Diniego di approvazione di una nuova zona edificabile

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Numero d'incarto:

90.2006.64

Data decisione, Autorità:

24.09.2007, TRAM

Titolo:

Diniego di approvazione di una nuova zona edificabile

ZONA EDIFICABILE

ZONA RESIDENZIALE

art. 5 cpv. 1 LPN

art. 15 LPT

Incarto n.

90.2006.64

Lugano

24 settembre

2007

In nome

della Repubblica e Cantone

Ticino

Il Tribunale cantonale amministrativo

composto dei giudici:

Lorenzo Anastasi, presidente,

Raffaello

Balerna, Matteo Cassina

segretario:

Leopoldo Crivelli

statuendo sul ricorso 30 ottobre 2006 della

RI 1

patr. da: PR 1

contro

la risoluzione 22 agosto 2006 (n. 3859) con cui il

Consiglio di Stato ha approvato il piano regolatore del PI 1;

viste

le risposte:

-

9 gennaio 2007 del municipio di __________;

-

20 febbraio 2007 della Divisione dello sviluppo

territoriale e della mobilità;

letti ed esaminati gli atti;

ritenuto, in fatto

A. Nelle

sedute del 21 gennaio e 10 giugno 2002 il consiglio comunale di __________ ha

adottato la revisione del piano regolatore.

B. Con

risoluzione 22 agosto 2006 (n. 3859) il Consiglio di Stato ha approvato il

piano. Esso ha tuttavia negato l'approvazione di alcune proposte

pianificatorie, sospeso su altre la propria decisione ed infine modificato

d'ufficio il piano regolatore su ulteriori oggetti. Per quanto qui interessa il

Governo non ha approvato l’estensione della zona edificabile residenziale a

parte dei mapp. 2708 e 2808 di __________, per il motivo che non si configurava

quale completazione di questa zona, ubicata sul terrazzo sovrastante la golena

del fiume __________, essendo prevista oltre il ciglio della scarpata, limite

invalicabile della zona edificabile (cfr. ris. impugnata, pag. 32, allegato 13).

Esso ha pertanto retrocesso gli atti al comune per proporre un nuovo

azzonamento delle particelle, tramite variante di piano regolatore.

C. Con ricorso

30 ottobre 2006 la RI 1, proprietaria del mapp. 2808, impugna la menzionata

risoluzione governativa, chiedendo la conferma dell’assegnazione del mapp. 2808

alla zona fabbricabile, poiché conforme ad un’utilizzazione parsimoniosa del

suolo e, più in generale, dei principi che informano la pianificazione del territorio.

L’insorgente ritiene poi, soprattutto, che non sussistano, in concreto,

interessi preponderanti per escludere la particella di sua proprietà dall’edificazione.

D. La

divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità chiede la reiezione

dell'impugnativa. Il municipio di __________ postula invece l’accoglimento

dell’impugnativa.

E. In data 22

marzo 2007 il Tribunale ha tenuto un'udienza, in cui le parti hanno ribadito le

rispettive posizioni. Al termine dell’udienza è stato esperito un sopralluogo. Quest’ultimo

ha permesso di rilevare che l’estensione della zona edificabile interessa esclusivamente

la parte superiore (pianeggiante) del mapp. 2808 e non va oltre il limite della

scarpata che scende verso l’area golenale. In esito alle risultanze di questi

accertamenti, i rappresentanti del Consiglio di Stato si sono riservati un

termine di 30 giorni per formulare una nuova presa di posizione, in vista di

una possibile modifica della risoluzione impugnata.

F. Con

osservazioni 14 giugno 2007 la divisione dello sviluppo territoriale e della

mobilità, dopo aver ammesso l’incongruenza della motivazione addotta nella

risoluzione governativa, ha tuttavia rilevato che il nucleo di __________ figura

nell’inventario degli insediamenti svizzeri da proteggere di importanza

nazionale (ISOS). Non si giustifica pertanto di permettere un’estensione dell'edificabilità

oltre il nucleo, che intaccherebbe i limiti urbanistici originari. Oltre a

questa specifica motivazione, la divisione richiama le considerazioni generali

svolte dal Consiglio di Stato in merito all’ampliamento delle zone edificabili.

Con memoria 12 luglio 2007 la ricorrente

contesta i nuovi motivi addotti per precludere l’estensione dell’edificabilità

al mapp 2808. Trattandosi di un comprensorio già edificato, negare questa

possibilità al solo mapp. 2808 costituirebbe un arbitrio e una disparità di

trattamento.

Considerato, in

diritto

1. La

competenza del Tribunale è data, il ricorso è tempestivo (art. 38 cpv. 1 LALPT)

e la legittimazione della ricorrente certa (art. 38 cpv. 4 lett. c LALPT). L’impugnativa

è dunque ricevibile in ordine.

2. In campo

pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però,

assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT il diritto cantonale deve

garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di almeno

un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato

(art. 37 cpv. 1 LALPT), che decide i ricorsi - e approva il piano - con pieno

potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legittimità ma

anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità

incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità

loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro

compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente

sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il

diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più

appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi ad

intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun

criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario

rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli

scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro

sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto

della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano

direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà

segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale

degli interessi richiesta dall'art. 3 OPT (RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b;

II-1999 n. 27 consid. 3).

Il potere

cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece circoscritto alla

violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6c;

II-1999 n. 27 consid. 3; II-1997 n. 23). Fanno eccezione - per poter ossequiare

l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui il tribunale interviene quale

unica autorità di ricorso a livello cantonale (DTF 114 Ib 81 consid. 3; 109 Ib

121 consid. 5; Waldmann/Hänni, Raumplanungsgesetz, Berna 2006, n. 64 ad

art. 33), segnatamente quindi i casi in cui sono impugnati un

diniego di approvazione rispettivamente una modifica d’ufficio del piano

regolatore disposti dal Consiglio di Stato.

3. I piani di

utilizzazione - nel nostro Cantone chiamati, a livello comunale, piani regolatori

(art. 24 segg. LALPT) - disciplinano l'uso ammissibile del suolo (art. 14 cpv.

1 LPT). Essi devono delimitare, in primo luogo, le zone edificabili, agricole e

protette (art. 14 cpv. 2 LPT).

Le zone

edificabili comprendono, secondo l'art. 15 LPT, i terreni idonei all'edificazione

che sono già stati edificati in larga misura (lett. a) e quelli prevedibilmente

necessari ed urbanizzati entro 15 anni (lett. b). Di massima un terreno che

adempie queste esigenze va attributo alla zona edificabile a meno che, dopo una

ponderazione globale degli interessi che la legislazione sulla pianificazione

del territorio tende a salvaguardare (cfr. in particolare art. 1 e 3 LPT),

debba venir incluso, parzialmente o totalmente, nel territorio fuori della zona

edificabile (RDAT I-2001 n. 49 consid. 3a). I criteri posti dall'art. 15 LPT

per l'assegnazione di un terreno alla zona edificabile non hanno pertanto un

valore assoluto, ma una portata relativa. Essi rappresentano piuttosto dei

principi generali della pianificazione del territorio, dei punti di

riferimento, che - ancorché soddisfatti - non conducono necessariamente

all'attribuzione del terreno interessato alla zona fabbricabile (cfr. la

giurisprudenza appena citata; inoltre Flückiger, Commentario LPT, ad art. 15 n.

da 25 a 29; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction,

expropriation, Berna 2001, n. 314).

Giusta

l'art. 16 cpv. 1 LPT (testo modificato il 20 marzo 1998, in vigore dal 1. settembre

2000), le zone agricole servono a garantire a lungo termine la base dell'approvvigionamento

alimentare, a salvaguardare il paesaggio e lo spazio per lo svago o ad assicurare

la compensazione ecologica; esse devono essere tenute, per quanto possibile,

libere da costruzioni, in sintonia con le loro differenti funzioni, e comprendere:

a) i terreni idonei alla coltivazione agricola o all'orticoltura produttiva necessari

all'adempimento dei vari compiti dell'agricoltura; b) i terreni che, nell'interesse

generale, devono essere coltivati dall'agricoltura (cfr. nello stesso senso

l'art. 68 cpv. 1 LALPT, testo modificato il 25 febbraio 2003, in vigore dal 1.

giugno 2003). Per quanto possibile devono essere delimitate ampie superfici

contigue (art. 16 cpv. 2 LPT). Alla zona agricola, intesa nel suo senso più

ampio, espressamente sancito ora all'art. 16 LPT nella versione in vigore dal

1. settembre 2000, ma valido anche in precedenza, dev'essere riconosciuto un

ruolo multifunzionale, poiché persegue non solo obiettivi di politica agraria e

fondiaria, ma anche obiettivi in ordine agli insediamenti, quale eccellente

strumento di prevenzione dell'edificazione sparsa, alla protezione

dell'ambiente e a quella del paesaggio (cfr. Messaggio del Consiglio federale

concernente la revisione parziale della LPT del 22 maggio 1996, pubbl. in FF

1996, III, pag. 457 segg., pag. 471, con rinvii).

4. 4.1. Con

terreni già edificati in larga misura ai sensi dell'art. 15 lett. a LPT si

intende essenzialmente il territorio costruito in maniera compatta, oltre

eventualmente singole particelle inedificate al suo interno, direttamente

confinanti con la zona edificabile, in genere già edificate e di superficie

relativamente ridotta (RDAT I-2001 n. 49 consid. 3b;

Flückiger, op. cit., ad art. 15 n. 60; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., n.

319). In concreto, questo presupposto non è adempiuto.

Il mapp.

2808, di proprietà della ricorrente, censito come prato di 2’082 mq, è posto in

località __________. La particella, di forma regolare, inedificata ed allo

stato prativo, è in parte pianeggiante, in parte scende verso il sottostante pianoro,

a contatto con la golena del fiume __________. La particella confina a sud con i

mapp. 2806 e 2807, edificati ed assegnati alla zona del nucleo di __________. Ad

ovest la particella confina con il mapp. 2805, edificato e parzialmente assegnato

alla zona edificabile (residenziale) della località __________, che il comune

ha inteso estendere, attraverso la revisione del piano regolatore, al mapp.

2808 nella sua parte pianeggiante (circa 850 mq). Per il rimanente la

particella è posta - per la maggior parte - nella zona agricola, che si apre attorno

alla stessa. La superficie in oggetto, che condivide pienamente le stesse

caratteristiche dell'area verde in cui è posta, non può dunque essere

considerata come inclusa in un territorio ampiamente edificato nel senso

restrittivo inteso dalla giurisprudenza. Il semplice fatto che tale superficie

confini, parzialmente, con la zona edificabile, non basta, ovviamente, per

ritenere soddisfatto questo requisito. La circostanza, messa in rilievo dall'insorgente,

secondo cui l'area in questione risulta urbanizzata non è decisiva e non

conferisce un diritto all'attribuzione del fondo alla zona edificabile (122 II

326 consid. 6a; 117 Ia 434 consid. 3g; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op.

cit., n. 321).

4.2. L'attribuzione della superficie in

oggetto alla zona edificabile non risponde poi nemmeno ad una prevedibile

necessità di terreni fabbricabili urbanizzati entro 15 anni giusta l'art. 15

lett. b LPT. In effetti, come ha rilevato il Governo nella risoluzione di

approvazione del piano regolatore, le zone edificabili proposte dal comune a

questo scopo sono sovradimensionate per rapporto ad un’ipotesi di sviluppo realistica

dello stesso, poiché permettono di accogliere circa 3’273 UI (unità insediative),

di cui 1'745 abitanti, rispetto ad una situazione di 1’779 UI, di cui 909

abitanti (al 31 dicembre 2003). L’incremento delle UI è dunque superiore all’80%

in generale ed addirittura al 90% se riferito ai soli abitanti: esso equivale

ad oltre 10 volte l’aumento degli abitanti del comune registrato negli ultimi 20

anni, pari al 7% circa (cfr. risoluzione impugnata, pag. 26-28). Questa

constatazione ha condotto il Governo a negare l’approvazione a svariate

proposte di ampliamento della zona fabbricabile destinata alla residenza.

La

circostanza secondo cui, in concreto, la superficie da aggregare alla zona

fabbricabile sarebbe esigua non è determinante. Infatti, secondo la

giurisprudenza, anche le particelle di modeste proporzioni

contribuiscono a definire la zona edificabile giusta l'art. 15 LPT e non

possono pertanto essere trascurate a questo scopo (cfr. DTF inedita 26

settembre 2001 in re A. V. e llcc, consid. 4c; DTF 116 Ia 236 seg.; STPT 13

ottobre 2005 in re D. S. e llcc, consid. 5.5).

5. 5.1. La

decisione del Consiglio di Stato di non approvare la proposta, formulata dal

consiglio comunale di __________, di assegnare alla zona edificabile la parte

pianeggiante del mapp. 2808 dev’essere condivisa già per assenza dei requisiti

di cui all'art. 15 LPT. Nella fattispecie, nelle osservazioni 14 giugno 2007 la

divisione della pianificazione territoriale ha ulteriormente addotto che a

questo azzonamento ostava la necessità di tutelare il nucleo di __________. Anche

quest’opinione merita tutela.

5.2. La

protezione della natura e del paesaggio (Natur- und Heimatschutz, protection de

la nature et du patrimoine) compete ai Cantoni (art. 78 cpv. 1 Cost.). Nell'adempimento

dei suoi compiti, la Confederazione prende in considerazione gli obiettivi

della protezione della natura e del paesaggio. Ha cura dei paesaggi, dei siti

caratteristici, dei luoghi storici nonché dei monumenti naturali e culturali;

quando l'interesse pubblico lo richiede, li conserva integri (art. 78 cpv. 2

Cost.; inoltre art. 3 cpv. 1 Legge federale sulla protezione della natura e del

paesaggio del 1. luglio 1966, LPN). Giusta l'art. 3 cpv. 1 LPN, la

Confederazione, i suoi stabilimenti e le aziende federali come pure i Cantoni

sono tenuti, nell'adempimento dei compiti della Confederazione, a provvedere

affinché le caratteristiche del paesaggio, l'aspetto degli abitati, i luoghi

storici, le rarità naturali e i monumenti culturali siano rispettati e, ove

predomini in essi l'interesse generale, siano conservati intatti. Il Consiglio

federale, sentiti i Cantoni, compila gli inventari degli oggetti di importanza

nazionale (art. 5 cpv. 1 1a frase LPN). L'iscrizione d'un oggetto

d'importanza nazionale in un inventario federale significa che esso merita

specialmente di essere conservato intatto, ma - in ogni caso - di essere salvaguardato

per quanto possibile, quantomeno nell'adempimento dei compiti della Confederazione

(cfr. art. 6 LPN; Rausch/ Marti/ Griffel,

Umweltrecht, Zurigo 2004, n. 561 - 564). L'iscrizione di un oggetto

d'importanza nazionale in un inventario federale ha, tuttavia, una rilevanza

certa anche per i Cantoni nell'adempi-mento di compiti propri. Agli inventari

ai sensi dell'art. 5 LPN dev'essere infatti attribuito, quantomeno sotto

l'aspetto sostanziale, il valore delle concezioni ai sensi dell'art. 13 cpv. 1

LPT. Questo significa che i Cantoni debbono tenerne conto nelle loro pianificazioni

direttrici (art. 6 cpv. 4 LPT) e proteggere i relativi oggetti in maniera

adeguata mediante la pianificazione dell'utilizzazione (art. 17 LPT; Rausch/Marti/Griffel, op. cit., n. 565,

con rinvii). È quanto si avvera, nel nostro Cantone e per quanto qui possa

interessare, per i comuni contemplati dall'inventario degli insediamenti

svizzeri da proteggere di importanza nazionale (ISOS, secondo la denominazione

in lingua tedesca, che si è imposta anche negli altri idiomi), allestito a

norma dell'art. 5 LPN e della relativa ordinanza del 9 settembre 1981 (OISOS).

La scheda 8.4 del piano direttore impone loro di promuovere la protezione degli

insediamenti di importanza nazionale, mediante l'affinamento delle misure

pianificatorie di protezione. La menzionata scheda obbliga quindi i comuni

interessati dall'inventario ISOS a verificare se le norme e le misure

pianificatorie di cui dispongono sono adeguate per la tutela e la

valorizzazione dei loro insediamenti ed a modificarle opportunamente. Inoltre,

l'art. 1 cpv. 2 lett. a e l'art. 3 cpv. 2 LPT stabiliscono che Confederazione,

Cantoni e Comuni, in qualità di autorità preposte alla pianificazione, devono

provvedere affinché il paesaggio venga rispettato e protetto. L'art. 17 cpv. 1

lett. c LPT prevede espressamente che i siti caratteristici, i luoghi storici e

Fatti

i monumenti naturali e culturali devono venir assegnati alle zone protette.

5.3. A

livello cantonale, oltre al DLBN (decreto legislativo sulla protezione delle bellezze

naturali e del paesaggio del 16 gennaio 1940) e all'istituto del piano del paesaggio

(art. 28 cpv. 1 LALPT), la LALPT prevede espressamente, all'art. 28 cpv. 2

lett. h, la possibilità di fissare nelle rappresentazioni grafiche dei piani

regolatori i vincoli speciali cui è assoggettata l'utilizzazione di taluni

fondi, in particolare per la protezione delle acque, la tutela del paesaggio e

dei suoi contenuti naturalistici, degli edifici di pregio storico-culturale e

della vista panoramica. Inoltre, secondo l'art. 29 LALPT il piano regolatore

può prevedere l'obbligo di mantenere costruzioni, singoli alberi, gruppi di

essi o siepi che concorrono a formare la bellezza e la caratteristica del paesaggio

(cpv. 2 lett. d), come pure stabilire le regole sulla manutenzione degli

edifici (cpv. 1 lett. g).

5.4. __________, quale villaggio, è inserito nell'inventario degli insediamenti svizzeri da proteggere di

importanza nazionale (ISOS; cfr. art. 5 LPN e l'appendice dell'ordinanza del 9

settembre 1981 riguardante l'inventario degli insediamenti svizzeri da

proteggere; OISOS), che gli riconosce, a vario titolo, qualità situazionali,

qualità spaziali e qualità storico-architettoniche. La relativa scheda

raccomanda, a questo scopo, di evitare nuovi interventi di trasformazione e

nuovi inserimenti nel nucleo principale, come quelli già avvenuti verso il

fiume e verso la strada cantonale (con particolare riferimento alle costruzioni

ai mapp. 2806 e 2805, confinanti con la proprietà della ricorrente), di

prestare particolare attenzione alle nuove licenze da rilasciare lungo l’asse

della strada cantonale, infine di evitare ulteriori inserimenti edilizi nelle

zone (vignate) circostanti il nucleo. Queste preoccupazioni sono state

raccolte, quantomeno in parte, in sede di adozione del primo piano regolatore, approvato

dal Governo con risoluzione n. 6993, del 28 dicembre 1983, che ha delimitato

l’area edificabile residenziale prevista nella località __________, ubicata

lungo la strada cantonale, sino al confine est del mapp. 2805. L’estensione pura

Considerandi

e semplice di quest’area oltre tale limite, proposta attraverso la revisione

del piano regolatore, pone invece le premesse per un’edificazione di nuove

residenze immediatamente davanti ed a contatto con il nucleo ed le sue

costruzioni, con l’effetto di modificarne il perimetro originario, ma soprattutto

di alternarne decisamente le qualità ed il pregio. Il diniego di approvazione

dell’ampliamento della zona fabbricabile alla parte pianeggiante del terrazzo

antistante il nucleo di __________ opposto dal Consiglio di Stato merita

pertanto piena tutela anche sotto questo aspetto. Va peraltro rilevato che la

salvaguardia dell'abitato di __________ ha costituito uno dei motivi per negare

l'inserimento nella zona residenziale del mapp. 3031, ubicato sul lato opposto

della strada cantonale rispetto al nucleo principale, a nemmeno un centinaio di

metri dal mapp. 2808 (cfr. ris. impugnata, pag. 54 seg.).

6.

Nell'ambito

della ponderazione globale degli interessi (cfr. consid. 3), oltre all'obiettivo

di interesse generale di impedire la formazione di zone edificabili troppo

vaste (cfr. RDAT I-2001 n. 49 consid. 3c) ed alla necessità di tutelare

l’insediamento di __________, va altresì rilevato che la superficie del mapp.

2808.

interessata dalla controversa estensione della zona edificabile presenta

un interesse per l'agricoltura; il catasto delle idoneità agricole, allestito

dalla sezione dell'agricoltura, le assegna difatti un'idoneità alla viticoltura

ed allo sfalcio. Va, da ultimo, sottolineata l'imprescindibile esigenza, troppo

spesso trascurata, di salvaguardare sufficienti spazi liberi per le future

generazioni.

7.

La risoluzione impugnata

non viola dunque il diritto. Contrariamente a quanto assume la ricorrente, essa

non è inoltre né discriminatoria, né arbitraria. L’esclusione dalla zona

edificabile del mapp. 2808 appare per contro in completa armonia con l'ordinamento

pianificatorio sancito a livello federale e cantonale. Essa

non è per finire nemmeno lesiva dell'autonomia che pertocca in questo settore

del diritto agli enti locali.

Il Consiglio di Stato non ha tuttavia proceduto ad assegnare una

precisa funzione alla superficie in oggetto, procedendo ad una modifica d'ufficio

del piano regolatore. Esso si è invece limitato a retrocedere gli atti al

comune a questo scopo. Spetterà pertanto al legislativo di __________, dietro

proposta del municipio, di assegnare una nuova funzione all'area in discussione.

8.

Il ricorso dev'essere dunque respinto. La tassa

di giudizio e le spese devono essere poste carico dell'insorgente (art. 28

PAmm).

Dispositivo

Per questi motivi,

visti gli articoli di legge applicabili alla

fattispecie,

dichiara e pronuncia

1. II ricorso

è respinto.

2. La tassa di

giudizio, di fr. 800.--, è posta a carico della ricorrente.

3.Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto

pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla

sua notificazione (art. 82 ss LTF). Qualora non sia proponibile il ricorso in

materia di diritto pubblico, entro il medesimo termine è ammesso il ricorso

sussidiario in materia costituzionale al Tribunale federale (art. 113 ss LTF).

4. Intimazione

a:

;

.

Per il Tribunale cantonale amministrativo

Il presidente Il

segretario

Ultimo aggiornamento: 09.05.2026

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