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Attribuzione di fondi alla zona edificabile: requisiti - modifica d'ufficio del piano regolatore da parte del Consiglio di Stato

3 marzo 2008Italiano14 min

Source ti.ch

Fatti

i fondi che la compongono alla zona agricola e respinto, conseguentemente, il

ricorso di RI 1.

D. Contro la decisione del Consiglio di Stato, RI 1 insorge al Tribunale

cantonale amministrativo, postulando il suo annullamento e l'inserimento dei

mapp. 8 e 9 in zona residenziale estensiva. Egli ritiene che sia irrazionale

non concedere l'edificabilità per questi due fondi, visto che sono adiacenti a

mappali già edificati per cui verrebbe a meno l'aspetto paesaggistico e quello

agricolo. La decisione di estendere la zona agricola anche al mapp. 9 sarebbe

irrita, poiché il ricorrente non aveva ricorso per questo mappale, che comunque

risultava inserito in zona edificabile secondo gli intendimenti del comune. Da

ultimo ritiene che la decisione del Consiglio di Stato non rispetti una

precedente del Gran Consiglio, che, sostiene, includeva le particelle in zona

edificabile, cosa che violerebbe inoltre la sicurezza del diritto.

E. All'accoglimento del ricorso si oppone la Divisione dello sviluppo

territoriale e della mobilità, in rappresentanza del Governo, mentre il

municipio si è rimesso al giudizio del tribunale.

F. Il 28 novembre 2007 il tribunale ha tenuto un'udienza: le parti

hanno ribadito le rispettive posizioni, è stato esperito un sopralluogo e sono

state scattate alcune fotografie, acquisite gli atti.

Considerato, in

diritto

1. La competenza di questo tribunale è data, il ricorso è tempestivo e

la legittimazione del ricorrente è certa (art. 38 cpv. 1 e cpv. 4 lett. b e c

LALPT). L'impugnativa è dunque ricevibile in ordine.

Considerandi

2.

In campo pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia.

Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT il diritto

cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di

almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio

di Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT), che decide i ricorsi - e approva il piano -

con pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legittimità

ma anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità

incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità

loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro

compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente

sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il

diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più

appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi ad

intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun

criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario

rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli

scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro

sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto

della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano direttore

(cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà

segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale

degli interessi richiesta dall'art. 3 OPT (RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b,

II-1999 n. 27 consid. 3).

Il potere cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece

circoscritto alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6c, II-1999 n. 27

consid. 3, II-1997 n. 23). Fanno eccezione - per poter ossequiare l'art. 33

cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui il tribunale interviene quale unica autorità

di ricorso a livello cantonale (DTF 114 Ib

81.

consid. 3, 109 Ib 121 consid. 5; Waldmann/Hänni, Raumplanungsgesetz, Berna 2006, n. 64 ad art.

33), segnatamente quindi i casi in cui sono impugnati un diniego

di approvazione rispettivamente una modifica d'ufficio del piano regolatore

disposti dal Consiglio di Stato.

3.

3.1.

In sede di approvazione di un piano regolatore, quando il Consiglio di Stato ritiene

di non poter approvare una determinata soluzione adottata a livello comunale,

esso deve di norma retrocedere gli atti all'autorità inferiore per nuova

decisione: lo esige, oltre all'art. 37 cpv. 1 seconda frase LALPT, il rispetto

dell'autonomia comunale. Il Governo può tuttavia apportare delle modifiche

d'ufficio al piano regolatore - e sostituirsi pertanto all'esercizio delle

competenze che spettano agli organi comunali - quando la nuova regolamentazione

può essere determinata d'acchito (segnatamente nel caso di un'unica soluzione,

senza possibili alternative) e la modifica tende a colmare una lacuna evidente

o ad emendare carenze o errori pianificatori manifesti (RDAT I-2001 n. 17

consid. 4.1. con rinvî). La via della modifica d'ufficio presuppone che la

risoluzione si imponga con tale evidenza da rendere perfettamente superfluo e

inutilmente dilatorio un rinvio. Occorre quindi in concreto stabilire se la

decisione del Consiglio di Stato si giustifica alla luce dei principi

suesposti.

3.2

In concreto, è certo che il Consiglio di Stato, disponendo in luogo e vece

dell'autorità comunale competente - ossia il consiglio comunale (art. 34 cpv. 1

LALPT) - la non approvazione della zona edificabile oltre la valletta e

l'attribuzione dei fondi alla zona agricola, abbia operato una modifica

d'ufficio del piano regolatore, ma questa è rispettosa dei criteri enunciati

sopra, come si spiegherà nei successivi considerandi di diritto. Non è dunque

corretto affermare, come fa il ricorrente, che la decisione sarebbe irrita in

quanto il ricorrente non avrebbe dedotto in causa la situazione pianificatoria

del mapp. 9: come visto il piano regolatore deve essere approvato dal Consiglio

di Stato, il quale lo esamina indipendentemente dal fatto che il privato cittadino

decida o meno di ricorrere contro la pianificazione comunale (cfr. in particolare

il consid. 2). Il Governo nemmeno ha disatteso l'autonomia riconosciuta al

comune in ambito pianificatorio, poiché la decisione di non approvare la zona

edificabile in parola e la conseguente attribuzione dei fondi alla zona agricola

è l'unica possibile, per i seguenti motivi.

4.

I piano di utilizzazione - nel nostro Cantone chiamati, a livello

comunale, piani regolatori (art. 24 segg. LALPT) - disciplinano l'uso

ammissibile del suolo (art. 14 cpv. 1 LPT). Essi debbono delimitare, in primo

luogo, le zone edificabile, agricole e protette (art. 14 cpv. 2 LPT).

Le zone edificabili comprendono, secondo l'art. 15 LPT, i terreni idonei

all'edificazione che sono già stati edificati in larga misura (lett. a) e

quelli prevedibilmente necessari ed urbanizzati entro 15 anni (lett. b). Di

massima un terreno che adempie queste esigenze va attribuito alla zona

edificabile a meno che, dopo una ponderazione globale degli interessi che la

legislazione sulla pianificazione del territorio tende a salvaguardare (cfr. in

particolare gli art. 1 e 3 LPT), debba essere incluso, parzialmente o totalmente,

nel territorio fuori della zona edificabile (RDAT I-2001 n. 49 consid. 3a). I

criteri posti dall'art. 15 LPT per l'assegnazione di un terreno alla zona

edificabile non hanno, pertanto, un valore assoluto, ma una portata relativa.

Essi rappresentano piuttosto dei principi generali della pianificazione del

territorio, dei punti di riferimento, che - ancorché soddisfatti - non

conducono necessariamente all'attribuzione del terreno interessato alla zona

fabbricabile (cfr. la giurisprudenza appena citata; inoltre Flückiger, Commentario LPT ad art. 15

n. 25 - 29; Zen-Ruffinen/ Guy-Ecabert,

Aménagement du territorie, construction, expropriation, Berna 2001, n. 314).

Giusta l'art. 16 cpv. 1 LPT (testo modificato il 20 marzo 1998, in vigore

dal 1° settembre 2000), le zone agricole servono a garantire a lungo termine la

base dell'approvvigionamento alimentare, a salvaguardare il paesaggio e lo

spazio per lo svago o ad assicurare la compensazione ecologica; esse devono

essere tenute, per quanto possibile, libere da costruzioni, in sintonia con le

loro differenti funzioni, e comprendere i terreni idonei alla coltivazione

agricola o all'orticoltura produttiva necessari all'adempimento dei vari

compiti dell'agricoltura (lett. a) e i terreni che, nell'interesse generale,

devono essere coltivati dall'agricoltura (lett. b; cfr. nello stesso senso

l'art. 68 cpv. 1 LALPT, testo modificato il 25 febbraio 2003, in vigore dal 1°

giugno 2003). Per quanto possibile devono essere delimitate ampie superfici

contigue (art. 16 cpv. 2 LPT).

5.

In base alle considerazioni appena esposte il provvedimento

pianificatorio avversato resiste alle critiche del ricorrente, deve pertanto

essere confermato ed il ricorso respinto.

5.1

Con terreni già edificati in larga misura ai sensi dell'art. 15 lett. a

LPT si intende essenzialmente il territorio costruito in maniera compatta,

oltre eventualmente singole particelle inedificate al suo interno, direttamente

confinanti con la zona edificabile, in genere già edificate e di superficie

relativamente ridotta (RDAT I-2001 n. 49 consid. 3b; Flückiger, op. cit., ad art. 15 n. 60; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., n.

319). Orbene, il comprensorio cui appartengono i mapp. 8 e 9 non adempie

a questi requisiti. Il sopralluogo ha confortato ciò che già appariva lampante

dalle tavole processuali. I due mappali sono posti oltre la valletta formata

dal Vigana, in un comparto verde, in parte ancora utilizzato dall'agricoltura. Sul

mapp. 8 insiste l'abitazione del ricorrente (di contenute dimensioni), la piscina

ed il giardino, oltre a qualche pianta. Il mapp. 9 degrada dal livello del

mapp. 8 sino alla sottostante stradina; esso è libero da costruzioni e si

presenta come prato sfalciato. Gli edifici citati dal ricorrente nel proprio ricorso

sono isolati, in un più ampio comparto di indubbio interesse paesaggistico e

agricolo. Vi sono tre ulteriori abitazioni sui mapp. 142, 143 e 144, ma queste

sono ad una notevole distanza (oltre 150 m più a sud) e certo non si può dire

che la presenza di questo sparuto gruppo di case basterebbe a costituire una

zona edificabile conforme alla legge (l'inserimento di questi mappali in zona

edificabile è stata d'altronde - e a ragione - disattesa dal Governo, decisione peraltro confermata da questo tribunale con separato

odierno giudizio, inc. 90.2007. 111) e pertanto nemmeno suscettibile di

essere ampliata per includere i mappali del ricorrente.

5.2

L'attribuzione dei citati terreni di sua proprietà alla

zona edificabile non risponde nemmeno ad una prevedibile necessità di terreni

fabbricati urbanizzati entro 15 anni giusta l'art. 15 lett. b LPT. Dai dati del

rapporto di pianificazione e dall'aggiornamento riportato nella decisione di

approvazione si può evincere come la zona fabbricabile di Arosio sia più che

sufficiente per soddisfare il bisogno di terreno edificabile ai sensi di

quest'articolo, per cui non si giustifica ampliarla.

5.3

In definitiva, per l'assenza dei requisiti legali, i mapp. 8 e 9 del

ricorrente non possono essere attribuiti alla zona edificabili. Merita quindi tutela

la decisione del Consiglio di Stato di assegnarli d'ufficio alla zona agricola,

intesa nel suo senso più ampio, espressamente sancito ora all'art. 16 LPT (cfr.

consid. 4 qui sopra, nella versione in vigore dal 1° settembre 2000). Siccome

questa è in concreto l'unica possibilità, non si giustifica rinviare la

pianificazione al comune. Alla zona agricola dev'essere infatti riconosciuto un

ruolo multifunzionale, poiché persegue non solo obiettivi di politica agraria e

fondiaria, ma anche obiettivi in ordine agli insediamenti, quale eccellente

strumento di prevenzione dell'edificazione sparsa, alla protezione dell'ambiente

e a quella del paesaggio (cfr. Messaggio del Consiglio federale concernente la

revisione e parziale della LPT del 22 maggio 1996, in: FF 1996 III 457, pag.

471.

con rinvî). Che parte dei mappali sia oggi costruita e abbia quindi perso

interesse agricolo strictu sensu non è, come visto, determinante, dato

il citato ruolo multifunzionale che la zona agricola è chiamata a svolgere. Non

appare quindi nemmeno necessario approfondire se la porzione del terreno in

questione si presti, ed eventualmente in quale misura, alla lavorazione

agricola.

5.4

Nell'ambito della ponderazione globale degli interessi (cfr. consid. 4),

oltre l'obiettivo di interesse generale di impedire la formazione di zone

edificabili troppo vaste (cfr. RDAT 1-2001 n. 49 consid. 3c) e alla tutela del

paesaggio appena ricordata, dev'essere, infine ma non per importanza,

sottolineata l'imprescindibile esigenza, troppo spesso trascurata, di

salvaguardare sufficienti spazi liberi per le future generazioni.

5.5

Infine appare ininfluente ai fini del presente giudizio il richiamo alla decisione

del Gran Consiglio 24 maggio 1984 che ordinava al comune di presentare una

variante per l'inserimento dei mapp. 142, 143, 144 e 145, in località Ronchetto,

in zona edificaile R2. Innanzitutto, questa decisione non riguarda la località

dove sono i fondi del ricorrente. In secondo luogo appare quanto meno dubbio

che questa zona, isolata dal resto della zona edificabile e di dimensioni molto

contenute, possa mai aver adempiuto ai requisiti di una zona edificabile. Il

comune, peraltro, sino ad ora non aveva elaborato la variante richiesta. Ma in

ogni caso, nell'ambito di una revisione generale del piano regolatore, è lecito

anzi doveroso riesaminare l'intera situazione pianificatoria del comune.

6.

In definitiva, il ricorso deve essere respinto. La tassa di

giustizia è posta a carico dell'insorgente (art. 28 PAmm).

Dispositivo

Per questi motivi,

visti gli articoli di legge in concreto applicabili,

dichiara

e pronuncia:

1. Il ricorso

è respinto.

2. La tassa di

giustizia di fr. 1'200.- è posta a carico del ricorrente.

3. Contro la presente decisione è dato ricorso in

materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di

30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. LTF). Qualora non sia

proponibile il ricorso in materia di diritto pubblico, entro il medesimo

termine è ammesso il ricorso sussidiario in materia costituzionale al Tribunale

federale (art. 113 segg. LTF).

4. Intimazione

Per il Tribunale cantonale amministrativo

Il presidente Il

segretario

Ultimo aggiornamento: 09.05.2026

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