90.2006.56

Variante di piano regolatore

28 febbraio 2008Italiano16 min

Source ti.ch

Fatti

A. Nella seduta del 20 dicembre 2005 il

consiglio comunale di Sorengo ha adottato alcune varianti al piano regolatore,

allo scopo di adattare le norme di attuazione del piano regolare in funzione

delle discrepanze registrate nell’applicazione dello strumento pianificatorio

rispetto agli intenti originariamente perseguiti con la revisione del piano,

adottata dall’esecutivo comunale nel 2000 e approvata dal Consiglio di Stato il

18 dicembre 2001. Per quanto qui di interesse, l’autorità comunale ha modificato

alcune norme applicabili alle zone dei nuclei (__________, __________ e __________)

e in particolare quelle riguardanti le altezze, l’indice di occupazione e le

distanze tra edifici. Il piano regolatore prevede così ora un’altezza massima

generale di 10 metri (art. 38 cpv. 2 NAPR), mentre in precedenza l’altezza

massima in caso di sopraelevazione era definita rispetto all’altezza degli

edifici contigui o adiacenti, un indice di occupazione del 35% (art. 38 cpv. 4

NAPR) in luogo del precedente fissato al 30% e una deroga alle norme della LAC

per quanto riguarda le distanze tra edifici prospicienti separati da area

pubblica e ricostruzioni su vecchi ingombri, per i qual casi non fanno più

stato le norme della LAC (art. 40 cpv. 1-3 NAPR), come sancito nel precedente

piano regolatore.

B. Con risoluzione del 5 settembre 2006 il Consiglio

di Stato ha approvato queste varianti. Nel contempo ha respinto il ricorso di __________,

proprietari della particella n. __________ sita nel nucleo di Cremignone, sulla

quale si trova una casa di abitazione di recente riattazione, sita a confine con

una strada pubblica.

C. Contro questa decisione __________ hanno

adito il Tribunale cantonale amministrativo con ricorso del 12 ottobre 2006, riproponendo

di massima le medesime censure già avanzate nella precedente sede ricorsuale.

Dei motivi si dirà per quanto necessario nei considerandi.

D. La divisione dello sviluppo territoriale e

della mobilità e il comune di Sorengo, chiedono che il ricorso venga respinto.

E. Il 3 maggio 2007 si sono svolti l'udienza e

il sopralluogo in occasione dei quali le parti si sono riconfermate nelle

rispettive considerazioni e domande.

Considerato, in

diritto

1. La competenza del tribunale è data e la legittimazione dei ricorrenti

certa (art. 38 cpv. 4 lett. b LALPT). Il ricorso è tempestivo (art. 38 cpv. 1

LALPT) ed essendo adempiute anche le altre condizioni formali lo stesso può

essere esaminato nel merito.

Considerandi

2.

In campo pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia.

Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT il diritto

cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di

almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio

di Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT), che decide i ricorsi - e approva il piano -

con pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della

legittimità ma anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le

autorità incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle

autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i

loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque

semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve

rispettare il diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella

ritenuta più appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi

ad intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun

criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario

rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli

scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro

sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto

della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano

direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà

segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale

degli interessi richiesta dall'art. 3 OPT (RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b; II-1999

n. 27 consid. 3).

Il potere cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece

circoscritto alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT II-2001 n.

78.

consid. 6c; II-1999 n. 27 consid. 3; II-1997 n. 23). Fanno eccezione - per

poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui il tribunale

interviene quale unica autorità di ricorso a livello cantonale (DTF 114 Ib 81

consid. 3; 109 Ib 121 consid. 5; Waldmann/Hänni,

Raumplanungsgesetz, Berna 2006, n. 64 ad art. 33), segnatamente quindi i casi

in cui sono impugnati un diniego di approvazione rispettivamente una modifica

d'ufficio del piano regolatore disposti dal Consiglio di Stato.

3.

I ricorrenti invocano una lesione del

principio della stabilità dei piani regolatori, sancito dagli art. 21 LPT e 41

LALPT, perché l’autorità comunale avrebbe adottato le varianti in questione a

soli pochi anni dalla revisione del piano regolatore. Le stesse non sarebbero

sorrette da alcun interesse pubblico preminente, né le circostanze sarebbero

mutate in modo tale da giustificare un adattamento, soprattutto in considerazione

del fatto che il piano regolatore è di recente adozione. Nemmeno la vertenza

sfociata in una decisione del Tribunale cantonale amministrativo di annullamento

di una licenza edilizia rilasciata dal municipio per la trasformazione e

l’ampliamento di alcuni edifici nel nucleo di Cremignone giustificherebbe,

sempre a loro avviso, la variante del piano regolatore in questione, visto che

l’autorità giudiziaria avrebbe unicamente precisato il contenuto delle norme

adottate in piena consapevolezza dal comune, senza con questo considerarle

nulle.

3.1

L'adozione

di un piano regolatore o di sue varianti esige una ponderazione globale di

tutti gli interessi determinanti, pubblici e privati, in relazione con

l'utilizzazione del suolo, e non può avvenire secondo rigidi schematismi. La

circostanza che vi sia stata un'evoluzione della situazione di fatto o

giuridica dall'entrata in vigore del piano regolatore che è sottoposto a

verifica e modificazione potrebbe teoricamente portare ad un suo adattamento

periodico frequente. Cionondimeno, questo strumento deve, al fine di adempiere

gli scopi per i quali è stato introdotto, beneficiare di una certa stabilità.

Per questo motivo, giusta l'art. 21 cpv. 2 LPT, solo un cambiamento notevole

delle circostanze può giustificare un riesame ed eventualmente un adattamento

del piano di utilizzazione. Il legislatore ha così voluto garantire ai

proprietari di fondi, per i quali il piano regolatore è vincolante (art. 21

cpv. 1 LPT), una certa sicurezza giuridica in questo ambito, anche se essi non

possono dedurre dal fatto che il loro fondo sia stato un tempo inserito in una

determinata zona, che questo rimanga costantemente attribuito alla stessa zona

e con stessi parametri. Ciò vale anche per i fondi limitrofi. Se un piano

regolatore è stato adottato già in vigenza della legge federale sulla

pianificazione del territorio (LPT), vi è la presunzione che le restrizioni

della proprietà che impone ai proprietari interessati siano valide (DTF 127 I

103.

consid. 6b/aa, 120 Ia 227 consid. 2c). Per contro, i piani di utilizzazione

che non sono ancora stati adattati alle esigenze poste dal diritto federale in

materia di pianificazione territoriale non possono beneficiare di questa

presunzione, per cui non vi è motivo di garantirne la stabilità (DTF 118 Ia 151

consid. 5c, 114 Ia 32 consid. 6; Tanquerel, in Kommentar zum Bundesgesetz

über die Raumplanung, Zurigo 1999, n. 53 ad art. 21). Più

un piano, reputato conforme ai dettami della LPT è recente, più è dato ai

singoli proprietari di contare sulla sua stabilità, e più difficilmente la

citata presunzione della sua validità sarà contestabile (DTF 128 I 190 consid.

4.

Il diritto cantonale prevede la verifica

del piano regolatore, di regola, ogni 10 anni (art. 41 cpv. 1 LALPT); esso può

essere modificato o integrato in ogni tempo se l'interesse pubblico lo esige

(art. 41 cpv. 2 LALPT). Tale regolamentazione trova i suoi limiti nell'art. 21

cpv. 2 LPT, per il quale la modificazione di un piano regolatore può avvenire,

come sopra esposto, solamente a condizione che le circostanze siano cambiate,

che questi mutamenti concernano i criteri determinanti della pianificazione,

che i cambiamenti siano notevoli e che un adattamento del piano di utilizzazione

si renda necessario (127 I 103 consid. 6b, 124 II 391

consid. 4b; Haller/Karlen,

Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht, Band 1, 3. edizione, Zurigo 1999, pag.

119; RDAT II-1998 n. 49 consid. 3a con rinvii;

decisione del 20.06.2005 del TPT, inc. 90.2004.74). Requisisti che nella

fattispecie sono dati, come di seguito esposto.

3.2

Con la

revisione del piano regolatore iniziata negli anni novanta, adottata il 28 febbraio

2000.

dal legislativo comunale e approvata il 18 dicembre 2001 dal Consiglio di

Stato, il Comune ha promosso per le zone edificabili una generale

“densificazione ragionata”, ossia un aumento delle possibilità edificatorie

(indice di sfruttamento, altezze, ecc.), senza particolari estensioni del territorio

edificabile. Per quanto riguarda le zone dei tre nuclei di Sorengo, Cortivallo

e Cremignone, riconosciuto il loro valore storico, architettonico e urbanistico

e premessa l’intenzione e la volontà di salvaguardarli e valorizzarli,

l’autorità comunale ha eseguito una valutazione dei singoli edifici e degli

spazi liberi ed ha elaborato direttive per gli interventi edilizi ammissibili,

senza tuttavia imporre vincoli troppo rigidi e normative edificatorie eccessivamente

limitative. Ciò nell’ottica di non penalizzare oltremodo in particolare le

nuove edificazioni, gli ampliamenti e l’utilizzo degli spazi liberi del tessuto

urbanistico dei nuclei e di permettere un uso razionale ed economicamente

sostenibile della sostanza edilizia tradizionale (cfr. rapporto di pianificazione

dicembre 1999, n. 9.4. pag. 29 e segg.). Queste intenzioni sono state riassunte

all’art. 38 delle norme di attuazione del piano regolatore nella versione

approvata nel 2001 (di seguito vNAPR) che recitava:

1.

Nelle zone dei nuclei di Sorengo, Cortivallo e

Cremignone sono ammesse le destinazioni residenziali, le attività turistiche e

quelle di servizio compatibili con le strutture edilizie esistenti. Devono

essere salvaguardati i valori storici, ambientali e gli edifici di interesse

storico-architettonico-spaziale indicati nei piani di rilievo.

2.

Sono possibili i seguenti interventi:

- riattazioni: miglioramenti delle

strutture edilizie esistenti;

- trasformazioni: modifiche delle

utilizzazioni;

- ampliamenti in verticale: aggiunte in

sopraelevazione sino all’altezza degli edifici contigui o adiacenti;

- ricostruzioni delle volumetrie

esistenti: rifacimento di una struttura edilizia in caso di demolizione o di

evidenti impossibilità funzionali e costruttive;

- combinazioni tra gi interventi sopra

descritti in quanto non snaturino le strutture edilizie e ambientali esistenti.

3.

Gli edifici di interesse

storico-architettonico-spaziale possono in particolare essere riattati in modo

conservativo; gli edifici determinanti il tessuto tradizionale possono anche essere

demoliti, ma devono essere ricostruiti nel rispetto sostanziale dei volumi

preesistenti.

Nel caso di importanti ristrutturazioni, gli edifici

e/o manufatti minori devono essere integrati nell’edificio principale.

4.

Non sono preclusi maggiori occupazioni della

superficie edificata o nuove edificazioni purché si fondino su un progetto

architettonico-urbanistico qualificato per rapporto allo spazio di riferimento,

con particolare attenzione a quello pubblico (strade, piazze). Per questi

interventi valgono le seguenti disposizioni:

- l’altezza non deve superare i 10.00 metri;

- il 70% della superficie edificabile

deve essere mantenuta libera da costruzioni.

Per la situazione fondiaria e per la classificazione

degli edifici fanno stati i piani di rilievo approvati con il piano regolatore.

5.

Tutte le istanze d’autorizzazione a costruire

devono essere accompagnate da un rilievo degli edifici esistenti nella scala 1:

50.

e da una documentazione fotografica comprendente anche gli edifici

adiacenti.

Per

quanto attiene alle distanze nei nuclei, l’art. 40 vNAPR fa riferimento

generico agli art. 120, 124 e 125 della LAC.

3.3

Nell’ambito

di una procedura concernente il rilascio di una licenza edilizia per la ristrutturazione

e l’ampliamento di alcuni stabili nel nucleo di Cremignone, il Tribunale

cantonale amministrativo ha annullato la licenza concessa dal comune di Sorengo

poiché gli interventi prospettati non rispettavano, segnatamente, le norme

sulle distanze tra edifici, le altezze e l’indice di occupazione. A seguito di

questa procedura è emersa chiara l’incongruenza tra gli obiettivi prefissati

con la revisione generale del piano regolatore del 2001 – la testé citata

volontà di densificare le edificazioni e di non imporre troppi vincoli nei

nuclei – e la difficoltà o addirittura l’impossibilità di attuarli sulla base

delle normative in vigore. Le norme relative alle altezze degli edifici in caso

di ampliamenti in verticale (art. 38 cpv. 2 vNAPR), ad esempio, erano ambigue e

di difficile applicazione, era esclusa la possibilità di far capo a

trasferimenti di quantità edificatorie tra fondi vicini e, da ultimo, l’obbligo

del rispetto delle distanze tra edifici sanciti dalla LAC anche nel solo caso

di sopraelevazione di edifici esistenti (art. 40 NAPR) impediva di mantenere un

allineamento delle costruzioni. In tali circostanze, una modifica del piano

regolatore, seppur a soli 5 anni dalla sua entrata in vigore, trova la sua giustificazione

e il suo interesse nell’attuazione degli intendimenti posti a sostegno della

revisione del piano stesso ma vanificati da alcune norme che di fatto ne

impediscono la sua messa in opera. I cambiamenti, che interessano unicamente

due norme specifiche valide per i nuclei di Sorengo (altezze, indice di

occupazione e distanze), concernono senza ombra di dubbio criteri importanti e

determinanti per la pianificazione di tali zone, che il comune ha inteso

salvaguardare, cercando di coniugare interventi nel limite del possibile

conservativi del tessuto tradizionale con la necessità di sfruttamento

economicamente sostenibile dei fondi interessati. Scopi che potevano essere

attuati unicamente con una modifica delle norme in questione, come avvenuto in

concreto. Contrariamente a quanto sostenuto dai ricorrenti, il comune ha quindi

inteso principalmente porre rimedio ad un errore di ordine pianificatorio

venuto all’evidenza a seguito della procedura di rilascio della licenza per la

ristrutturazione di edifici nel nucleo di Cremignone, definendo in modo

migliore e nello spirito della revisione del piano regolatore, le possibilità

edificatorie nella zona dei nuclei.

3.4

particolare, per quanto riguarda le singole modifiche proposte, si rileva

quanto segue.

3.4.1

Il legislativo comunale, così come il

Consiglio di Stato, ha avallato la modifica delle NAPR che prevedono ora

un’altezza massima generalizzata degli edifici di 10 metri in caso di sopraelevazione (art. 38 cpv. 2 NAPR). Tale altezza era del resto già prevista

per le nuove costruzioni (art. 38 cpv. 4 vNAPR), per cui, vista la difficoltà

appalesatasi concretamente nell’applicazione della norma così come adottata e approvata

con la revisione generale del piano regolatore, laddove veniva definita in modo

indeterminato quale altezza massima l’altezza degli edifici contigui o adiacenti

(art. 38 cpv. 2 vNAPR), e tenuto conto della volontà di non imporre troppi

vincoli pianificatori e di indirizzo architettonico per i nuclei (cfr. sopra

consid. 3.2.), la modifica del cpv. 2 dell’art. 38 NAPR nel senso di uniformare

le altezze del nucleo a 10 metri è certamente legittima oltre che necessaria,

senza per questo comportare a priori uno snaturamento della struttura caratteristica

e tradizionale del nucleo. A questo proposito si rammenta che in ogni caso

l’art. 39 NAPR prevede di sottoporre ad una commissione di esperti per un

preavviso ogni intervento edilizio sui fondi inclusi nella zona del nucleo, il

tutto nell’ottica di salvaguardia dei valori storici, ambientali e degli

edifici di interesse storico-architettonico-spaziale indicati nei piani di

rilievo, come specificatamente stabilito anche dall’art. 38 cpv. 1 NAPR.

3.4.2

Una maggiore occupazione della

superficie edificata o nuove edificazioni fino ad un’occupazione massima del

35% (art. 38 cpv. 4 NAPR), è stata, a ragione, ritenuta dall’istanza inferiore

conforme ai disposti dell’art. 21 LPT e 41 LALPT. Tale modifica, minima nei

suoi contenuti, si è resa necessaria in particolare per ovviare

all’impossibilità secondo il vecchio strumento pianificatorio di far capo a

trasferimento di indici e concretizza gli obiettivi di uso razionale del

territorio e di aumento delle possibilità edificatorie adottati con la

revisione generale del piano regolatore, senza per questo stravolgerne i

contenuti, nemmeno per quanto riguarda il dimensionamento delle zone

edificabili (cfr. al riguardo rapporto di pianificazione dicembre 199, n. 5

pag. 11 e segg., n. 14 pag. 42 e segg.). Essa risulta pertanto di pubblico

interesse e resiste alle critiche ricorsuali.

3.4.3

Anche le nuove disposizioni sulle

distanze per edifici prospicienti separati da area pubblica e per edifici

esistenti ricostruiti sui vecchi ingombri (art. 40 cpv. 2 e 3 NAPR) sono

senz’altro sorrette da pubblico interesse. Anzi, un loro aggiornamento si

imponeva alla luce dei riscontri concreti avuti nell’applicazione concreta di

tali normative. L’autorità comunale aveva in effetti previsto degli

allineamenti delle facciate per gli edifici lungo le aree pubbliche, così come

indicato nei piani di rilievo. Tuttavia, l’applicazione dell’art. 124 LAC, in

combinazione con gli art. 40 vNAPR e 39 RLE, avrebbe fatto obbligo di

rispettare, in caso di trasformazioni sostanziali, la distanza di 4 metri. In riferimento pure agli obiettivi di uso razionale del territorio sanciti con la revisione

del piano regolatore del 2001, queste incongruenze e contraddizioni sono state

sanate con la presente variante nel senso che le distanze non vengono applicate

per edifici prospicienti separati da area pubblica e per edifici che vengono

ricostruiti su vecchi ingombri, privilegiando così l’allineamento delle facciate

già previsto nel precedente piano regolatore.

4.

Considerato

quanto sopra e i motivi addotti dalle precedenti istanze a sostegno di una

modifica del piano regolatore, il principio della stabilità dei piani non risulta

essere leso: con la modifica in oggetto l’autorità comunale ha inteso rendere

attuabili concretamente gli obiettivi dichiarati e accettati della revisione

dello strumento pianificatorio nel 2001 sulla base delle preesistenze e delle

peculiarità della zona dei nuclei. La variante è quindi sorretta da un

interesse pubblico sufficiente e si appalesava senz’altro necessaria a seguito

del cambiamento della situazione giuridica dei fondi interessati.

5.

Visto quanto precede, il ricorso deve quindi

essere respinto. La tassa di giustizia e le spese processuali sono poste a

carico dei ricorrenti in solido (art. 28 PAmm). Al comune di Sorengo, che non

si è avvalso del patrocinio di un legale, non vengono assegnate ripetibili.

Dispositivo

Per questi motivi,

visti gli articoli di legge applicabili alla

fattispecie;

dichiara

e pronuncia:

1. Il

ricorso è respinto.

2. La

tassa di giustizia di Fr. 2’000.- è posta a carico di __________. Non si assegnano

ripetibili.

3. Contro

la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale

federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.

82 segg. LTF). Qualora non sia proponibile il ricorso in materia di diritto

pubblico, entro il medesimo termine è ammesso il ricorso sussidiario in materia

costituzionale al Tribunale federale (art. 113 segg. LTF).

4. Intimazione

;

Per il Tribunale cantonale amministrativo

Il presidente Il

segretario

Ultimo aggiornamento: 09.05.2026

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