90.2006.74

Diniego di approvazione di posteggi pubblici e di una nuova zona edificabile

30 luglio 2007Italiano22 min

Source ti.ch

Fatti

i mapp. 615, 616, 617, 618 e 619 e 704, particelle attigue all'omo-

nimo nucleo, e che formano un piccolo

quartiere di abitazioni. La loro estromissione dalla zona fabbricabile

pregiudica le possibilità di intervenire sulle costruzioni esistenti per migliorare

la loro funzione abitativa.

D. La

divisione della pianificazione territoriale chiede la reiezione

dell'impugnativa. Essa sottolinea che la possibilità, per il comune, di

estendere la compensazione in natura a seguito della diminuzione del territorio

agricolo, vuoi attribuendo ulteriori terreni alla zona agricola (alla

condizione tuttavia che le relative superfici siano effettivamente idonee

all’agricoltura ed abbiano un valore di reddito), rispettivamente procedendo ad

un intervento di recupero o di miglioria di un terreno già assegnato alla zona

rurale: solo, però, a quel momento il comune potrà pretendere la restituzione

del contributo pecuniario sostitutivo giusta l’art. 4 RLTAgr.

E. In data 14

giugno 2007 il tribunale ha tenuto un'udienza.

a. Le

parti hanno anzitutto chiesto al tribunale di stralciare dai ruoli il ricorso 7

dicembre 1999 del RI 1 (inc. 90.1999.93) contro l’imposizione un contributo

pecuniario sostitutivo di fr. 236'440.--, avvenuta attraverso la risoluzione governativa

10 novembre 1999 (n. 4728), a seguito dell’annullamento e sostituzione del

contributo pecuniario impugnato in quella sede con quello sancito nella

risoluzione governativa 17 ottobre 2006 (n. 5043; cfr. dispositivo n. 3 di

quest’ultima risoluzione). Il tribunale, accertato che così è effettivamente

avvenuto, aderisce a questa domanda e stralcia, in quanto privo di oggetto, il

gravame in parola.

b. Per quanto concerne il gravame 13

novembre 2006 (inc. 90.2006.74), i rappresentanti del comune hanno anzitutto

dichiarato di recedere dall’impugnativa concernente l’imposizione del

contributo pecuniario sostitutivo di fr. 314'820.--, stabilito nella risoluzione

17 ottobre 2006 (n. 5043), riservandosi di richiedere la riduzione e restituzione

del contributo pecuniario fissato dal Governo dopo avere: a) bonificato e

restituito all’idoneità agricola il mapp. 1448; b) riverificato ed accertato

con l’autorità cantonale competente, coordinata dalla Sezione dello sviluppo

territoriale e della mobilità, l’estensione esatta della superficie bonificata

e restituita all’idoneità agricola relativa ai mapp. 798 e 825. Anche il

ricorso 13 novembre 2006, su questo oggetto, può pertanto essere stralciato dai

ruoli a seguito di recesso dell’impugnativa.

c. Le altre due contestazioni sollevate nel

ricorso 13 novembre 2006 sono invece state mantenute, le parti avendo ribadito

le loro posizioni e domande. Al termine dell’udienza è quindi stato esperita

una visita in luogo della frazione di __________.

Considerato, in

diritto:

1. La

competenza del Tribunale è data, i ricorsi sono tempestivi (art. 38 cpv. 1

LALPT) e la legittimazione del ricorrente certa (art. 38 cpv. 4 lett. a LALPT).

Le impugnative sono dunque ricevibili.

Considerandi

2.

In campo

pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però,

assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT il diritto cantonale deve

garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di almeno

un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato

(art. 37 cpv. 1 LALPT), che decide i ricorsi - e approva il piano - con pieno

potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legittimità ma

anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità

incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità

loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro

compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente

sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il

diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più

appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi ad

intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun

criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario

rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli

scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro

sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto

della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano

direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà

segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale

degli interessi richiesta dall'art. 3 OPT (RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b;

II-1999 n. 27 consid. 3).

Il potere

cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece circoscritto alla

violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6c;

II-1999 n. 27 consid. 3; II-1997 n. 23). Fanno eccezione - per poter ossequiare

l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui il tribunale interviene quale

unica autorità di ricorso a livello cantonale (DTF 114 Ib 81 consid. 3; 109 Ib

121.

consid. 5; Waldmann/Hänni, Raumplanungsgesetz, Berna 2006, n. 64 ad

art. 33), segnatamente quindi i casi in cui sono impugnati un

diniego di approvazione rispettivamente una modifica d’ufficio del piano

regolatore disposti dal Consiglio di Stato.

3.

3.1. Nella

risoluzione 17 ottobre 2006 il Consiglio di Stato ha negato l'approvazione di

quattro nuovi posteggi pubblici, ritenendo che il comune non ne aveva

dimostrato la necessità.

3.2

piani di utilizzazione - nel nostro Cantone chiamati, a livello comunale, piani

regolatori (art. 24 segg. LALPT) - disciplinano l'uso ammissibile del suolo

(art. 14 cpv. 1 LPT). Essi devono delimitare, in primo luogo, le zone

edificabili, agricole e protette (art. 14 cpv. 2 LPT). Il diritto cantonale può

inoltre prevedere delle altre zone di utilizzazione (art. 18 cpv. 1 LPT). I

piani regolatori devono difatti tener conto degli sviluppi prevedibili non solo

per le zone edificabili (art. 15 lett. b LPT), ma anche per gli altri generi di

utilizzazione del territorio. Essi possono quindi, segnatamente, disporre delle

zone per gli edifici e le attrezzature di interesse pubblico che serviranno a

soddisfare i bisogni futuri della collettività, purché questi bisogni siano

indicati con precisione e l'aspettativa circa la loro realizzazione abbia una

buona verosimiglianza di concretizzarsi. Una volta soddisfatte queste premesse,

l'autorità pianificatoria può prendere in considerazione, ai fini della

determinazione di queste zone, anche delle necessità che eccedono il periodo di

15.

anni, determinante per il dimensionamento delle zone edificabili giusta

l'art. 15 lett. b LPT. Ciò che importa è che il bisogno sia provato in modo

sufficiente e che la realizzazione dell'opera pubblica sia prevista con un relativa

certezza (RDAT II-2000 n. 75 consid. 4, con rinvii; inoltre RDAT II-2000 n. 27,

II-1997 n. 22 e I-1994 n. 40, che concernono particolarmente l'istituzione di

vincoli per la realizzazione di posteggi pubblici). In quest'ordine di idee

l'art. 28 cpv. 2 LALPT stabilisce che le rappresentazioni grafiche che

compongono il piano regolatore devono fissare, tra l'altro, i fondi destinati a

zone per i servizi e le attrezzature di interesse pubblico (lett. d) ed i

posteggi pubblici (lett. p). Quest'ultima norma è precisata dall'art. 9 lett. b

RLALPT, secondo cui il piano del traffico deve prevedere l'ubicazione e la

capienza approssimativa dei posteggi pubblici (riassuntivamente, per tutte le enunciazioni

che precedono, RDAT II-2003 n. 25 consid. 3.2.).

3.3

Il piano regolatore proposto dal comune

prevedeva 4 nuovi posteggi pubblici in varie frazioni (__________, __________, __________,

__________) per complessi 43 nuovi parcheggi. L’offerta di questi impianti sarebbe,

di conseguenza, aumentata di circa 1/4. Nella risoluzione impugnata il

Consiglio di Stato ha rilevato che i documenti sottopostigli dal comune per

l’approvazione del piano non provassero il fabbisogno complessivo di posteggi

pubblici sul territorio comunale e, di riflesso, la necessità dei 4 nuovi impianti.

E questo malgrado un chiaro avvertimento in tal senso fosse stato indirizzato

al municipio in occasione dell’esame preliminare effettuato il 26 luglio 2000

dal dipartimento del territorio (doc. cit., pag. 27 in fine). Il Governo ha

pertanto negato l'approvazione dei nuovi posteggi pubblici pianificati, invitando

il comune ad avviare una procedura di variante finalizzata vuoi alla dimostrazione

della necessità di incrementare l’offerta di posteggi pubblici sul territorio comunale,

vuoi a conferire una nuova funzione alle superfici interessate (cfr. risoluzione

impugnata, cifra 3.4.4., lett. d, pag. 45). Il ricorrente domanda che anche i 4

nuovi posteggi pubblici pianificati vengano approvati, asserendo che il bisogno

esiste e le nuove aree costituiscono anzi il minimo indispensabile, tenuto

conto del numero dei veicoli e di quello dei posteggi privati. A torto,

tuttavia. Il Tribunale condivide appieno gli argomenti addotti dal Consiglio di

Stato. Prima di procedere alla distribuzione sul territorio delle varie aree di

parcheggio pubblico è necessario determinare e giustificare quanti posteggi

pubblici sono necessari complessivamente; anche le scelte relative alla

ripartizione ed all’ubicazione di questi impianti devono essere debitamente

motivate. Lo esige il rispetto dei requisiti dell'interesse pubblico e della

proporzionalità; principi giuridici fondamentali che, insieme a quello della legalità,

servono alla delimitazione del potere statuale nello Stato di diritto (art. 5

cpv. 1 e 2 Cost.) e che devono sempre essere rispettati nell’attività dell’ente

pubblico, dunque anche quando adotta dei provvedimenti pianificatori (cfr. la giurisprudenza

sopra citata; inoltre STPT 2 settembre 2003 nell’inc. 90.2002.62, consid. 7).

Peraltro, solo l'ossequio di tali requisiti permette di legittimare le

restrizioni imposte a carico della proprietà privata tramite il piano

regolatore in vista della realizzazione futura dei posteggi in oggetto (art. 26

e 36 Cost.). Invano il ricorrente sostiene che i posteggi pubblici previsti

costituiscono il minimo indispensabile, avuto riguardo al numero di veicoli che

devono essere parcheggiati nel comune e dei posteggi privati a disposizione

degli stessi: è proprio questo che doveva essere dimostrato dal comune stesso e

che non è però stato fatto.

3.4

Le censure sollevate dal comune devono quindi

essere disattese su questo tema.

4.

4.1. Nella

risoluzione 17 ottobre 2006 il Governo non ha, in seguito,

approvato la creazione di una nuova zona residenziale estensiva (R2) in

località __________, in quanto di esigue dimensioni e separata dall’ulteriore

zona edificabile.

4.2

Le zone edificabili comprendono,

secondo l'art. 15 LPT, i terreni idonei all'edificazione che sono già stati

edificati in larga misura (lett. a) e quelli prevedibilmente necessari ed

urbanizzati entro 15 anni (lett. b). Di massima un terreno che adempie queste

esigenze va attributo alla zona edificabile a meno che, dopo una ponderazione

globale degli interessi che la legislazione sulla pianificazione del territorio

tende a salvaguardare (cfr. in particolare art. 1 e 3 LPT), debba venir

incluso, parzialmente o totalmente, nel territorio fuori della zona edificabile

(RDAT I-2001 n. 49 consid. 3a). I criteri posti dall'art. 15 LPT per

l'assegnazione di un terreno alla zona edificabile non hanno pertanto un valore

assoluto, ma una portata relativa. Essi rappresentano piuttosto dei principi

generali della pianificazione del territorio, dei punti di riferimento, che -

ancorché soddisfatti - non conducono necessariamente all'attribuzione del

terreno interessato alla zona fabbricabile (cfr. la giurisprudenza appena citata;

inoltre Flückiger, Commentario LPT, ad art. 15 n. da 25 a 29;

Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction,

expropriation, Berna 2001, n. 314).

4.3

comune ha inteso rendere edificabile un’area che si diparte dal piccolo nucleo

di __________, appena sotto la strada cantonale che scende verso il piano, e

che ha una profondità di circa 20 m ed una lunghezza di poco meno di 200 m.

Compongono questa superficie - partendo dal nucleo menzionato - il mapp. 704 e,

in parte, i mapp. 619, 618, 617, 616 e 615. Sui mapp. 619, 618, 617 e 615

insistono delle abitazioni, alcune datate, ma in ogni caso tutte erette prima

dell’avvento della pianificazione del territorio: la più recente, quella al mapp.

615, è difatti stata costruita nel 1966. Sul mapp. 704 è presente un edificio

rustico, mentre che il mapp. 616 ospita tre autorimesse, una tettoia e due

ripostigli. Oltre la fascia di 20 m che il comune ha voluto assegnare alla zona

fabbricabile il terreno delle menzionate particelle (esclusi i mapp. 704 e 617,

di piccole dimensioni) scende in dolce pendio verso, il piano; è costituito

essenzialmente da prato, dove spunta un qualche albero da frutta; qua e là sono

piantati anche dei filari di vigna. La zona residenziale estensiva di __________

e l’adiacente nucleo, quest’ultimo assegnato alla zona dei nuclei tradizionali (NV),

approvata dal Governo, sono cinti su tutti i lati dalla zona agricola, che viene

in seguito interrotta, verso monte, dalla strada cantonale, verso il piano, dal

bosco. La strada cantonale separa inoltre quest’area dall’ulteriore zona edificabile,

che dista circa 30 m dall’estremità nord-orientale del nucleo di __________, e

che - da quanto accertato in sede di sopralluogo - risulta altresì

altimetricamente assai più elevata rispetto a quest’ultimo. Se si esclude

questo rilievo, il territorio a monte della strada cantonale è parimenti composto

dalla zona agricola, dov’è sparsa qualche costruzione, e dal bosco.

4.4

L’area in contestazione presenta anzitutto dimensioni assai contenute (attorno

ai 3'500 mq). Essa non adempie pertanto nemmeno ai requisiti quantitativi

minimi per poter costituire una zona edificabile per la residenza estensiva, nemmeno

se sommata all’adiacente e ancor più piccola zona dei nuclei tradizionali, approvata

dal Governo, di estensione di poco superiore alla sua metà. Inoltre, come ha

correttamente considerato il Consiglio di Stato, il comparto che il comune avrebbe

voluto assegnare alla zona residenziale estensiva appare isolato rispetto

all’ulteriore zona edificabile (se si eccettua la menzionata, minuscola zona

NV): in nessun caso questo comparto può essere messo in relazione con quello di

ampie dimensioni, pure assegnato alla zona residenziale estensiva, ubicata

sopra la strada cantonale così da poterne costituire un ampliamento. Ferme

queste premesse la superficie in oggetto non può pertanto essere assegnata alla

zona fabbricabile già perché la creazione di piccole zone edificabili, isolate

dal comprensorio edificato ed edificabile, disattende i principi della

pianificazione del territorio e la relativa legislazione federale, che mirano

ad impedire la dispersione delle costruzioni sul territorio (RDAT I-2003 n. 57

consid. 4.5. con rinvii). Tanto più in un comune come __________, composto da

ben __________ frazioni, la cui zona edificabile risulta di conseguenza già

molto diffusa.

Nemmeno

la preesistenza del nucleo di antica formazione di __________, effettivamente

attribuito alla zona dei nuclei tradizionali, permette di legittimare la controversa

attribuzione dei terreni in discussione alla zona edificabile. Intanto, com’è appena

stato spiegato, trattasi di una minuscola entità, edificata oltretutto in modo compatto

che se, da un lato, a cagione delle sue particolari caratteristiche, merita un’inclusione

nella zona fabbricabile, per certi aspetti quantomai provvida (si pensi soprattutto

alla necessità di regolamentare gli interventi edili del fitto complesso di edifici

che la compongono), essa non si presta però, nello stesso tempo, a fondare

un’estensione dell’area fabbricabile con scopi e funzioni differenti dalla

stessa; ben al contrario la tutela del menzionato, piccolo nucleo impone semmai

un certo riserbo nell’ambito della valutazione di un’apertura all’edificazione

delle aree circostanti.

Va comunque

considerato che, qualora la zona dei nuclei tradizionali potesse costituire una

valida premessa per la creazione della controversa zona edificabile residenziale

estensiva R2, che ne rappresenterebbe - a questo punto - un’appendice, allora le

zone edificabili del comune, già troppo estese (cfr. consid. 4.5 che segue), finirebbero

per essere ancor più sovradimensionate: il che non è solo inopportuno, ma parimenti

illegale (DTF 117 Ia 302 consid. 4b; RDAT II-2001 n. 63 consid. 2d; II-1997 n.

52.

consid. 5d; Waldmann/Hänni, Raumplanungsgesetz, Berna 2006, n. 37 ad art. 15).

In concreto poi l’estensione della zona edificabile al settore in oggetto nemmeno

appare strettamente necessaria per poterlo sfruttare a scopo edilizio, 4

particelle su 6 essendo già edificate con costruzioni utilizzate a scopo di residenza.

Poco importa invece se la superficie da aggregare alla

zona fabbricabile risulti tutto sommato, nel complesso, relativamente esigua.

Infatti, secondo la giurisprudenza, anche le particelle di modeste

proporzioni contribuiscono a definire la zona edificabile giusta l'art. 15 LPT

e non possono pertanto essere trascurate a questo scopo (cfr. DTF inedita 26

settembre 2001 in re A. V. e llcc, consid. 4c; DTF 116 Ia 236 seg.; STPT 13

ottobre 2005 in re D. S. e llcc, consid. 5.5).

4.5

tribunale rileva, ad ogni buon conto, che i requisiti di applicazione dell’art.

15.

LPT non sarebbero comunque soddisfatti.

Con

terreni già edificati in larga misura ai sensi dell'art.

15.

lett. a LPT si intende essenzialmente il territorio costruito in maniera

compatta, oltre eventualmente singole particelle inedificate al suo interno,

direttamente confinanti con la zona edificabile, in genere già edificate e di

superficie relativamente ridotta; non entrano, in principio, in linea di conto

le costruzioni agricole (RDAT I-2001 n. 49 consid. 3b;

Flückiger, op. cit., ad art. 15 n. 60; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., n.

319). Ora, in concreto, le 6 particelle in oggetto, di cui 4 sono

edificate a scopo residenziale lungo un tratto di strada cantonale, non rappresentano

un'edificazione compatta e tantomeno confinano con la zona edificabile. Le più

prossime alla zona dei nuclei tradizionali sono il mapp. 704, edificato però

con un edificio rustico, e il mapp. 619: purtuttavia entrambe queste particelle

sono separate dalla menzionata zona NV da un viottolo, qualificato come

percorso pedonale. L’area in oggetto non appartiene dunque al territorio ampiamente

edificato nel senso restrittivo inteso dalla giurisprudenza, ma dev’essere

piuttosto ritenuto - nell’ottica pianificatoria - come parte integrante

dell’ampio comparto verde che si apre sotto la stessa. L'azzonamento,

in quanto volto a disciplinare la funzione di un determinato territorio, non

può in effetti, di principio, essere condizionato dallo stato in cui versa una

singola particella o una parte di essa posta all'interno del suo perimetro.

Quest'ultimo deve inoltre, se possibile, seguire le linee già esistenti nel

terreno, naturali o artificiali.

L'attribuzione

della superficie in oggetto alla zona edificabile non risponde poi nemmeno ad

una prevedibile necessità di terreni fabbricabili urbanizzati entro 15 anni

giusta l'art. 15 lett. b LPT. In effetti, le zone edificabili del comune

permettono di accogliere circa 3050 unità insediative (UI), di cui 1340

abitanti, a fronte di un numero di abitanti che si situa da alcuni anni stabilmente

attorno alle 790 unità (cfr rapporto di pianificazione, ottobre 2004, pag. 6,

26.

segg. e tabella A5). Ritenuto che questa stima è stata corretta dal Consiglio

di Stato, che l’ha aumentata del 25% (3805 UI; cfr. risoluzione 17 ottobre

2006, cifra 3.4.1 lett. b, pag. 17 seg.), il piano regolatore approvato

permette dunque di conseguire, in buona sostanza, il raddoppio della popolazione

del comune. Il dimensionamento dello stesso eccede pertanto ogni presumibile e

ottimistico fabbisogno per lo sviluppo del comune nei prossimi 15 anni.

La circostanza

secondo cui l'area in questione sia urbanizzata non è decisiva e non conferisce

un diritto all'attribuzione del fondo alla zona edificabile (122 II 326 consid.

6a; 117 Ia 434 consid. 3g; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., n. 321).

ricorrente sostiene che l’estromissione dei fondi in discussione dalla zona fabbricabile pregiudicherebbe le possibilità di intervenire

sulle costruzioni esistenti per migliorare la loro funzione abitativa. Ora, gli

edifici esistenti in loco, in quanto utilizzati per la

residenza sono comunque sia protetti nella situazione di fatto e possono inoltre

essere oggetto di interventi edilizi secondo quanto prescrive l'art. 24c

LPT (inoltre l'art. 42 OPT). Verificandosi i requisiti posti dalla predetta

disposizione, le possibilità di intervento sugli edifici esistenti non sono inoltre

minimamente trascurabili.

4.6

Poiché l'area in rassegna non può essere attribuita alla zona fabbricabile già

per assenza dei requisiti di cui all'art. 15 LPT, la decisione del Consiglio di

Stato di non approvare la proposta in tal senso formulata dal consiglio

comunale di __________ merita di essere tutelata. Il Consiglio di Stato non ha

tuttavia proceduto ad assegnare una precisa funzione alla superficie in oggetto,

procedendo ad una modifica d'ufficio del piano regolatore. Esso si è invece

limitato a retrocedere gli atti al comune a questo scopo. Spetterà pertanto al

legislativo di __________, dietro proposta del municipio, di assegnare una

nuova funzione all’area in discussione.

4.7

La risoluzione impugnata non viola dunque il diritto, nemmeno su

questo oggetto, ma pone piuttosto in consonanza con l'ordinamento

pianificatorio sancito a livello federale le proposte delle autorità comunali.

Essa non è per finire nemmeno lesiva dell'autonomia che pertocca in questo

settore del diritto agli enti locali. Il ricorso dev'essere dunque respinto

anche su questo punto.

5.

Poiché il __________ non è comparso in causa per tutelare interessi

economici propri, bensì in veste di ente pianificante, si prescinde dal

prelievo di tassa e spese di giudizio (art. 28 PAmm).

Dispositivo

Per questi motivi,

visti gli articoli di legge applicabili alla

fattispecie;

dichiara e pronuncia

1. Il ricorso

7 dicembre 1999 (inc. 90.1999.93) è stralciato dai ruoli

2. Il ricorso

13 novembre 2006 (inc. 90.2006.74), nella misura in cui non dev’essere

stralciato dai ruoli è respinto.

3. Non si

prelevano spese e tasse di giudizio.

4. Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di

diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni

dalla sua notificazione (art. 82 segg. LTF). Qualora non sia proponibile il

ricorso in materia di diritto pubblico, entro il medesimo termine è ammesso il

ricorso sussidiario in materia costituzionale al Tribunale federale (art. 113 segg.

LTF).

5. Intimazione

Per il Tribunale cantonale amministrativo

Il presidente Il

segretario

Ultimo aggiornamento: 09.05.2026

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