90.2007.116

Non approvazione di un'estensione della zona edifcabile per motivi di contenibilità e di inquinamento fonico: attribuzione alla zona agricola

20 maggio 2009Italiano17 min

Fatti

A. Nella seduta del 24 ottobre 2005 il consiglio comunale di Magliaso

ha adottato la revisione generale del piano regolatore. In quella sede, la

fascia del mapp. 19, costeggiante la strada cantonale per Caslano, profonda 40 m, è stata attribuita alla zona residenziale commerciale R-CO4 e gravata da una linea di

costruzione, tracciata a circa 7 m dal ciglio della strada. Il restante del

fondo è stato invece attribuito alla zona agricola. Il mapp. 19, di proprietà

della comunione ereditaria fu __________ __________, formata da RI 2, RI 3 e RI

1, presenta una superficie prativa di complessivi 48'023 mq, ubicata in

località Sotto Robbiolo.

B. I

proprietari sono insorti contro quella deliberazione dinanzi al Consiglio di

Stato, chiedendo lo stralcio della linea di costruzione dal loro fondo.

C. Con risoluzione

21 agosto 2007 (n. 4057), il Consiglio di Stato ha approvato la revisione generale

del piano regolatore di Magliaso, respingendo contestualmente l'impugnativa dei

ricorrenti citati in epigrafe. Il Governo non ha difatti approvato la zona

residenziale commerciale R-CO4, istituita sul mapp. 19 (parz.) e sui limitrofi

mapp. 18 (parz.) e 823, attribuendo d'ufficio queste superfici alla zona

agricola. Esso ha ritenuto che il dimensionamento delle zone edificabili, in particolar

modo se riferito alla residenza e alle attività lavorative, eccedeva il

presumibile fabbisogno per lo sviluppo demografico del comune nei prossimi 15

anni. Inoltre, secondo l'Esecutivo cantonale, il comparto in parola faceva parte

di un vasto comprensorio territoriale dalle rilevanti caratteristiche

paesaggistiche e agricole, la cui tutela prevaleva in ogni caso

sull'ampliamento della zona edificabile in parola. Infine, il Consiglio di

Stato ha considerato, per negarne l'approvazione, l'evidente esposizione del

comparto alle emissioni foniche provenienti dalla strada cantonale: non era

dunque stato provato, come incombeva al comune, il rispetto dei valori di

pianificazione relativi al grado II, ritenuto come già i valori di immissione,

meno restrittivi di quelli di pianificazione, risultassero superati (cfr. risoluzione

impugnata, pag. 16 e segg., 79, 80, punto 5.1 lett. a).

D. Con ricorso

26 settembre 2007 RI 2, RI 3 e RI 1 insorgono innanzi al Tribunale cantonale

amministrativo avverso la menzionata risoluzione governativa, postulandone

l'annullamento e chiedendo l'approvazione della zona residenziale commerciale

R-CO4, così come adottata dal consiglio comunale di Magliaso, fatta riserva per

la linea di arretramento, di cui domandano lo stralcio. A sostegno della loro

impugnativa, i ricorrenti rilevano che soltanto una piccola porzione del mapp.

19 sarebbe stata attribuita alla zona edificabile, a fronte della superficie

restante, d'amplissima estensione, che sarebbe comunque rimasta inserita in zona

agricola. Inoltre, a mente degli insorgenti, la non approvata zona R-CO4 non

costituirebbe un ampliamento della zona edificabile, bensì una semplice

compensazione per il dezonamento, avvenuto sullo stesso fondo in località Alla

Torre, di una porzione di circa 5'000 mq, a suo tempo inclusa nel piano

regolatore particolareggiato comparto centrale. Nella fattispecie, non si

sarebbe dunque in presenza di una nuova zona edificabile, ma di una traslazione

sullo stesso fondo della medesima area costruibile. I ricorrenti fanno notare

come essi siano sempre stati penalizzati dal processo di pianificazione. Difatti,

alcune parti consistenti del mapp. 19 sono già state espropriate per realizzare

il campo da calcio, la scuola e l'asilo. Per quanto riguarda l'inquinamento

fonico proveniente dalla strada cantonale, essi ricordano che a tale riguardo sarebbe

prevista la realizzazione di una circonvallazione del comune di Magliaso, volta

a far diminuire notevolmente il traffico su quella strada, in modo tale da rendere

idonea la zona in parola per la residenza.

E. La

Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità postula la reiezione del

ricorso, mentre il municipio ne chiede l'accoglimento, con motivazioni che

verranno riprese, se del caso, nei considerandi di diritto.

F. In data 26

settembre 2008 si sono tenuti l'udienza e il sopralluogo in contraddittorio,

durante il quale sono state scattate alcune fotografie, che sono state in

seguito acquisite agli atti. Ai ricorrenti è stato intimato, seduta stante, il

memoriale di risposta del municipio al ricorso. Dopo ampia discussione, le

parti hanno riconfermato le proprie domande e allegazioni e il Tribunale ha dichiarato

chiusa l'istruttoria.

Considerato, in

diritto

1. La

competenza del Tribunale è data, il ricorso è tempestivo (art. 38 cpv. 1 legge cantonale di applicazione della legge federale sulla

pianificazione del territorio del 23 maggio 1990, LALPT, RL 7.1.1.1) e la legittimazione dei ricorrenti certa (art. 38 cpv. 4 lett. c

LALPT). Il gravame è pertanto ricevibile in ordine.

Considerandi

2.

2.1. In

campo pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è,

però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b della legge federale sulla

pianificazione del territorio del 22 giugno 1979 (LPT, RS 700), il diritto

cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di

almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio

di Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT), che decide i ricorsi - e approva il piano -

con pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legalità

ma anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità

incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità

loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro

compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente

sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il

diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più

appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi ad

intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun

criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario

rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli

scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro

sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto

della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano

direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà

segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale

degli interessi richiesta dall'art. 3 ordinanza sulla pianificazione del territorio del 28 giugno 2000

(OPT, RS 700.1; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b; II-1999

n. 27 consid. 3).

2.2

potere cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece circoscritto

alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT II-2001 n. 78 consid.

6c; II-1999 n. 27 consid. 3; II-1997 n. 23). Fanno eccezione - per poter

ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui il Tribunale interviene

quale unica autorità di ricorso a livello cantonale (DTF 114 Ib 81 consid. 3;

109.

Ib 121 consid. 5; Bernhard Waldmann/Peter Hänni, Raumplanungsgesetz,

Berna 2006, n. 64 ad art. 33), segnatamente quindi i casi in cui sono impugnati un diniego di approvazione rispettivamente una modifica

d'ufficio del piano regolatore disposti dal Consiglio di Stato.

3.

Come

anticipato in narrativa, i ricorrenti si aggravano contro la risoluzione del Consiglio

di Stato, chiedendo la conferma della decisione del consiglio comunale di

Magliaso, di assegnare la fascia del mapp. 19 costeggiante la strada cantonale

alla zona residenziale commerciale R-CO4.

4.

La Confederazione, i Cantoni e i Comuni elaborano e coordinano le

pianificazioni necessarie ai loro compiti d'incidenza territoriale (art. 2 cpv.

1.

LPT). L'obbligo di pianificare è ribadito all'art. 3 LALPT. Per i piani

d'utilizzazione - nel nostro Cantone chiamati, a livello comunale, piani

regolatori (art. 24 segg. LALPT) - quest'obbligo si traduce nella disciplina

dell'uso ammissibile del suolo (art. 14 cpv. 1 LPT). Questi strumenti devono

difatti delimitare, in primo luogo, le zone edificabili, agricole e protette

(art. 14 cpv. 2 LPT), conferendo all'intero territorio una funzione chiara e

ben definita. Il diritto cantonale può prevedere altre zone d'utilizzazione

(art. 18 cpv. 1 LPT). Le zone edificabili comprendono, secondo l'art. 15 LPT, i

terreni idonei all'edificazione che sono già stati edificati in larga misura

(lett. a) e quelli prevedibilmente necessari ed urbanizzati entro 15 anni

(lett. b). Di massima un terreno che adempie queste esigenze va attributo alla

zona edificabile a meno che, dopo una ponderazione e globale degli interessi

che la legislazione sulla pianificazione del territorio tende a salvaguardare

(cfr. in particolare art. 1 e 3 LPT), debba venir incluso, parzialmente o

totalmente, nel territorio fuori della zona edificabile (RDAT I-2001 n. 49

consid. 3a). I criteri posti dall'art. 15 LPT per l'assegnazione di un terreno

alla zona edificabile non hanno pertanto un valore assoluto, ma una portata

relativa. Essi rappresentano piuttosto dei principi generali della

pianificazione del territorio, dei punti di riferimento, che - ancorché

soddisfatti - non conducono necessariamente all'attribuzione del terreno interessato

alla zona fabbricabile (cfr. la giurisprudenza appena citata; inoltre Alexandre Flückiger, in Kommentar zum Bundesgesetz über die

Raumplanung, Zurigo 1999, ad art. 15 n. da 25 a 29; Piermarco Zen-Ruffinen/Christine

Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation,

Berna 2001, n. 314). La definizione dell'idoneità all'edificazione deve inoltre

tener conto, segnatamente, delle esigenze del diritto ambientale (art. 1 cpv. 2

lett. a, 3 cpv. 3 lett. b LPT; Alexandre

Flückiger, op. cit., ad art. 15

n. 50 segg.; Piermarco Zen-Ruffinen/Christine

Guy-Ecabert, op. cit., n. 317).

4.1

Nell'ambito dell'esame del dimensionamento del piano regolatore (art. 15 lett.

b LPT), il Governo ha rilevato che il comune, per far fronte alle previsioni di

sviluppo, ha optato principalmente per una parziale densificazione con alcuni

cambiamenti di destinazione all'interno del comprensorio edificabile esistente,

piuttosto che proporne significativi ampliamenti. Non era questo il caso

dell'estensione della zona residenziale commerciale R-CO4 in località Sotto

Robbiolo. Ora, questo ampliamento, nel complesso per nulla contenuto, non

risponde ad una prevedibile necessità di terreni fabbricabili urbanizzati entro

15.

anni giusta l'art. 15 lett. b LPT. In effetti, l'apprezzabile

dimensionamento della zona edificabile del piano regolatore era già stato

segnalato dal dipartimento del territorio in sede di esame preliminare (cfr.

esame preliminare 17 ottobre 2002, pag. 7 e 18, in fine) ed è fra i motivi principali

che hanno condotto il Consiglio di Stato a negarne l'approvazione (cfr. risoluzione

impugnata, pag. 16 e seg., 79). Difatti, il Governo ha condiviso la prognosi di

sviluppo del 20% relativa alla popolazione residente, ipotizzata dal comune,

giacché congruente con l'obiettivo di conferire a Magliaso un carattere

prevalentemente residenziale, nonché in linea con il trend evolutivo relativo

al decennio precedente. Tuttavia, esso ha appurato che le

zone edificabili residenziali in senso lato sono dimensionate in modo tale da

soddisfare ampiamente il presunto fabbisogno per lo sviluppo del comune nei

prossimi 10-15 anni, giacché permettono di accogliere circa 2'058 abitanti rispetto

ad una situazione di partenza, riferita alla fine del 2005, di 1'387 abitanti,

pari ad un incremento di quasi il 50% (corrispondente a 671 unità; cfr. risoluzione

impugnata, pag. 16). Com'è noto, sussiste un interesse generale ad impedire la

formazione di zone edificabili troppo vaste (RDAT I-2001 n. 49 consid. 3c). Questa considerazione deve, di conseguenza, essere applicata anche

al fondo dei ricorrenti. L'art. 15 lett. b LPT non può, di conseguenza, essere loro

di giovamento.

4.2

concreto, la visita dei luoghi, unitamente alla visione dei piani, hanno

permesso al Tribunale di appurare che, per il comparto

all'esame, nemmeno è adempiuto il presupposto dell'art. 15 lett. a LPT. Con

terreni già edificati in larga misura ai sensi dell'art. 15 lett. a LPT si

intende essenzialmente il territorio costruito in maniera compatta, oltre

eventualmente a singole particelle inedificate al suo interno, direttamente confinanti

con la zona edificabile, in genere già edificate e di superficie relativamente

ridotta; non entrano, di principio, in linea di conto le costruzioni agricole

(RDAT I-2001 n. 49 consid. 3b; Flückiger, op. cit., ad art. 15 n. 60 seg.; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., n.

319). Il fondo dei ricorrenti, completamente

inedificato, non può certamente ambire ad essere considerato quale territorio

edificato in larga misura. Esso fa piuttosto parte del vasto comprensorio agricolo,

che dalla strada cantonale si estende a monte, caratterizzato da vaste

superfici coltive, intercalate da filari di vigneto, da superfici adibite a

pascolo e da fasce forestali.

4.3

Nell'ambito

della ponderazione generale degli interessi (cfr. consid. 4), va innanzitutto

ricordata l'esigenza, troppo spesso trascurata, di mantenere sufficienti spazi

liberi per le future generazioni, oltre che al già ricordato obiettivo di

impedire la formazione di zone edificabili troppo vaste (cfr. consid. 4.1).

Come già accennato in precedenza, la superficie oggetto dell'ampliamento in

parola fa parte di un comparto caratterizzato dalla presenza di superfici

agricole e di vigneti, intercalati da fasce boschive ed estensioni prative, che

connotano a tutta evidenza un comprensorio ad alti contenuti paesaggistici:

tant'è che il piano regolatore lo tutela, attraverso il piano del paesaggio,

con il vincolo di protezione del paesaggio ZPP1.

4.4

aggiunta a quanto precede, va osservato che per quanto riguarda la non approvata

fascia edificabile all'esame sussistono seri dubbi circa l'idoneità alla costruzione.

Come è risultato dal sopralluogo, ad aggravare la situazione dell'area in questione,

vi è pure il carico fonico proveniente dalla strada cantonale, suscettibile di

per sé stesso di compromettere l'idoneità per una edificazione a scopi

residenziali. Tant'è, come si desume dal catasto dei rumori relativo alla

strada cantonale Magliaso-Ponte Tresa, giugno 1990, versato agli atti dalla Sezione

protezione aria acqua e suolo, nel comparto di riferimento sarebbero

addirittura superati i valori d'immissione, meno restrittivi dai valori di

pianificazione. Difatti, come rettamente ha sostenuto il Consiglio di Stato, le

nuove zone per la costruzione

di abitazioni o di altri edifici, destinati al soggiorno prolungato di persone,

possono essere previste soltanto nelle regioni in cui le immissioni foniche non

superano i valori di pianificazione o nelle quali questi valori possono essere

rispettati mediante misure di pianificazione, sistemazione o costruzione (cfr.

art. 24 cpv. 1 legge federale sulla protezione dell'ambiente

del 7 ottobre 1983; LPAmb, RS 814.01, ed anche l'art.

29.

dell'ordinanza contro l'inquinamento fonico del 15 dicembre 1986; OIF, RS

814.

, di medesimo tenore). Queste disposizioni tornano in concreto applicabili

al terreno in questione, dal momento che, vista la precedente assegnazione nel

piano regolatore ad una zona non edificabile del territorio comunale (in

particolare, zona agricola), per tale fondo si tratta di un nuovo inserimento

nella zona edificabile (su questo aspetto cfr. Robert Wolf,

Kommentar zum Umweltschutzgesetz, Zurigo 2000, n. 12 e segg. ad art. 24; Flückiger, in Kommentar zum

Bundesgesetz über die Raumplanung, Zurigo 1999, n. 44 e 51 ad art. 15; Favre, La protection contre le bruit

dans la loi sur la protection de l'environnement, Zurigo 2002, pag. 248 e

segg.). Di conseguenza, il livello delle immissioni di rumore per questa area

non deve superare i valori di pianificazione di 55 dB(A) di giorno e 45 dB(A)

di notte stabiliti al n. 2 dell'allegato 3 dell'OIF per le zone alle quali è

assegnato un grado di sensibilità al rumore II, come in concreto. In presenza

di questo fenomeno, trattandosi nella fattispecie dell’apertura di nuove zone

edificabili, incombeva all’ente pianificante di accertare dapprima l’entità

delle immissioni e di dimostrare, se del caso, il rispetto dei valori di

pianificazione per il grado di sensibilità al rumore II attraverso misure di

pianificazione, sistemazione o costruzione (art. 24 LPAmb e 29 OIF; cfr. Wolf, op. cit. n. 23 e segg. ad art.

24; Favre, op, cit., pag. 253 e

segg.). Riguardo a questo aspetto, il Consiglio di Stato ha rettamente rilevato

che il comune di Magliaso, non avendo esperito nulla in questa fase, non aveva

fatto prova di una corretta gestione del problema delle immissioni foniche nel

comparto in oggetto, pertanto l'ampliamento non poteva essere approvato. Non

muta questa conclusione il riferimento ricorsuale alla circonvallazione di

Magliaso, peraltro rimessa in discussione dall'accoglimento da parte del Tribunale

federale del ricorso del comune di Caslano contro la scheda-oggetto

12.23.1.15

b di piano direttore relativa al piano dei trasporti del Luganese

(sentenza 1P.294/2005 del 20 ottobre 2006).

5.

Poiché il

comparto in parola non può essere assegnato alla zona fabbricabile già per

assenza dei requisiti di cui all'art. 15 LPT, merita tutela la decisione del

Consiglio di Stato di attribuirlo - di conseguenza – d'ufficio alla zona

agricola, intesa anche nel suo senso più ampio, espressamente

sancito ora all'art. 16 LPT, nella versione in vigore dal 1. settembre 2000.

Alla zona agricola dev'essere difatti riconosciuto un ruolo multifunzionale,

poiché persegue non solo obiettivi di politica agraria e fondiaria, ma anche

obiettivi in ordine agli insediamenti, quale eccellente strumento di prevenzione

dell'edificazione sparsa, alla protezione dell'ambiente e a quella del paesaggio

(cfr. Messaggio del Consiglio federale concernente la revisione parziale della

LPT del 22 maggio 1996, pubbl. in FF 1996, III, pag. 457 segg., pag. 471, con

rinvii), aspetti, questi ultimi, che nella fattispecie rivestono una

particolare rilevanza. Non appare quindi nemmeno necessario approfondire se il

fondo interessato si presti o meno, ed eventualmente in che misura, alla

lavorazione agricola. Va ad ogni buon conto rilevato che il catasto delle

idoneità agricole, allestito dalla sezione dell'agricoltura, assegna alla

porzione del mapp. 19 all'esame un'idoneità alla viticoltura e alla

campicoltura. Tant’è, che il piano direttore designa proprio il terreno dei

ricorrenti, quale superficie idonea all'avvicendamento delle colture (SAC). Questo è l'oggetto specifico della scheda settoriale 3.1, di dato

acquisito, che vincola quindi il comune a precisare le SAC nell'ambito della definizione

della zona agricola del proprio piano regolatore (cfr. piano direttore:

rappresentazione grafica n. 14, scheda di coordinamento 3.1). Di conseguenza,

al fondo all'esame, proprio perché appartenente al territorio agricolo cantonale,

va riconosciuta una chiara vocazione ad essere attribuito alla zona agricola,

che, va precisato, può essere diminuita solo in presenza di importanti esigenze

della pianificazione del territorio e previa modifica degli strumenti

pianificatori, in questo caso, cantonali (art. 7 legge sulla conservazione del

territorio agricolo del 19 dicembre 1989; LTAgr, RL 8.1.1.2). Presupposti,

questi, che nella fattispecie fanno difetto. La decisione del Consiglio di

Stato si pone quindi in conformità con le scelte strategiche del piano

direttore, e ciò senza che il comune possa invocare motivi particolari e

preponderanti di carattere pianificatorio per discostarsene.

6.

conclusione, la risoluzione, con cui il Governo non ha approvato la zona residenziale

commerciale R-CO4, ubicata in località Sotto Robbiolo, attribuendola alla zona

alla zona agricola, deve essere quindi confermata e il ricorso respinto. La

tassa di giudizio e le spese devono essere poste a carico dei ricorrenti (art.

28.

legge di procedura per le cause amministrative del 19 aprile 1966; LPamm, RL

3.3.1

Dispositivo

Per questi motivi,

visti gli art. 26, 36 Cost. fed., 3, 15, 16, 26, 33

LPT, 3 OPT, 25, 28, 37, 38, 67, 68 LALPT, 24 LPAmb, 29 OIF, allegato 3 OIF, 28

LPamm,

dichiara

e pronuncia:

1. Il ricorso

è respinto.

2. La tassa

di giudizio e le spese di complessivi fr. 2'000.- (duemila) sono poste a carico,

in solido, dei ricorrenti.

3. Contro

la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al

Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua

notificazione (art. 82 segg. legge sul Tribunale Federale del 17 giugno 2005;

LTF, RS 173.110).

4. Intimazione

;

Per il Tribunale cantonale amministrativo

Il presidente Il

segretario

Ultimo aggiornamento: 09.05.2026

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