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Ricorso contro l'approvazione di una variante di piano regolatore

11 luglio 2008Italiano14 min

Source ti.ch

Fatti

A. __________, componenti la comunione ereditaria fu __________, sono

proprietari delle particelle n. 119 e 400 di Cadempino, prospicienti la strada

cantonale che da Vezia conduce a Cadempino. La prima particella, di 584 mq,

presenta una forma pressoché rettangolare e ospita un edificio, mentre la

seconda, di 243 mq, non è edificata e confina con la strada comunale che porta

al soprastante comparto comunale “__________”. I fondi si trovano dirimpetto

alla chiesa dei SS Gervasio e Protasio e al cimitero.

Il piano regolatore del 1976 attribuiva queste particelle alla zona

residenziale estensiva, così come la maggior parte delle particelle sul

medesimo lato della strada cantonale; i fondi sul lato opposto, tra la strada

cantonale e la ferrovia, erano invece inseriti nella zona residenziale

semi-intensiva.

B. Nella seduta del 27 maggio 2003 il Consiglio

comunale di Cadempino ha adottato la revisione del piano regolatore. Per quanto

qui interessa, esso ha previsto l'inserimento dei fondi prospicienti la strada

cantonale, sottoposti a notevoli immissioni foniche provenienti sia dalla

strada cantonale sia dalla ferrovia, in una zona mista residenziale-estensiva

(REst) e residenziale-commerciale (RC). Il legislativo comunale ha pure

manifestato la volontà di caratterizzare e riqualificare un vero e proprio

viale urbano che conduce verso il centro di Lugano, con alberature a lato della

strada e interventi di moderazione del traffico in sintonia con le indicazioni

della scheda 10.4 del piano direttore concernente il modello di organizzazione

territoriale dell'agglomerato di Lugano. Per quanto concerne le particelle n.

119 e 400, esse sono state attribuite alla zona residenziale estensiva (REst),

con un vincolo di limitazione di edificabilità giusta l'art. 47 delle norme di

attuazione del piano regolatore (NAPR), imposto a tutela della chiesa dei Santi

Gervasio e Protasio. Attorno a tale monumento, considerato quale bene culturale

di importanza cantonale, è pure stato delimitato un perimetro di rispetto sui

fondi vicini siti sul medesimo lato della strada cantonale.

C. Con risoluzione del 21 dicembre 2004 (n.

5943), il Consiglio di Stato ha manifestato l'intenzione di non approvare la

revisione del piano regolatore in merito a questo azzonamento lungo la strada

cantonale. Ha infatti ritenuto che, se nelle sue intenzioni la decisione

comunale era di principio da condividere, la prevista pianificazione risultava

troppo disordinata, frammentata e priva della benché minima coerenza urbanistica

al punto tale da doversi considerare arbitraria e quindi inadeguata al raggiungimento

degli obiettivi pianificatori prefissati. Sentite le osservazioni degli

interessati, l'Esecutivo cantonale ha confermato queste intenzioni con

decisione del 4 giugno 2005 (n. 2921) e ha negato l'approvazione della zona

residenziale-commerciale (RC) e della zona residenziale estensiva (REst) lungo

la cantonale, ordinando al comune l'allestimento di una variante pianificatoria

e richiedendo nel contempo l'istituzione di una zona di pianificazione ai sensi

degli art. 57 e segg. legge cantonale di applicazione della legge federale

sulla pianificazione del territorio del 23 maggio 1990 (LALPT; RL 7.1.1.1), sull'area

in questione.

D. Nella seduta del 15 maggio 2006 il

legislativo comunale ha adottato la variante di piano regolatore concernente le

parti cui il Consiglio di Stato aveva in precedenza negato l'approvazione.

Mediante tale variante, i fondi prospicienti ambo i lati della strada cantonale

sono stati attribuiti alla zona residenziale-commerciale (RC), ad eccezione dei

fondi n. 119, 400 e di parte del mappale 355, che sono stati mantenuti nella

zona residenziale estensiva (REst) con il medesimo vincolo di limitazione dell'edificazione

per una fascia di una ventina di metri di profondità dalla strada cantonale.

Con risoluzione del 19 settembre 2006 (n. 4431) il Consiglio di Stato ha approvato

tale variante e nel contempo ha respinto il ricorso presentato da __________

contro la decisione del legislativo comunale, che contestavano il vincolo di

area a edificazione limitata e chiedevano che i loro fondi fossero assegnati

alla zona residenziale-commerciale (RC).

E. Contro questa decisione __________ hanno

adito il Tribunale cantonale amministrativo con ricorso del 25 ottobre 2006,

attraverso il quale hanno formulato le stesse domande. Dei motivi si dirà per

quanto necessario nei considerandi.

F. La Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità e il comune di Cadempino chiedono che il ricorso venga

respinto.

G. Nel frattempo, con iscrizione a registro

fondiario del 10 gennaio 2007, i mappali n. 119 e 400 sono stati attribuiti in

proprietà unica al coerede __________ a seguito di divisione ereditaria parziale.

H. Il 3 maggio 2007 si sono svolti l'udienza e

il sopralluogo in occasione dei quali le parti si sono riconfermate nelle

rispettive considerazioni e domande. Su invito del Tribunale, il municipio ha

prodotto agli atti la documentazione riguardante il progetto di moderazione del

traffico sulla strada cantonale in corrispondenza con la zona RC e REst. Su

tali atti si sono espressi i ricorrenti con scritto del 30 maggio 2007.

Considerato, in

diritto

1. La competenza del tribunale è data (art. 38 cpv. 1 LALPT) e la

legittimazione dei ricorrenti certa (art. 38 cpv. 4 lett. b LALPT). Il ricorso

è tempestivo (art. 38 cpv. 1 LALPT) ed essendo adempiute anche le altre

condizioni formali lo stesso può essere esaminato nel merito.

Considerandi

2.

In campo pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia.

Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b legge federale

sulla pianificazione del territorio del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700), il

diritto cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da

parte di almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il

Consiglio di Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT), che decide i ricorsi - e approva il

piano - con pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legittimità

ma anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità

incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità

loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro

compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente

sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il

diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più

appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi ad

intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun

criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario

rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli

scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente

attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto della pianificazione

di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano direttore (cfr. anche

l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà segnatamente che sia

stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale degli interessi

richiesta dall'art. 3 ordinanza sulla pianificazione del territorio del 28

giugno 2000, OPT; RS 700.1 (RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b; II-1999 n. 27

consid. 3).

Il potere cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece

circoscritto alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT II-2001 n.

78.

consid. 6c; II-1999 n. 27 consid. 3; II-1997 n. 23). Fanno eccezione - per

poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui il Tribunale

interviene quale unica autorità di ricorso a livello cantonale (DTF 114 Ib 81

consid. 3; 109 Ib 121 consid. 5; Waldmann/Hänni,

Raumplanungsgesetz, Berna 2006, n. 64 ad art. 33), segnatamente quindi i casi

in cui sono impugnati un diniego di approvazione rispettivamente una modifica

d'ufficio del piano regolatore disposti dal Consiglio di Stato.

3.

È preliminarmente necessario chiarire la portata e le conseguenze

delle diverse decisioni che ha adottato il Consiglio di Stato relativamente

alla zona residenziale-commerciale (RC) e residenziale estensiva (REst) in

questione.

Nella prima decisione del 21 dicembre 2004, l'Esecutivo cantonale, verificata la legittimità della decisione comunale di prevedere un

azzonamento misto e frammentato dei fondi prospicienti la strada cantonale e

considerato tale azzonamento come arbitrario e non coerente con i principi

superiori elencati nel piano direttore, ha manifestato l'intenzione di non

approvare la zona RC e REst in questo comparto comunale (cfr. decisione citata,

n. 3.5.1. lett. f), pag. 17 e 18; n. 5.3. pag. 30; dispositivo n. 3, pag. 31).

Tratte queste conclusioni, l'autorità superiore di pianificazione non si è

quindi più espressa sulla legittimità del vincolo di limitazione di

edificabilità sui fondi antistanti la chiesa.

Nella successiva risoluzione del 14 giugno 2005, il Consiglio di Stato ha

negato definitivamente l'approvazione delle zone RC e REst lungo la strada

cantonale e nemmeno in questa sede ha approfondito oltre o esaminato nel

dettaglio la legittimità del vincolo pianificatorio testé menzionato (cfr.

decisione menzionata, n. 3 pag. 2, dispositivo n. 1, pag. 3).

Unicamente il 19 settembre 2006 il Consiglio di Stato, dopo aver confermato la

bontà della pianificazione di quel comparto così come decisa dal consiglio comunale,

ha rilevato quanto segue:

" merita una particolare menzione il settore

indicato come area ad edificazione limitata; questo particolare vincolo

è stato attribuito alla zona prospiciente la chiesa dei SS Gervasio e Protasio,

considerata bene culturale di importanza cantonale, in modo da tutelare il valore

monumentale dell’area. Tale vincolo non è oggetto della presente decisione, in

quanto già era stato consolidato mediante la risoluzione governativa del 21

dicembre 2004. Parimenti viene riconfermata la destinazione Zona residenziale

estensiva per i fondi 119, 400 e 355. Non sarebbe infatti logico attribuire a

tali fondi maggiori possibilità edificatorie che a causa dal vincolo area ad

edificazione limitata, non potrebbero poi essere sfruttate. (…)”

(cfr. decisione impugnata del Consiglio di

Stato del 9 settembre 2006, n. 3.2., pag. 7).

A ben guardare, dunque, il Consiglio di

Stato a torto ha considerato che il vincolo pianificatorio di aree ad

edificazione limitata era già stato approvato e consolidato con la decisione

del 21 dicembre 2004, limitandosi questa decisione, come sopra ricordato, ad

annunciare l'intenzione del Governo di non approvare la zona RC e REst e nulla considerando a proposito della limitazione dell'edificabilità di

quelle particelle. La legittimità del vincolo, a fronte di precise

contestazioni e richieste dei ricorrenti, non è quindi mai stata verificata

dall'istanza inferiore, perché il Consiglio di Stato, nella decisione del 14

giugno 2005, non ha approvato in generale l'azzonamento RC e REst lungo la

cantonale: meglio detto, per riprendere i pertinenti termini dell'allegato n. 1

alla risoluzione governativa appena menzionati, non è stata approvata la pianificazione

proposta per il "comparto" interessato. Vista questa decisione

negativa sull'intero settore, si deve quindi ritenere che, sebbene non esplicitamente

menzionato, anche il vincolo di area a edificazione limitata, strettamente connesso

con l'attribuzione alla zona REst delle particelle di fronte alla Chiesa o,

meglio, alla loro esclusione dalla zona RC, non sia stato approvato dal

Governo, avendone negato l'approvazione in generale: la menzionata restrizione partecipava

difatti a pieno titolo (sia a livello di cartografia che di norme di

attuazione) alla definizione delle possibilità edificatorie del comparto interessato,

non approvato. Pretendere ora, come vorrebbero il Consiglio di Stato e il comune,

che la questione del vincolo non possa più essere messa in discussione in

questa sede poiché già decisa in precedenza è quindi insostenibile. Di

conseguenza, anche la successiva giustificazione del Consiglio di Stato in

merito alla mancata attribuzione dei fondi dei ricorrenti alla zona RC a causa

dell'impossibilità di sfruttare appieno le possibilità edificatorie per l'imposizione

del vincolo pianificatorio non regge, ritenuto che, come si è visto, tale

vincolo non è stato approvato nelle precedenti risoluzioni del 21 dicembre 2004

e del 14 giugno 2005.

Rettamente, il Consiglio di Stato con la

decisione qui impugnata avrebbe dovuto esaminare la variante pianificatoria

decisa nel 2006 dal Comune riguardo alla correttezza dell'azzonamento delle

aree RC e REst nonché a quella del vincolo pianificatorio disposto a tutela

dell'area monumentale della chiesa dal punto di vista del principio dell'interesse

pubblico e di quello della proporzionalità, ciò che in realtà non è avvenuto.

4.

Già per questo motivo il ricorso deve essere accolto con l'annullamento

- sul controverso oggetto - della decisione impugnata, conformemente alle

domande ricorsuali, cui il Tribunale è vincolato, quantomeno nella misura in

cui concerne i fondi dei ricorrenti, senza che debbano essere verificate nel

dettaglio le censure dei ricorrenti riguardo alle pretese violazioni dei loro

diritti costituzionalmente protetti.

L'incarto viene quindi rinviato all'istanza

inferiore per le decisioni di sua competenza.

Si ricorda in ogni caso che la decisione da parte dell'Esecutivo cantonale non

può prescindere dal considerare che il comune ha deciso un azzonamento

eccezionale unicamente per tre fondi lungo tutto l'asse della strada cantonale

in quel comparto, premettendo erroneamente l'esistenza e la correttezza del

vincolo di area a edificazione limitata e giustificando in tal modo a posteriori

l'attribuzione alla zona REst dei fondi dei ricorrenti. Per i motivi addotti

dall'autorità comunale, il vincolo pianificatorio nella sua estensione e

portata materiale, come ogni restrizione della proprietà, deve comunque sempre

poggiare su una valida base legale, rispettare il principio del pubblico interesse

e quello della proporzionalità. Va peraltro ricordato che la legge sulla

protezione dei beni culturali del 13 maggio 1997 (LBC; RL 9.3.2.1) attribuisce

precise competenze al Consiglio di Stato e al Comune in materia di protezione

di beni culturali (cfr. in particolare gli art. 20 e 22 LBC). In concreto,

appare perlomeno dubbia la competenza del comune, nell'intenzione così come

finora dichiarata, di voler tutelare anch'esso il complesso monumentale della

chiesa con l'imposizione di un vincolo pianificatorio che va ben al di là nel

suo contenuto e nelle sue conseguenze rispetto alla decisione del Consiglio di

Stato, il quale ha sottoposto alla LBC la chiesa e designato un perimetro di

rispetto unicamente sui fondi adiacenti al monumento.

5.

In considerazione di quanto sopra, il

ricorso deve essere accolto. Non si prelevano tasse e spese di giustizia (art.

28.

legge di procedura per le cause amministrative del 19 aprile 1966, LPamm; RL

3.3.1

), mentre lo Stato, soccombente, è tenuto al pagamento di un'indennità a titolo di ripetibili ai ricorrenti (art.

31.

LPamm).

Dispositivo

Per questi motivi,

visti gli art. 2 LPT; 3 OPT; 37, 38 LALPT; 28, 31

LPamm;

dichiara

e pronuncia:

Il ricorso è accolto.

§. Di conseguenza, la risoluzione 19 settembre 2006

(n. 4431) del Consiglio di Stato è annullata nella misura in cui approva la variante

del piano regolatore di Cadempino relativa alla zona RC-REst lungo la strada

cantonale, limitatamente ai fondi mapp. 199 e 400.

2. Non

si prelevano tasse e spese di giustizia. Lo Stato del Cantone Ticino verserà a __________

l'importo complessivo di Fr. 1'200.- a titolo di ripetibili.

3. Contro

la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale

federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.

82 segg. LTF). Qualora non sia proponibile il ricorso in materia di diritto

pubblico, entro il medesimo termine è ammesso il ricorso sussidiario in materia

costituzionale al Tribunale federale (art. 113 segg. LTF).

4. Intimazione

;

Per il Tribunale cantonale amministrativo

Il presidente Il

segretario

Ultimo aggiornamento: 09.05.2026

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