione

generale che doveva essere promosso dall'ente pubblico.

Dopo aver

disatteso anche le censure di violazione dei principi di uguaglianza e della

buona fede, il ricorso è stato, di conseguenza, respinto.

F. Con

sentenza 16 settembre 2004, il Tribunale federale ha respinto il ricorso di

diritto pubblico inoltratogli da RI 1 contro il menzionato giudicato.

Con

sentenza di identica data il Tribunale federale ha tuttavia

accolto il ricorso di diritto pubblico inoltratogli dal comune di PI 1 in

merito alla sospensione dell'approvazione delle zone edificabili esposte a

pericoli naturali disposta dal Governo e tutelata da parte di questo tribunale,

nei confronti del comune stesso, con sentenza 2 settembre 2003. L'alta Corte

federale ha rilevato che l'assenza del PZP e del PCPR adottati a norma della

LTPN aveva precluso, al comune, la possibilità di esprimersi in merito a tali

strumenti e, per quanto riguardava il PZP, di insorgere - se del caso - dinanzi

al Consiglio di Stato giusta l'art. 8 LTPN. Imponendo al comune, nell'ambito

della procedura di approvazione del piano regolatore, l'obbligo di eseguire

imprecisati interventi di premunizione, in assenza di accertamenti

pianificatori conformi alla LTPN e di un suo adeguato coinvolgimento sui

compiti da assegnargli, le autorità cantonali - ha concluso il Tribunale federale

- avevano manifestamente disatteso tale normativa, violando di conseguenza

l'autonomia del comune (cfr. consid. 3.4. della sentenza 16 settembre 2004). Il

giudicato 2 settembre 2003 di questo tribunale è pertanto stato cassato.

G. Questo

tribunale si è dunque nuovamente chinato sul gravame 11 marzo 2002 del comune,

evadendolo con sentenza 27 gennaio 2005.

Innanzitutto

il tribunale ha ribadito che la legislazione cantonale

istituiva una procedura specifica per accertare compiutamente i pericoli

naturali cui è rispettivamente può essere esposto il territorio, quella di

adozione del PZP, e che lo svolgimento di questa procedura non aveva avuto

luogo prima che il consiglio comunale di __________ decidesse di confermare rispettivamente

estendere la zona edificabile residenziale nei comparti __________ e __________,

malgrado fosse noto che queste ultime o una loro parte fossero esposte a

pericolo di caduta di sassi; circostanza peraltro pubblicamente attestata -

tranne che per la località di __________ - dallo stesso piano del paesaggio,

sul quale erano state riportate le zone di pericolo definite dallo studio di dettaglio

del CIRN in applicazione dell'art. 28 cpv. 2 lett. l LALPT. Nemmeno, di

conseguenza, la determinazione dell'autorità di pianificazione aveva tenuto in

considerazione, in quest'ambito, la necessità di realizzare delle opere di premunizione.

Ferme

queste fondamentali carenze, a ragione il Consiglio di Stato non poteva tutelare

l'assegnazione al territorio edificabile delle aree interessate. Nelle concrete

circostanze, nemmeno poteva però limitarsi a sospendere la decisione di

approvazione. Tale sospensione era difatti direttamente volta ad obbligare il

comune - avesse voluto finalmente conseguire l'approvazione delle zone in esame

- a realizzare degli studi di dettaglio (per la località di __________) e le

necessarie, imprecisate opere di premunizione (per entrambi i settori), in

palese violazione delle disposizione istituite dalla LTPN e del diritto del

comune di tutelare i propri interessi in tale ambito. Questa legge prescrive difatti

che l'accertamento dei territori esposti o colpiti da pericoli naturali è

operato mediante il PZP, i cui allestimento ed approvazione spettano

all'autorità cantonale (cfr. art. 6 e 9 LTPN) e che può inoltre essere

impugnato da parte del comune (art. 8 LTPN). Per quanto concerne invece la

premunizione e il risanamento, il comune dev’essere coinvolto ed avere il

diritto di esprimersi prima che il Governo decida inappellabilmente,

nell'ambito del PCPR, quale sia l'ente pubblico incaricato degli studi

esecutivi e dell'attuazione (art. 12, 15 cpv. 2 e 16, 19 LTPN), riservata

ancora la decisione in merito al finanziamento di tali provvedimenti (art. da

21 a 24 LTPN).

In quanto ricevibile il ricorso, su questo

oggetto, è dunque stato accolto e la risoluzione governativa 5 febbraio 2002

annullata nella misura in cui sospendeva la decisione di approvazione dell'attribuzione

alla zona edificabile dei terreni esposti a pericoli naturali (caduta sassi)

nei comparti di __________ e __________ e, del pari, sospendeva la decisione di

approvazione dell’art. 31 NAPR, volto a regolamentare – secondo i propositi

dell'autorità comunale – l'edificazione nelle zone esposte ai menzionati pericoli.

Gli atti sono pertanto stati retrocessi al Consiglio di Stato affinché, per

tali territori e per tale norma, emettesse direttamente una decisione di non

approvazione del piano regolatore. Il Governo è inoltre stato invitato a stabilire

quali provvedimenti avrebbero dovuto essere adottati per gestire i territori

interessati sintanto che non poteva essere approvata una nuova pianificazione.

H. Fondandosi

sugli art. 4, 5, 6 e 7 LTPN, il 29 novembre 2005 il dipartimento del territorio

ha risolto la pubblicazione del PZP concernente i territori soggetti a pericolo

di caduta sassi del comune di PI 1 presso la locale cancelleria comunale e la Sezione

forestale a Bellinzona (cfr. FU 96/2005 del 2 dicembre 2005, pag. 7984 e seg.).

Per il settore da __________ -paese a __________, che qui interessa, i piani

del PZP si fondavano sul già menzionato studio 19 luglio 1999 del CIRN,

integrato da un studio (non datato) allestito dalla sezione forestale circa la

determinazione del grado di pericolo di caduta sassi in zona __________ __________,

posto sopra il nucleo. I piani pubblicati del PZP includevano, di conseguenza,

Fatti

i mapp. 201, 202, di proprietà dei ricorrenti, tra le zone di pericolo medio.

Il PZP è stato pubblicato dal 12 dicembre 2005 al 12 marzo 2006 (cfr. FU

96/2005 del 2 dicembre 2005, pag. 7984 e seg.). Contro il PZP stesso sono state

inoltrate tre impugnative, di cui una da parte dei qui insorgenti.

I. Con

decisione 2005 (n. 59), il Consiglio di Stato ha dunque statuito in merito

all’approvazione dell’attribuzione alla zona fabbricabile dei terreni esposti a

pericoli naturali. In questo ambito esso ha risolto, da un lato, di approvare l’assegnazione

alla zona edificabile delle superfici non interessate dalle zone di pericolo o

soggette a pericolo basso o pericolo residuo giusta il PZP in fase di

pubblicazione. Allo scopo di ulteriormente proteggere le costruzioni ubicate in

questi ultimi due settori, il Consiglio di Stato non ha approvato l’art. 31

NAPR proposto dal comune e lo ha riformulato d’ufficio come segue:

“Zone

esposte a pericolo basso e residuo

In caso di nuove edificazioni, trasformazioni, modifiche e ampliamenti

si dovranno adottare accorgimenti tecnico costruttivi atti a ridurre il più

possibile la vulnerabilità del manufatto (rinforzo dei muri, limitazioni delle

aperture sui lati rivolti verso il pericolo, disposizione del fabbricato con il

lato maggiore in direzione della pendenza del versante, rinuncia a locali ad

alta occupazione in corrispondenza del lato più esposto al pericolo, ecc.).

Le diverse soluzioni tecniche adottate dovranno essere

esplicitate e descritte in maniera sufficientemente esaustiva in una relazione

tecnica, all’atto della presentazione della domanda di costruzione.”

Per

contro, il Governo ha negato l’approvazione dell’attribuzione alla zona fabbricabile

dei territori soggetti a pericolo medio o pericolo alto secondo il PZP in fase

di pubblicazione. Tra questi figuravano i mapp. 201 e 202, di proprietà degli

insorgenti. Per tali territori, delimitati in una serie di allegati grafici

alla risoluzione, l’Esecutivo cantonale ha ordinato al comune di adottare una variante

di piano regolatore volta ad individuare una proposta pianificatoria confacente

alla situazione ed alla problematica dei pericoli naturali, una volta conclusa

la procedura di adozione del PZP e di aggiornamento del PCPR. All’autorità

comunale è inoltre stato ingiunto di adottare le opportune misure di

salvaguardia della pianificazione previste dall’art. 57 LALPT.

Contestualmente a questa risoluzione, il

Consiglio di Stato ha riattivato e deciso il ricorso inoltratogli da RI 1 il 6

luglio 2000, nella misura in cui l’evasione era stata sospesa nella risoluzione

di approvazione del piano regolatore 5 febbraio 2002 (cfr. consid. C). A questo

proposito il Governo, dopo aver richiamato il diniego di approvazione

dell’attribuzione alla zona edificabile dei fondi esposti a pericolo medio o

pericolo alto di caduta sassi, ha riservato la possibilità, per il comune, di

riproporre, tramite variante, l’assegnazione di queste particelle alla zona

fabbricabile, una volta concluse le procedure di adozione del PZP e di aggiornamento

del PCPR, che avrebbero permesso di individuare dove e quali opere di

premunizione e risanamento apparivano necessarie per assicurare l’idoneità

all’edificazione dei terreni interessati ai sensi dell’art. 15 LPT. In questo

senso il Consiglio di Stato ha accolto il gravame di RI 1, nella misura in cui

postulava l’intervento del comune “per una confacente gestione delle zona di

pericolo naturale e delle relative opere di premunizione e risanamento.”

(cfr. risoluzione impugnata, cifra 4.2, pag. 14).

L.Con ricorso 30 gennaio 2006, RI 1 insorgono davanti a questo

tribunale contro il menzionato giudicato, chiedendo il suo annullamento e la retrocessione

degli atti al Governo, affinché abbia a decidere solo dopo la conclusione della

procedura di adozione del PZP. In via subordinata essi chiedono che la

decisione di non approvazione dell’attribuzione alla zona edificabile sia

limitata ai fondi che si trovano in situazione di chiaro pericolo (pericolo alto),

non gestibile altrimenti che tramite opere da pianificare, progettare e

realizzare da parte dell’ente pubblico. Gli insorgenti mettono segnatamente in

dubbio l’interesse pubblico e la proporzionalità del provvedimento impugnato. A

loro giudizio, sarebbe sufficiente l’adozione di una zona di pianificazione. A

conforto delle loro allegazioni producono un referto di consulenza allestito da

__________, secondo cui i mapp. 201 e 202 dovrebbero essere assegnati alla zona

di pericolo residuo (doc. C), ed un rapporto, sempre allestito dalla precitata

società (doc. D), condiviso dall’ufficio pericolo naturali, incendi e progetti

(doc. E), secondo cui l’esecuzione di una semplice rete del costo di ca. fr.

30'000.-- ubicata nella parte superiore del mapp. 202 basterebbe per garantire

la necessaria sicurezza dei fondi di loro proprietà. Annunciano di aver

inoltrato una domanda di licenza edilizia per poter realizzare questo manufatto.

M. La

divisione della pianificazione territoriale postula la reiezione

dell’impugnativa. Il municipio di RA 1 chiede invece che il mapp. 901 venga

assegnato alla zona edificabile con grado di pericolo residuo e che possa

essere edificato nel rispetto dell’art. 31 NAPR, dopo l’esecuzione delle opere

di premunizione indicate nella perizia di parte.

N. Con

risoluzione 22 agosto 2006 (n. 3900), il Consiglio di Stato ha respinto i

ricorsi inoltrati contro il PZP e lo ha adottato in applicazione dell’art. 9

LTPN.

Considerato, in

diritto

1. La competenza

del Tribunale cantonale amministrativo, in cui è stato integrato il Tribunale

della pianificazione del territorio con effetto al 14 luglio 2006 (BU 2006,

pag. 215 segg.), è data (art. 38 cpv. 1 LALPT). Il ricorso è tempestivo (art. 38 cpv. 1 LALPT) e la legittimazione dei ricorrenti

certa (art. 38 cpv. 4 lett. c LALPT). L'impugnativa è dunque ricevibile.

Considerandi

2.

In campo

pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però,

assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT il diritto cantonale deve

garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di almeno

un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato

(art. 37 cpv. 1 LALPT), che decide i ricorsi - e approva il piano - con pieno

potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legittimità ma

anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità

incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità

loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro

compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente

sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il

diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più

appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi ad

intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun

criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario

rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli

scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro

sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto

della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano

direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà

segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale

degli interessi richiesta dall'art. 3 OPT (RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b;

II-1999 n. 27 consid. 3).

Il potere

cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece circoscritto alla

violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6c;

II-1999 n. 27 consid. 3; II-1997 n. 23); fanno eccezione - per poter ossequiare

l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui è impugnata una modifica del piano

regolatore disposta d'ufficio dal Consiglio di Stato.

3.

Per una

completa esposizione del diritto relativo alla problematica in oggetto, il tribunale

rinvia al suo giudizio 27 gennaio 2005 riassunto sub. G, attraverso il quale,

in accoglimento parziale del ricorso del comune di PI 1, ha annullato la risoluzione

governativa 5 febbraio 2002 nella misura in cui sospendeva la decisione di

approvazione dell'attribuzione alla zona edificabile dei terreni esposti a

pericoli naturali (caduta sassi) nei comparti di __________. __________ -__________

e __________ e, del pari, sospendeva la decisione di approvazione dell’art. 31

NAPR, volto a regolamentare l'edificazione nelle zone esposte ai menzionati

pericoli. Quel giudicato, rubricato all’inc. 90.2004.70, e che riferisce

estesamente anche sul contenuto dello studio 19 luglio 1999 del CIRN, su cui è

stato fondato il PZP per quanto concerne il settore di __________, può essere

consultato nella raccolta www.sentenze.ti.ch.

4.4.1

Attraverso la risoluzione impugnata il Consiglio di Stato ha

dato seguito all’ingiunzione di questo tribunale, di cui alla sentenza 27

gennaio 2005, di non approvare l'attribuzione alla zona edificabile dei terreni

esposti a pericoli naturali (caduta sassi) nei comparti di __________ e __________

(che qui non interessa) e, del pari, l’art. 31 NAPR. Il Governo era inoltre

stato invitato a stabilire quali provvedimenti avrebbero dovuto essere adottati

per gestire i territori interessati sintanto che non poteva essere approvata

una nuova pianificazione.

Nel dar seguito a quest’ordine, il Consiglio

di Stato ha voluto tenere in debito conto le risultanze degli studi effettuati

e del PZP, frattanto pubblicato e fondato su questi ultimi, per limitare la non

approvazione ai soli fondi soggetti a pericolo medio o alto. Tra di essi, nella

categoria del pericolo medio, figurano i mapp. 201 e 202, assegnati dal previgente

piano regolatore, in quanto non boschivi, alla zona fabbricabile.

La risoluzione governativa merita tutela a

dispetto delle censure ricorsuali.

4.2

Intanto, essa non disattende né il

principio della stabilità dei piani, né la garanzia della proprietà. In

effetti, giusta l’art. 21 cpv. 2 LPT, in caso di notevole cambiamento delle

circostanze i piani di utilizzazione sono riesaminati e, se del caso, adattati.

La scoperta di un grave errore nella pianificazione in vigore costituisce un

ulteriore motivo di modifica del piano (DTF 14 gennaio 2003 inc.1A.167/2002,

1P.425/2002, consid. 3.7.1.). Nel caso concreto, l’accertamento, di natura

tecnica, che è sfociato nello studio del CIRN, del 19 luglio 1999, in merito

dell’esposizione a pericolo medio o alto di caduta sassi di una rilevante

porzione del territorio comunale, che il piano regolatore previgente, approvato

dal Consiglio di Stato il 2 luglio 1991, aveva definito come edificabile,

costituisce di tutta evidenza un notevole cambiamento delle circostanze, atto a

legittimare un riesame della pianificazione in merito all’edificabilità di

questo territorio. In ogni caso l'assegnazione senza restrizioni al territorio

fabbricabile di un’area esposta a siffatto pericolo, sancita attraverso il

previgente piano regolatore, costituirebbe, nello stesso tempo, un grave

difetto della pianificazione, che parimenti ne legittimerebbe un riesame. Va ad

ogni buon conto rilevato che, nella risoluzione di approvazione del piano

regolatore previgente 2 luglio 1991 il Governo aveva indicato la necessità di

verificare ed approfondire gli studi esistenti in merito alle zone

potenzialmente soggette a pericoli naturali (cfr. ris. cit., cifra 3.6.1.4).

Dopo la scoperta di questo pericolo, i ricorrenti non possono dunque pretendere

di senz’altro mantenere i mapp. 201 e 202 in zona edificabile: queste particelle

risultano infatti esposte a un pericolo medio di caduta sassi, che pregiudica

la loro idoneità all’edificazione giusta l’art. 15 LPT (cfr. più in dettaglio

consid. 4.3. che segue) e, di conseguenza, la possibilità di ulteriormente

confermarne l’inclusione nella zona edificabile. Poco importa se lo Stato ha

tardato nell’esecuzione degli accertamenti necessari e la procedura di adozione

del PZP, fondato sulle risultanze di questi accertamenti, non fosse ancora

conclusa al momento dell’inoltro del loro gravame.

4.3

A

torto gli insorgenti tendono a minimizzare i pericoli, pretendendo di poterli gestire

autonomamente.

Va anzitutto

rilevato che, in questa sede, essi non possono rimettere in discussione il

grado di esposizione a pericolo (medio), che è stato definito in sede di

allestimento del PZP per quanto concerne i mapp. 201 e 202. Con risoluzione 22

agosto 2006 (n. 3900), contestualmente all’adozione del PZP, il Consiglio di Stato

ha difatti respinto, in via definitiva, il loro ricorso, con cui chiedevano l’assegnazione

degli stessi alla zona di pericolo residuo sulla scorta, segnatamente, del

referto peritale 15 dicembre 2004 della __________, parimenti allegato alla presente

impugnativa quale doc. C. Questo referto riferisce in ogni caso dell'esposizione

dei fondi in oggetto alla caduta di sassi. Il perito dei ricorrenti, in un

ulteriore rapporto, datato 11 marzo 2005 (doc. D) consiglia, per la tutela delle

particelle, la posa di una rete di 2 m di altezza su di una lunghezza di 20 m

nella parte a monte del mapp. 202, i cui costi sono stati stimati in ca. fr. 30’000.--.

Quest’ultimo rapporto, preavvisato in linea di principio in modo favorevole

sotto l’aspetto tecnico dall’ufficio pericoli naturali, incendi e progetti

(doc. E) conferma pertanto pienamente la necessità di realizzare delle opere di

protezione affinché il requisito dell'idoneità all'edificazione dei fondi dei

ricorrenti possa essere adempiuto. Con risoluzione 3 maggio 2006, cresciuta in

giudicato, il municipio di RA 1, sulla scorta dell’opposizione dipartimentale

del 21 aprile precedente, ha tuttavia negato agli insorgenti il rilascio della

licenza edilizia per costruire queste opere di premunizione. L’opposizione

dell’autorità cantonale è stata fondata sull’assenza di coordinamento di questo

intervento con quelli previsti dal piano cantonale di premunizione e

risanamento e sul non soddisfacimento dei requisiti posti dall’art. 24 LPT,

trattandosi di impianto da realizzare fuori delle zone edificabili. Gli insorgenti

non sono, di conseguenza, in grado di soddisfare autonomamente alle necessità

di tutela dei loro fondi.

Va d’altro

canto ricordato che, com'è stato messo ampiamente in luce nelle sentenze

precedentemente emesse da questo tribunale (cfr. tra tante, da ultimo, quella appena

citata 27 gennaio 2005, consid. 4.1.) il pericolo di caduta di sassi incombe su

un territorio relativamente ampio, oltretutto prevalentemente già edificato con

abitazioni. Con ogni evidenza questo pericolo non può pertanto essere

semplicemente scongiurato tramite l'imposizione di particolari provvedimenti di

sicurezza per i soli edifici di nuova costruzione, come potrebbe essere il caso

per i fondi dei ricorrenti, ancora inedificati. L'intervento di realizzazione

delle opere di tutela della zona fabbricabile deve pertanto abbracciare

l'intero territorio interessato dai pericoli; donde la necessità che tale intervento

venga compiutamente e complessivamente studiato e realizzato, in primo luogo,

dall’ente pubblico nel contesto dell’adozione del piano regolatore comunale

rispettivamente del piano cantonale di premunizione e risanamento. L'obbligo

del proprietario di realizzare sul suo fondo dei provvedimenti protettivi al

momento dell'edificazione assume, invece, un ruolo subalterno e complementare

rispetto all'intervento di premunizione generale che dev'essere promosso

dall'ente pubblico.

La

risoluzione impugnata non disattende pertanto né il principio dell'interesse pubblico

né quello della proporzionalità.

4.4

Pure a torto gli insorgenti sostengono infine

che il Consiglio di Stato avrebbe dovuto approvare l’attribuzione alla zona

edificabile dei fondi di loro proprietà, istituendo nel contempo una zona di

pianificazione ai sensi dell’art. 58 LALPT. Il Governo non può difatti

approvare una proposta pianificatoria viziata, che disattende cioè il diritto

(art. 26 cpv. 1 LPT; 37 cpv. 1 LALPT; cfr. inoltre il consid. 2 che precede).

Rettamente, per contro, nel caso in esame, a seguito della mancanza di una

pianificazione dovuta alla non approvazione delle zone edificabili soggette a

pericolo di caduta sassi di grado medio e alto, nella risoluzione impugnata il

Consiglio di Stato ha incaricato il comune - e per esso il municipio - di istituire

una zona di pianificazione per gestire il territorio interessato sino

all’avvento di un nuovo ordinamento dell’utilizzazione in applicazione degli

art. 27 LPT, 58 segg. LALPT.

Invano, pertanto, i ricorrenti chiedono che

nel caso concreto si possa applicare la stessa soluzione recentemente adottata per

alcuni comparti della città di __________ esposti a pericolo di caduta sassi e

blocchi. In effetti, il 21 novembre 2005 il municipio della capitale ha

adottato una zona di pianificazione che ha interessato alcune parti della zona

edificabile esposte a pericolo di grado elevato e medio; il piano regolatore di

__________ è tuttavia già in vigore da alcuni anni, per cui - inevitabilmente -

la zona di pianificazione doveva essere sovrapposta ad una zona edificabile approvata:

non esistevano alternative. Nella fattispecie, per contro, il Governo doveva

ancora approvare le zone edificabili di __________ esposte a siffatti pericoli.

Bene ha quindi fatto, per i motivi appena esposti, a non ratificarle.

4.5

Spetterà, in definitiva, al piano

regolatore comunale, rispettivamente al piano cantonale di premunizione e

risanamento di pianificare compiutamente le opere di premunizione (pubbliche e,

se del caso, private) necessarie a conferire al territorio interessato l’idoneità

all’edificazione, di ripartire il compito di eseguir-

le ed il loro finanziamento e di stabilire

altresì il momento in cui, dopo l’esecuzione, i terreni interessati potranno

finalmente soddisfare i requisiti di cui all’art. 15 LPT. Per quanto concerne

particolarmente i terreni non ancora edificati, come quelli dei ricorrenti, lo

svolgimento di questo iter è tuttavia subordinato alla condizione che, dopo la

ponderazione di tutti gli interessi in gioco (art. 3 OPT), la decisione di

attribuirli alla zona fabbricabile sebbene esposti al pericolo di caduta sassi

di grado medio, manifestata dal consiglio comunale di __________ ma non

confermata dal Governo, venga ulteriormente riproposta e possa essere approvata.

5.

Il

ricorso, infondato, dev'essere respinto. La tassa di giudizio dev'essere posta

a carico dei ricorrenti (art. 28 PAmm). Al comune, che ha formulato conclusioni

proprie, ma in ogni caso favorevoli all’approvazione dell’assegnazione al

territorio edificabile dei mapp. 201 e 202, non vengono assegnate ripetibili

(art. 31 PAmm).

Dispositivo

Per questi motivi,

visti gli articoli di legge applicabili alla

fattispecie,

dichiara

e pronuncia:

1. Il ricorso

è respinto.

2.La tassa di giustizia e le spese di fr. 1’000.-- sono poste a carico

dei ricorrenti in solido. Non si assegnano ripetibili.

3. Contro la

presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale

federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.

82 ss LTF). Qualora non sia proponibile il ricorso in materia di diritto

pubblico, entro il medesimo termine è ammesso il ricorso sussidiario in materia

costituzionale al Tribunale federale (art. 113 ss LTF).

4. Intimazione

a:

,

;

,

rappr. dal;

C

.

terzi implicati

PI 1

rappr. da: RA 1

CO 1

rappr. da: RA 2

Per il Tribunale cantonale amministrativo

Il presidente La

segretaria

Ultimo aggiornamento: 09.05.2026

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