Non approvazione di una zona edificabile residenziale

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Numero d'incarto:

90.2006.69

Data decisione, Autorità:

14.03.2008, TRAM

Titolo:

Non approvazione di una zona edificabile residenziale

UGUAGLIANZA GIURIDICA

ZONA RESIDENZIALE

art. 8 COST

art. 15 LPT

Incarto n.

90.2006.69

Lugano

14 marzo 2008

In nome

della Repubblica e Cantone

Ticino

Il Tribunale cantonale amministrativo

composto dei giudici:

Lorenzo Anastasi, presidente,

Raffaello

Balerna, Matteo Cassina

segretario:

Leopoldo Crivelli

statuendo sul ricorso 31 ottobre 2006 di

RI 1

contro

la risoluzione 22 agosto 2006 (n. 3859) con cui il

Consiglio di Stato ha approvato il piano regolatore del comune di Intragna;

viste

le risposte:

-

9 gennaio 2007 del municipio di Intragna;

-

20 febbraio 2007 della Divisione dello sviluppo

territoriale e della mobilità;

letti ed esaminati gli atti;

ritenuto, in fatto

A. Il ricorrente

è proprietario dei mapp. 590 e 591 di Intragna, ubicati in località Case dei __________.

B. Nelle

sedute del 21 gennaio e 10 giugno 2002, il consiglio comunale di Intragna ha

adottato la revisione del piano regolatore. Il mapp. 590 e la parte superiore

del mapp. 591 sono stati assegnati alla zona residenziale (R).

C. Con

risoluzione 22 agosto 2006 (n. 3859) il Consiglio di Stato ha approvato il

piano. Esso ha tuttavia negato l'approvazione di alcune proposte

pianificatorie, sospeso su altre la propria decisione ed infine modificato

d'ufficio il piano regolatore su ulteriori oggetti. Innanzitutto il Consiglio

di Stato ha verificato l'estensione delle zone edificabili del comune e le ha

ritenute sovradimensionate, soprattutto per quel che concerneva le zone

destinate alla residenza. Oltre a ciò, il Consiglio di Stato ha rilevato, in

generale, che il comune non aveva nemmeno giustificato le proposte di ampliamento

di queste zone. Per quanto qui interessa il Governo ha comunque ritenuto di approvare

la nuova zona edificabile residenziale (zona residenziale, R) interessante - in

tutto o in parte - i mapp. 628, 629, 630, 632, 633, 637, 638 e 592, ubicata nella

menzionata località di Case dei __________, nella frazione di Calezzo, immediatamente

a valle della strada cantonale. Il Consiglio di Stato ha però limitato la profondità

di questo comparto rispetto al tracciato della strada cantonale ed ha inoltre

escluso dall'edificazione i mapp. 590 e 591, salvo un angolino di minima

entità, adducendo che questi fondi non erano legati concettualmente (ed

affacciati) al tratto di strada che conduce alla frazione di Costa, ma a quello

che si dirige verso Corcapolo (cfr. ris. impugnata, pag. 31 seg., allegato 18).

Esso ha pertanto retrocesso gli atti al comune per proporre un nuovo

azzonamento delle particelle, tramite variante di piano regolatore.

D. Con ricorso

30 ottobre 2006, RI 1 impugna la menzionata risoluzione governativa, chiedendo

la conferma dell'assegnazione dei suoi fondi in oggetto alla zona fabbricabile,

così come da proposta del consiglio comunale. Ritiene che il confine tra la

zona edificabile e quella agricola debba essere posto, così come ritenuto da quest'autorità,

lungo il tracciato del riale che delimita la sua proprietà verso occidente.

Lamenta inoltre una disparità di trattamento. Chiede infine l'esperimento di un

sopralluogo.

E. La

divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità chiede la reiezione

dell'impugnativa. Il municipio di Intragna ne postula invece l'accoglimento.

F. In data 23

marzo 2007 il tribunale ha tenuto un'udienza, in occasione della quale le parti

hanno ribadito le rispettive posizioni. Al termine dell'udienza è stato

esperito un sopralluogo alla presenza delle parti.

G. Con lettera

5 settembre 2007, il municipio di Intragna ha trasmesso al tribunale i documenti

sulla cui base il Consiglio di Stato, con risoluzione 11 settembre 1996, n.

4708, aveva approvato una variante del previgente piano regolatore, tramite la

quale erano stati assegnati alla zona residenziale i mapp. 593 e 886, ubicati a

monte della strada cantonale che conduce a Corcapolo, immediatamente sopra la

proprietà di RI 1.

Considerato, in

diritto

1. La

competenza del tribunale è data, il ricorso è tempestivo (art. 38 cpv. 1 LALPT)

e la legittimazione del ricorrente certa (art. 38 cpv. 4 lett. c LALPT). Il

gravame è pertanto ricevibile in ordine.

2. In campo

pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però,

assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT il diritto cantonale deve

garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di almeno

un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato

(art. 37 cpv. 1 LALPT), che decide i ricorsi - e approva il piano - con pieno

potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legittimità ma

anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità

incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità

loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro

compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente

sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il

diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più

appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi ad

intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun

criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario

rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli

scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro

sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto

della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano

direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà

segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale

degli interessi richiesta dall'art. 3 OPT (RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b;

II-1999 n. 27 consid. 3).

Il potere

cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece circoscritto alla

violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6c;

II-1999 n. 27 consid. 3; II-1997 n. 23). Fanno eccezione - per poter ossequiare

l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui il tribunale interviene quale

unica autorità di ricorso a livello cantonale (DTF 114 Ib 81 consid. 3; 109 Ib

121 consid. 5; Waldmann/Hänni, Raumplanungsgesetz, Berna 2006, n. 64 ad

art. 33), segnatamente quindi i casi in cui sono impugnati un

diniego di approvazione rispettivamente una modifica d'ufficio del piano

regolatore disposti dal Consiglio di Stato.

3. I piani di

utilizzazione - nel nostro Cantone chiamati, a livello comunale, piani regolatori

(art. 24 segg. LALPT) - disciplinano l'uso ammissibile del suolo (art. 14 cpv.

1 LPT). Essi devono delimitare, in primo luogo, le zone edificabili, agricole e

protette (art. 14 cpv. 2 LPT). Le zone edificabili comprendono, secondo l'art.

15 LPT, i terreni idonei all'edificazione che sono già stati edificati in larga

misura (lett. a) e quelli prevedibilmente necessari ed urbanizzati entro 15

anni (lett. b). Di massima un terreno che adempie queste esigenze va attributo

alla zona edificabile a meno che, dopo una ponderazione globale degli interessi

che la legislazione sulla pianificazione del territorio tende a salvaguardare

(cfr. in particolare art. 1 e 3 LPT), debba venir incluso, parzialmente o

totalmente, nel territorio fuori della zona edificabile (RDAT I-2001 n. 49

consid. 3a). I criteri posti dall'art. 15 LPT per l'assegnazione di un terreno

alla zona edificabile non hanno pertanto un valore assoluto, ma una portata

relativa. Essi rappresentano piuttosto dei principi generali della

pianificazione del territorio, dei punti di riferimento, che - ancorché

soddisfatti - non conducono necessariamente all'attribuzione del terreno interessato

alla zona fabbricabile (cfr. la giurisprudenza appena citata; inoltre

Flückiger, Commentario LPT, ad art. 15 n. da 25 a 29; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert,

Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berna 2001, n. 314).

4. 4.1. Con

terreni già edificati in larga misura ai sensi dell'art. 15 lett. a LPT si

intende essenzialmente il territorio costruito in maniera compatta, oltre

eventualmente singole particelle inedificate al suo interno, direttamente

confinanti con la zona edificabile, in genere già edificate e di superficie

relativamente ridotta (RDAT I-2001 n. 49 consid. 3b;

Flückiger, op. cit., ad art. 15 n. 60; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., n.

319). In concreto, questo presupposto non è adempiuto.

Fatti

I fondi del

ricorrente sono posti al margine occidentale della frazione di __________o,

immediatamente sotto la strada cantonale che conduce a __________. Quest'ultima

è sopraelevata rispetto ai fondi di svariati metri ed è sostenuta e delimitata

verso questi da un muro in sassi. Il mapp. 590, ubicato a contatto con la strada,

presenta una superficie di 424 mq, il sottostante mapp. 591 di complessivi mq

865, di cui 163 mq di bosco. Entrambi i fondi sono inedificati, allo stato

prativo e piantati a vite. Salgono piuttosto ripidamente, a balze e terrazzi,

verso la strada cantonale appena citata, raggiungibile tramite una scala. Le

particelle confinano, oltre che con quest'arteria, con il bosco e con la zona

agricola. Solo sul lato orientale i fondi sono a contatto con la nuova

edificabile residenziale, che il comune ha inteso creare sotto il nucleo e che

il Consiglio di Stato ha ritenuto di dover avallare, riducendo tuttavia la sua

estensione verso valle ed escludendo dalla stessa i mapp. 509 e 591.

Trattandosi tuttavia di una nuova zona, le relative particelle sono per lo più

inedificate ed allo stato prativo. I fondi del ricorrente, che condividono pienamente

le stesse caratteristiche dell'area verde in cui sono posti, non possono dunque

essere considerati come inclusi in un territorio ampiamente edificato nel senso

restrittivo inteso dalla giurisprudenza. Il semplice fatto che si avvicinino, su

di un lato, alla zona edificabile non basta, ovviamente, per ritenere soddisfatto

questo requisito. Del pari, la circostanza secondo cui l'area in questione potrebbe

essere considerata urbanizzata - come detto la strada cantonale è comunque

sopraelevata rispetto alla quota delle proprietà - non è decisiva e non conferisce

un diritto all'attribuzione dei fondi alla zona edificabile (122 II 326 consid.

6a; 117 Ia 434 consid. 3g; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., n. 321).

4.2. L'attribuzione dei fondi in oggetto

alla zona edificabile non risponde poi nemmeno ad una prevedibile necessità di

terreni fabbricabili urbanizzati entro 15 anni giusta l'art. 15 lett. b LPT. In

effetti, come ha rilevato il Governo nella risoluzione di approvazione del

piano regolatore, le zone edificabili proposte dal comune a questo scopo sono sovradimensionate

per rapporto ad un'ipotesi di sviluppo realistica dello stesso, poiché permettono

di accogliere circa 3'273 UI (unità insediative), di cui 1'745 abitanti,

rispetto ad una situazione di 1'779 UI, di cui 909 abitanti (al 31 dicembre

2003). L'incremento delle UI è dunque superiore all'80% in generale ed addirittura

al 90% se riferito ai soli abitanti: esso equivale ad oltre 10 volte l'aumento

degli abitanti del comune registrato negli ultimi 20 anni, pari al 7% circa

(cfr. risoluzione impugnata, pag. 26-28). Questa constatazione ha, peraltro, condotto

il Governo a negare l'approvazione a svariate proposte di ampliamento della

zona fabbricabile destinata alla residenza.

La

circostanza secondo cui, in concreto, la superficie da aggregare alla zona

fabbricabile sarebbe esigua non è determinante. Infatti, secondo la

giurisprudenza, anche le particelle di modeste proporzioni

contribuiscono a definire la zona edificabile giusta l'art. 15 LPT e non

possono pertanto essere trascurate a questo scopo (cfr. DTF inedita 26

settembre 2001 in re A. V. e llcc, consid. 4c; DTF 116 Ia 236 seg.; STPT 13

ottobre 2005 in re D. S. e llcc, consid. 5.5).

4.3. La decisione del Consiglio di Stato di

non approvare la proposta, formulata dal consiglio comunale di Intragna, di

assegnare le particelle in oggetto alla zona edificabile, tranne un modesto

triangolo di nemmeno 100 mq di superficie del mapp. 590, che si insinua nel

mapp. 592, merita di essere tutelata già per palese assenza dei requisiti di

cui all'art. 15 LPT.

4.4. Nella fattispecie, invero, malgrado

l'impressionante contenibilità del piano regolatore proposto dal comune, il

Consiglio di Stato ha ritenuto di condividere la creazione delle nuova zona

edificabile residenziale in loco. Esso ha invece voluto motivare l'esclusione

dei mapp. 590 e 591 in quanto, diversamente dagli altri fondi, sono affacciati

- e pertanto legati - alla strada cantonale che conduce a Corcapolo, non invece

Considerandi

a quella che conduce a Costa. Ora, in realtà, l'unica differenza che presentano

i terreni del ricorrente rispetto a quelle dei vicini consiste nell'orientamento

leggermente differente, appena percettibile, dovuto ad una minima piega del

tracciato stradale. Il Consiglio di Stato non poteva pertanto in alcun modo imporre

alle autorità comunali l'azzonamento dei mapp. 590 e 591 che esso riteneva più

appropriato sulla base di questo (unico) argomento. Tanto più che, come ha

affermato il ricorrente, sul margine ovest delle sue proprietà corre un riale,

lungo il quale le autorità comunali avevano proposto di fissare il confine (naturale)

della zona fabbricabile: confine, questo, che, oltretutto, sarebbe corrisposto a

quello della già esistente zona edificabile ricavata a monte della strada cantonale,

approvata dallo stesso Governo con risoluzione 11 settembre 1996 n. 4708. Scartando

la proposta dell'autorità locale che - a prescindere dalle carenze legali di

cui si è già detto - appariva quantomai coerente e pertinente in relazione alla

definizione del perimetro della zona fabbricabile, il Governo ha valicato i

limiti del potere cognitivo che gli spettava (cfr. consid. 2), violando l'autonomia

del comune di Intragna di pianificare il suo territorio.

Il ricorrente non può tuttavia beneficiare

dell'accertamento di questa violazione. In effetti, com'è stato spiegato, l'inserimento

delle sue proprietà nella zona edificabile concretizzerebbe una violazione

della legge, ma in particolare dell'art. 15 LPT, che definisce e delimita la

zona edificabile.

5.

Il

ricorrente, sostenuto dal comune, si appella inoltre ad una disparità di trattamento, in quanto, rispetto alla proposta dell'autorità

locale, i suoi fondi sono i soli ad essere stati estromessi dal Governo dalla

nuova zona edificabile residenziale a Calezzo-Case dei __________.

5.1

Il

principio dell'uguaglianza giuridica ancorato all'art. 8 Cost. esige che la

legge e le decisioni d'esecuzione trattino in modo uguale situazioni uguali e

in modo diverso situazioni diverse.

Nell'ambito di provvedimenti pianificatori questo principio ha una portata

necessariamente limitata. Nella delimitazione delle zone è necessario, talora,

prescindere da situazioni esistenti. Non è quindi insostenibile trattare

differentemente dal profilo pianificatorio ed edilizio anche terreni analoghi

per conformità e posizione. L'invocato principio si identifica in sostanza con

il divieto dell'arbitrio: per non essere arbitraria, la delimitazione delle

zone deve fondarsi su criteri pianificatori oggettivi e ragionevoli (RDAT

I-2001 n. 49 consid. 5a con rinvii).

5.2

Nella fattispecie è necessario rilevare

che, in linea di principio, il ricorrente è stato indubitabilmente trattato al

pari degli altri, numerosi proprietari di terreni di Intragna, la cui proposta

di inserimento nella zona edificabile formulata dal consiglio comunale è stata

disattesa dal Consiglio di Stato. L'approvazione della delimitazione delle zone

di utilizzazione ad opera del Consiglio di Stato ha quindi avuto luogo non solo

nel rispetto dei criteri pianificatori pertinenti, ma anche della parità di trattamento.

Quanto al comparto in oggetto, invece, sono solo le particelle del ricorrente

ad essere state escluse, dal Consiglio di Stato, dalla zona fabbricabile, per

di più - com'è appena stato spiegato - indebitamente. Ora, tuttavia, il

ricorrente non può pretendere di spuntare d'acchito l'edificabilità dei suoi

fondi appellandosi alla parità di trattamento, nemmeno se risulta effettivamente

discriminato rispetto agli altri proprietari dei terreni vicini. In effetti, a

prescindere dal fatto che un simile trattamento implicherebbe una lesione del

principio di legalità (cfr. consid. 4. in fine), a mente del tribunale, a fronte di un piano regolatore sovradimensionato come quello proposto, l'obiettivo

di interesse generale di impedire la formazione di zone edificabili troppo

vaste (cfr. RDAT I-2001 n. 49 consid. 3c) prevarrebbe in ogni caso, in

concreto, sull'applicazione del principio di uguaglianza (Häfelin/Müller/Uhlmann,

Allgemeines Verwaltungsrecht, 5.a edizione, Zurigo 2006, n. 522; inoltre, per

un caso analogo concernente il comune di Intragna, la sentenza 24 settembre

2007.

di questo tribunale, nell'inc. 90.2006.59). Invocare quest'ultimo

principio non può condurre quindi a nessun risultato utile per il ricorrente, i

cui terreni, per finire, vengono a trovarsi nella stessa situazione in cui

avrebbero dovuto essere se le autorità inferiori avessero adottato delle decisioni

legalmente inoppugnabili.

6.

Il Consiglio di Stato non ha proceduto ad assegnare una precisa

funzione ai mapp. 590 e 591, procedendo ad una modifica d'ufficio del piano

regolatore. Esso si è invece limitato a retrocedere gli atti al comune a questo

scopo. Spetterà pertanto al legislativo di Intragna, dietro proposta del

municipio, di assegnare una nuova funzione ai terreni in discussione.

7.

La risoluzione impugnata non viola dunque il diritto, quantomeno nel

risultato, ma pone piuttosto in consonanza con l'ordinamento pianificatorio

sancito a livello federale le proposte delle autorità comunali. Essa non è pertanto,

e sempre nel risultato, nemmeno lesiva dell'autonomia che pertocca in questo

settore del diritto agli enti locali. Il ricorso dev'essere dunque respinto.

8.

La tassa

di giudizio dev'essere posta a carico del ricorrente (art. 28 PAmm).

Dispositivo

Per questi motivi,

visti gli articoli di legge applicabili alla

fattispecie;

dichiara e pronuncia

1. II ricorso

è respinto.

2. La tassa di

giudizio, di fr. 600.--, è posta a carico del ricorrente.

3.Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico

al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua

notificazione (art. 82 ss LTF). Qualora non sia proponibile il ricorso in

materia di diritto pubblico, entro il medesimo termine è ammesso il ricorso

sussidiario in materia costituzionale al Tribunale federale (art. 113 ss LTF).

4. Intimazione

a:

Per il Tribunale cantonale amministrativo

Il presidente Il

segretario

Ultimo aggiornamento: 09.05.2026

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