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Zona pubblica di svago in riva al lago e sentiero d'accesso: interesse pubblico e proporzionalità

21 maggio 2009Italiano18 min

Source ti.ch

Fatti

I vincoli all'esame risultavano anche conformi con il principio della proporzionalità,

in quanto il percorso del sentiero si svolgeva in posizione del tutto marginale

rispetto all'ampia proprietà, mentre l'area ricreativa a lago era situata in

posizione discosta, sul limitrofo mapp. 541: essa non precludeva quindi alla

proprietaria di continuare ad usufruire dell'area a lago, né influiva sulle

possibilità edificatorie di suo fondo (cfr. risoluzione impugnata, pagg. 19,

20, 34, 60-62, 82).

D. Con ricorso 26 settembre 2007, il RI 1 insorge innanzi al Tribunale

cantonale amministrativo avverso la menzionata risoluzione governativa, postulandone

l'annullamento e riproponendo, in via principale, le stesse domande sottoposte

all'Autorità di prime cure. Inoltre, in via subordinata, la ricorrente chiede che

gli atti vengano retrocessi al comune, affinché abbia a predisporre un percorso

del sentiero naturalistico inteso a raggiungere la foce della Magliasina

diverso da quello indicato nei piani e che tenga conto delle esigenze

specifiche del centro sito sul mapp. 602. L'insorgente lamenta che il Governo non avrebbe operato una corretta ponderazione degli interessi, violando il

principio della proporzionalità, giacché non avrebbe tenuto conto della natura

particolare del centro di vacanza, che sorge sul mapp. 602. Difatti, tale

centro è orientato all'accoglienza di gruppi di persone appartenenti alle fasce

più sensibili e deboli della popolazione. Le attività ricreative e rieducative,

che vi si svolgono, dovrebbero quindi poter contare su una certa sicurezza e

discrezione, che soltanto una struttura rigorosamente chiusa in ogni momento della

giornata può assicurare. Da ciò l'incompatibilità con la pianificazione

contestata, che impedirebbe agli operatori un controllo costante degli accessi

alla proprietà.

E. La

Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità e il municipio postulano

la reiezione integrale del ricorso, con motivazioni che verranno riprese, se

del caso, nei considerandi di diritto.

F. In data 25

settembre 2008 si sono tenuti l'udienza e il sopralluogo in contraddittorio,

durante il quale sono state scattate alcune fotografie, che sono state in

seguito acquisite agli atti. Al ricorrente è stato intimato, seduta stante, il

memoriale di risposta del municipio al ricorso. Dopo ampia discussione, le

parti hanno riconfermato le proprie domande e allegazioni e il Tribunale ha dichiarato

chiusa l'istruttoria.

Considerato, in

diritto

1. 1.1. La

competenza del Tribunale è data, il ricorso è tempestivo (art. 38 cpv. 1 legge cantonale di applicazione della legge federale sulla

pianificazione del territorio del 23 maggio 1990, LALPT, RL 7.1.1.1) e la legittimazione della ricorrente certa (art. 38 cpv. 4 lett. b

LALPT).

1.2. Il

ricorrente ripropone davanti al Tribunale la richiesta di stralcio dal mapp.

602 del vincolo per la formazione di un sentiero di carattere naturalistico

lungo la riva del lago. Ora, tuttavia, il tracciato di questo sentiero non è

stato approvato dal Consiglio di Stato (cfr. risoluzione impugnata, pagg. 34,

60 e 82). Pertanto, in riferimento a tale vincolo, la richiesta ricorsuale

principale e quella subordinata sono irricevibili, in quanto prive d'oggetto. Con

questa riserva, il ricorso è ricevibile in ordine.

Considerandi

2.

2.1. In

campo pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è,

però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b della legge federale sulla

pianificazione del territorio del 22 giugno 1979 (LPT, RS 700), il diritto

cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di

almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio

di Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT), che decide i ricorsi - e approva il piano -

con pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legalità

ma anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità

incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità

loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro

compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente

sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il

diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più

appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi ad

intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun

criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario

rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli

scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro

sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto

della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano

direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà

segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale

degli interessi richiesta dall'art. 3 ordinanza sulla pianificazione del territorio del 28 giugno 2000

(OPT, RS 700.1; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b; II-1999

n. 27 consid. 3).

2.2

potere cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece circoscritto

alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT II-2001 n. 78 consid.

6c; II-1999 n. 27 consid. 3; II-1997 n. 23). Fanno eccezione - per poter

ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui il Tribunale interviene

quale unica autorità di ricorso a livello cantonale (DTF 114 Ib 81 consid. 3;

109.

Ib 121 consid. 5; Bernhard Waldmann/Peter Hänni, Raumplanungsgesetz,

Berna 2006, n. 64 ad art. 33), segnatamente quindi i casi in cui sono impugnati un diniego di approvazione rispettivamente una modifica

d'ufficio del piano regolatore disposti dal Consiglio di Stato.

3.

Giusta

l'art. 75 della Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile

1999.

(Cost., RS 101) i Cantoni devono allestire dei piani d'azzonamento per

assicurare un'appropriata e parsimoniosa utilizzazione del suolo e un ordinato

insediamento del territorio. A livello legislativo l'obbligo di pianificare è

codificato all'art. 2 LPT. Secondo quest'ultima legge la pianificazione deve

avere luogo in diverse tappe: pianificazione direttrice, pianificazione

dell'utilizzazione e procedura del permesso di costruzione. Esse stanno in

reciproco rapporto e formano un tutto coerente, di cui ogni parte adempie una

specifica funzione. Il piano di utilizzazione - in Ticino detto piano

regolatore - viene adottato, secondo le indicazioni del piano direttore (art. 6

e segg., 26 cpv. 2 LPT), sulla scorta di un'ampia coordinazione e valutazione

(art. 1 cpv. 1 2.a frase, 2 cpv. 1 LPT) e nell'ambito di una procedura ove è

garantita protezione giuridica (art. 33 e segg. LPT) e partecipazione

democratica (art. 4 LPT). Il piano regolatore disciplina l'uso ammissibile del

suolo (art. 14 e segg. LPT) e attua il contenuto del piano direttore,

rendendolo vincolante verso i privati (art. 21 cpv. 1 LPT). Il piano regolatore

si compone di un rapporto di pianificazione, di rappresentazioni grafiche, di

norme di attuazione e di un programma di realizzazione (art. 26 LALPT). Le

rappresentazioni grafiche comprendono i piani del paesaggio, delle zone, del

traffico, delle attrezzature e costruzioni di interesse pubblico e il piano

indicativo dei servizi pubblici (art. 28 cpv. 1 LALPT). Esse fissano, tra

l'altro, all'interno delle varie zone stabilite, vincoli o agevolazioni per

particolari forme di utilizzazione quali quelle destinate al turismo e allo

svago (art. 28 cpv. 2 lett. a, ultima frase), la rete delle vie di

comunicazione per i mezzi di trasporto pubblici e privati con la precisazione

delle linee di arretramento, le vie ciclabili e pedonali, i sentieri e i posteggi

pubblici (art. 28 cpv. 2 lett. p LALPT), nonché le modalità e i vincoli per

agevolare il pubblico accesso e percorso delle rive dei laghi e fiumi (art.

art. 28 cpv. 2 lett. g LALPT). Quest'ultimo disposto, unitamente alla

legislazione di ordine superiore, segnatamente l'art. 3 cpv. 2 lett. c e cpv. 3

lett. c LPT (che prescrivono alle autorità incaricate di compiti pianificatori

di tenere libere le rive dei laghi e dei fiumi ed agevolarne il pubblico

accesso e percorso e di mantenere e costruire vie ciclabili e pedonali) e la legge

sui percorsi pedonali ed i sentieri escursionistici del 9 febbraio 1994 (LCPS,

RL 7.2.1.4), abilita incontestabilmente i comuni a prevedere nei propri piani

regolatori percorsi pedonali, esistenti o futuri, aperti al pubblico (cfr.

anche art. 4 cpv. 2 legge sulle strade del 23 marzo 1983; Lstr, RL 7.2.1.2).

4.

ricorrente lamenta la violazione della garanzia della proprietà in riferimento

all'incidenza del vincolo AP2 "area ricreativa a lago" e del relativo

sentiero d'accesso, il cui percorso transita in parte sui margini del mapp.

602.

5.

Una

restrizione di diritto pubblico è compatibile con la garanzia della proprietà

sancita dall'art. 26 Cost. solo se si fonda su una base legale, è giustificata

da un interesse pubblico preponderante, rispetta il principio della proporzionalità

e non lede l'essenza dell'istituto (art. 36 cpv. 1-4 Cost.; DTF 129 I 337

consid. 4.1, 126 I 219 consid. 2). La legalità, l'interesse pubblico e la

proporzionalità costituiscono d'altra parte dei principi giuridici

fondamentali, che lo Stato deve sempre rispettare nelle proprie attività (art.

5.

Cost.). In linea di massima è pubblico l'interesse che coinvolge la

generalità dei cittadini o una suo frazione significativa e che compete al

potere pubblico promuovere nell'esercizio delle sue funzioni. Nel caso di un

provvedimento di pianificazione del territorio esso è segnatamente dato quando

la sua adozione corrisponde a un bisogno importante, chiaramente avvertito

dalla collettività. Tale interesse deve prevalere sui contrapposti interessi

pubblici e privati in gioco (RDAT I-2000 n. 24 consid. 4.1. con rinvii; Piermarco Zen-Ruffinen/ Chrisitne Guy-Ecabert,

Aménagement du territorie, construction, expropriation, Berna 2001, n. 98-102; Adelio Scolari,

Diritto amministrativo, parte generale, II. edizione, Cadenazzo 2002, n. 558-594). Il principio della

proporzionalità esige invece che le restrizioni della proprietà siano idonee a

raggiungere lo scopo di interesse pubblico desiderato, che tra i diversi

provvedimenti a disposizione per conseguirlo venga scelto quello che lede in

misura minore gli interessi del proprietario, infine che sussista un rapporto

ragionevole tra lo scopo di interesse pubblico perseguito e i mezzi utilizzati

(RDAT II-2000 n. 75 consid. 5b con rinvii; Zen-Ruffinen/ Guy-Ecabert, op. cit., n. 103-106; Scolari, op. cit., n. 595-610). Infine, quale fondamentale istituto dell'ordinamento giuridico, la

proprietà non deve essere svuotata della sua sostanza (Ulrich Häfelin/ Walter

Haller, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, VI. edizione, Zurigo 2005, n.

324; Pascal Mahon, Petit commentaire del la

Constitution fédérale de la Confédération suisse, Zurigo 2003, n. 15 seg. ad

art. 26).

5.1

Nel

caso di specie le restrizioni di diritto pubblico all'esame non toccano l'essenza

del menzionato diritto fondamentale. I contestati vincoli all'esame sono infine

palesemente sorretti da una base legale (cfr. consid. 3), peraltro nemmeno

messa in discussione dalla ricorrente. L'oggetto del contendere si riduce

pertanto alla verifica dell'esistenza dell'interesse pubblico e del rispetto

del principio della proporzionalità.

5.2

Sull'interesse pubblico a sostegno dei vincoli in parola si osserva quanto

segue. Con la revisione generale del piano regolatore il comune ha inteso

consolidare la sua vocazione residenziale e turistica (cfr. rapporto di

pianificazione , gennaio 2006, pag. 5). Al fine di raggiungere questo

obiettivo, esso ha messo a punto un concetto insediativo, tendente, tra

l'altro, ad intensificare la valorizzazione del comparto lungo la riva del lago,

agevolando il contatto con l'acqua attraverso il completamento della passeggiata

e l'innesto di aree pubbliche a lago (cfr. rapporto di pianificazione, gennaio

2006, pagg. 6 e 56). In quest'ottica, alle aree ricreative a lago, già

realizzate sotto l'imperio del previgente piano regolatore e raggruppate al

centro del comprensorio comunale a lago (trattasi dell'area ricreativa sui

mapp. 624 e 625, ora AP3, del porto comunale ed area di svago annessa, ora AP6,

e della fascia a lago in località Muraglione, ora AP4), sono state aggiunte,

oltre ad alcune strade pedonali che collegano il sistema viario alla riva,

altre due aree ricreative a lago, situate in posizione più periferica: l'AP5,

in località Stallone, all'estremità nord del comprensorio comunale, e quella

all'esame, l'AP2, in località Bosconi, all'estremità sud. Di modo che, come si

può rilevare agevolmente dalla lettura dei piani, il sistema di accessi e di

aree pubbliche programmati dal comune risulta equamente distribuito, a scadenza

regolare, lungo tutta la fascia comunale a contatto con la sponda del Ceresio.

Orbene, non v'è dubbio che in un comune a eminente vocazione residenziale e

turistica, quale Magliaso, risulta più che assodato l'interesse pubblico alla

formazione di adeguate superfici, che consentano alla popolazione e, più in

generale, a tutti gli utenti un accesso per poter stazionare ai bordi del lago.

Le contestate misure pianificatorie concretizzano dunque il principio di cui

all'art. 3 cpv. 2 lett. c LPT, che impone alle autorità incaricate di compiti

pianificatori di adottare i loro piani d'utilizzazione per tenere libere le

rive dei laghi e di adoperarsi affinché la generalità dei cittadini possa

accedervi e percorrerle agevolmente (DFGP/UPT, Commento LPT, 1981, ad art. 3,

n. 34). D'altra parte, va osservato che il comparto costeggiante il Ceresio del

comune di Magliaso è interessato dalla scheda di coordinamento 9.17 del piano

direttore (cfr. in particolare, allegato alla scheda di coordinamento 9.17,

codice 9.17.5), di dato acquisito, inerente per l'appunto le aree di svago a

lago. I comuni interessati devono quindi consolidare nei rispettivi piani

regolatori l'ubicazione, le dimensioni e la pubblica utilità delle aree di

svago a lago. Scopo del coordinamento è di incrementare la possibilità di

pubblica fruizione delle rive dei laghi promuovendo l'acquisto da parte degli

enti pubblici delle aree idonee ancora libere. Ciò, con la consapevolezza che -

si rileva dal testo della scheda di coordinamento 9.17 per quanto riguarda i

conflitti – l'ubicazione e le dimensioni delle aree di svago a lago elencate

nell'allegato sono considerate, ma in modo insufficiente, nei piani regolatori

dei comuni interessati. È il caso dell'avversata zona AP2, che, in congruenza

con quanto precede, va a completare un sistema già esistente, tuttavia non

sufficientemente esteso, di zone pubbliche di svago lungo la riva. L'area in

parola, ancora libera da edificazioni e di apprezzabile superficie (ca. 250 mq)

per consentire lo stazionamento di un congruo gruppo di persone, è ubicata a

contatto diretto con un tratto di riva del Ceresio. Tali aree sono alquanto

rare lungo le rive dei laghi ticinesi. I bacini del Verbano e del Ceresio sono

infatti perlopiù di difficile accesso, dal momento che le proprietà private

hanno occupato, negli scorsi decenni, gran parte degli spazi disponibili. La

speculazione fondiaria ed una politica poco lungimirante da parte dell'ente

pubblico hanno gravemente compromesso l'accessibilità pubblica delle rive in quasi

tutti i comuni ticinesi. I provvedimenti pianificatori qui contestati, che vanno

letti nel più ampio contesto del sistema articolato di aree ricreative a lago, munite

di accessi coerenti con la rete stradale comunale, sono quindi lodevoli e tendono

a recuperare alla collettività uno spazio di sicuro pregio, non ancora

caratterizzato dalla presenza di costruzioni incombenti sin sulla riva. Per

tutti questi motivi, va indubbiamente riconosciuto l'interesse pubblico alla

zona AP2 "area ricreativa a lago" e al suo accesso pedonale da via

Bosconi, così come previsti dalla pianificazione in contestazione.

5.3

Assodato l'interesse pubblico, deve ancora essere esaminato il rispetto del

principio della proporzionalità. Sull'idoneità dei provvedimenti all'esame a

raggiungere lo scopo d'interesse pubblico perseguito non ci possono essere

dubbi. Per favorire ed incrementare la fruizione pubblica della riva del lago

non vi era altro modo se non quello di riservare adeguati spazi pubblici, ubicati

in posizione strategica, che ne consentissero l'accesso e lo stazionamento a

più persone. In questo senso le contestate misure pianificatorie risultano pure

necessarie. Il principio della proporzionalità in senso stretto deve poi essere

ritenuto senz'altro ossequiato per ciò che concerne la contestata zona AP2, che

è stata delimitata sul mapp. 541. Certo, essa confina con il mapp. 602 della

ricorrente. Tuttavia, questa zona risulta nettamente separata dal nucleo delle

infrastrutture del centro di vacanza da un'ampia area boschiva: l'incomodo per l'utenza

del centro, nei termini di discrezione e di sicurezza, così come descritto

dall'insorgente, appare in questo caso più che trascurabile. A conclusione

analoga si deve giungere anche per il sentiero che da via Bosconi, transitando

dapprima sul mapp. 604, raggiunge l'area AP2 attraverso il mapp. 602. Il

percorso di questo sentiero è tracciato in posizione discosta sul limite est

del fondo della ricorrente, ai margini dell'area forestale di cui si è detto,

lungo il confine con il mapp 541. A tale proposito, si osserva che quest'ultimo

fondo è stato già gravato dal vincolo AP2 per la formazione dell'area

ricreativa a lago: mal si vedrebbe come i suoi proprietari debbano sopportare,

oltretutto su una stretta fascia di terreno, anche il contestato accesso pedonale.

Il sacrificio per la ricorrente risulta quindi più che sopportabile e deve

cedere il passo all'interesse pubblico, nella fattispecie preponderante.

5.4

conclusione, la zona AP2 e il sentiero d'accesso, essendo sorretti da un interesse

pubblico e non disattendendo il principio della proporzionalità, non ledono di

conseguenza la garanzia della proprietà.

6.

Per le

pregresse motivazioni, il ricorso deve dunque essere respinto. La tassa di

giudizio e le spese devono essere poste a carico dell'insorgente (art. 28 legge

di procedura per le cause amministrative del 19 aprile 1966; LPamm, RL 3.3.1.1)

Dispositivo

Per questi motivi,

visti gli art. 26,

36 Cost. fed., 3, 18, 26, 33 LPT, 3 OPT, 25, 28, 37, 38 LALPT, 28 LPamm,

dichiara

e pronuncia:

1. Il ricorso,

in quanto ricevibile, è respinto.

2. La ricorrente

è condannata al pagamento delle tasse di giudizio e delle spese per complessivi

fr. 1'700.- (millesettecento).

3. Contro la

presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale

federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.

82 segg. legge sul Tribunale Federale del 17 giugno 2005; LTF, RS 173.110).

4. Intimazione

__________

Per il Tribunale cantonale amministrativo

Il presidente Il

segretario

Ultimo aggiornamento: 09.05.2026

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