90.2007.132

Conferma non approvazione di una zona edificabile

7 settembre 2009Italiano15 min

Source ti.ch

Fatti

I due minuscoli edifici rustici risultano addossati l'un l'altro e formano un unico

fabbricato, di modeste dimensioni e a carattere rurale, che sorge a cavallo dei

due mappali.

B. Nella seduta 24 novembre 2003, il consiglio comunale di Claro ha

adottato la revisione del piano regolatore. Per quanto qui interessa, i mappali

n. 910 e 911 sono stati attribuiti parzialmente, in corrispondenza del citato

edificio posto nell'estremo nord-ovest, alla zona residenziale estensiva R2,

mentre per il resto sono stati assegnati alla zona agricola, cui è sovrapposta

la zona di protezione paesaggistica ZPP 2 - aree a monte dei nuclei di Sassello

e Cassero. Entrambe le particelle sono inoltre completamente incluse nella zona

di interesse archeologico. I mappali non erano assegnati alla zona edificabile

nel piano regolatore precedente, approvato dal Governo nel 1976.

C. Il Consiglio di Stato ha approvato il piano regolatore il 10 luglio

2007; esso ha tuttavia negato l'approvazione a talune scelte, sospeso la

propria decisione in merito ad altre e modificato alcune d'ufficio. Per quanto

qui d'interesse, il Governo ha innanzitutto rilevato il forte

sovradimensionamento del piano regolatore del 1976: questo piano, tenuto conto

anche delle varianti nel frattempo approvate, permetteva l'insediamento di 4'600

abitanti, fronte a una popolazione che nel 2005 era di 2'370 abitanti. Per

questo motivo essenzialmente - oltre a ragioni paesaggistiche, urbanistiche,

naturalistiche e di tutela del territorio agricolo - l'Esecutivo cantonale non

ha approvato una serie di ampliamenti, rispetto al piano previgente, della zona

edificabile proposti dal comune. In particolare non ha approvato la zona Monteccio, cui appartengono i

fondi delle ricorrenti (ris. impugnata, pag. 25-26, pag. 138 e allegato 8), ordinando

al comune di proporre una nuova destinazione pianificatoria, attraverso

l'elaborazione di una variante.

D. L'8 ottobre 2007, con separati ma nel contenuto analoghi ricorsi, RI

1 e RI 2 sono insorte davanti al Tribunale cantonale amministrativo contro la

decisione del Governo appena descritta. Le ricorrenti chiedono, in via

principale, la conferma della pianificazione adottata dal comune e in via subordinata

che il rispettivo mappale sia "accorpato - se del caso parzialmente - all'area che interessa

la via descritta, la quale conduce alla particella stessa, parificandolo almeno

ai mappali vicini, che in caso di crescita in giudicato verrebbero mantenuti in

zona NT". A sostegno della loro richiesta le

ricorrenti fanno valere che l'adiacente zona è ampiamente edificata

(edificazione lungo i lati della strada che conduce al loro fondo e presenza di

un nuovo quartiere più a valle), che i mappali sarebbero urbanizzati, e che sugli

stessi è presente un edificio. RI 2 invoca pure la parità di trattamento.

E. La Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità chiede che

il ricorso sia respinto, mentre il municipio di Claro chiede la conferma

dell'impostazione adottata dal consiglio comunale.

F. Il 6 novembre 2008 ha avuto luogo l'udienza, sono stati visitati i

luoghi e scattate alcune fotografie, consegnate agli atti. In quell'occasione

la ricorrente RI 1 è stata rappresentata dal marito ; la relativa procura 5 novembre

2008 è stata annessa al verbale. L'istruttoria è stata dichiarata chiusa e le

parti hanno rinunciato a presentare delle conclusioni.

Considerato, in

diritto

1.La competenza del Tribunale cantonale

amministrativo e la tempestività dei gravami sono certe (art. 38 cpv. 1 legge

cantonale di applicazione della legge federale sulla pianificazione del territorio,

del 23 maggio 1990; LALPT; RL 7.1.1.1). In merito alla legittimazione attiva

delle ricorrenti, il Tribunale considera quanto segue.

1.1. Giusta l'art. 38

cpv. 1 LALPT contro la decisione di approvazione del piano regolatore è dato

ricorso al Tribunale cantonale amministrativo entro trenta giorni dalla

notificazione. Sono legittimati a ricorrere il comune, i già ricorrenti per gli

stessi motivi e ogni altra persona o ente che dimostri un interesse degno di protezione

a dipendenza delle modifiche d'ufficio disposte dal Governo (art. 38 cpv. 4

lett. a-c LALPT). Il privato cittadino è, pertanto, legittimato a insorgere

solo se ha precedentemente ricorso davanti all'Esecutivo cantonale; fa

eccezione l'ipotesi in cui quest'ultimo abbia disposto una modifica rispetto

alle decisioni del legislativo comunale, segnatamente quindi un diniego di

approvazione rispettivamente una modifica d'ufficio del piano regolatore.

1.2. La legittimazione attiva di RI 1 e di RI 2 è, dunque, di principio data in

applicazione dell'art. 38 cpv. 4 lett. c LALPT. Essa deve essere tuttavia

negata per quanto concerne la domanda formulata in via subordinata, che

differisce dalla pianificazione adottata dal comune. In effetti, per conseguire

questo risultato, le insorgenti avrebbero dovuto preventivamente impugnare

davanti al Consiglio di Stato la decisione comunale, formulando una tale

domanda. Non avendolo fatto, esse hanno accettato la soluzione adottata dal

legislativo comunale. Pertanto, nei loro ricorsi, possono postulare unicamente

la convalida di questa soluzione, sconfessata dal Governo. Non sono invece

legittimate a presentare una terza soluzione. L'interesse degno di protezione,

ai sensi del citato art. 38 cpv. 3 lett. c LALPT, che esse possono vantare a

impugnare la risoluzione governativa, è difatti circoscritto al ripristino

della proposta pianificatoria adottata dal legislativo comunale e modificata

dal Governo. Per poter vantare un interesse legittimo più ampio, che permetta

loro di formulare delle conclusioni proprie, differenti da quelle stabilite a

livello comunale o governativo, RI 1 e RI 2 dovrebbero fondarsi sull'ipotesi

contemplata dall'art. 38 cpv. 4 lett. b LALPT, ciò che è però loro precluso per

il fatto di non essere preventivamente insorte davanti al Governo contro la

delibera del legislativo comunale. Esse sono legittimate pertanto solo nella

misura in cui chiedono il ripristino della pianificazione adottata dal comune,

vale a dire l'attribuzione parziale dei loro fondi alla zona R2 (porzione

occidentale) e a quella agricola.

1.3. Posta questa precisazione, dato che le ulteriori condizioni formali sono,

come visto, adempiute, le impugnative sono ricevibili in ordine.

1.4. I ricorsi, che presentano lo stesso fondamento di fatto, sono stati

istruiti congiuntamente e vengono ora decisi con un unico giudizio (art. 51

legge di procedura per le cause amministrative, del 19 aprile 1966; LPamm; RL

3.3.1.1).

2.2.1. In campo pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia.

Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b della legge

federale sulla pianificazione del territorio, del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700),

il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da

parte di almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il

Consiglio di Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT), che decide i ricorsi - e approva il

piano - con pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legalità

ma anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità

incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità

loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro

Considerandi

compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente

sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il

diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più

appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi a

intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun

criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario

rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli

scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro

sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto

della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano

direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà

segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale

degli interessi richiesta dall'art. 3 dell'ordinanza sulla pianificazione del

territorio, del 28 giugno 2000 (OPT; RS 700.1; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b,

II-1999 n. 27 consid. 3).

2.2

Il potere cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece

circoscritto alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT II-2001 n.

78.

consid. 6c, II-1999 n. 27 consid. 3, II-1997 n. 23). Fanno eccezione - per

poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui il Tribunale

interviene quale unica autorità di ricorso a livello cantonale (DTF 114 Ib 81

consid. 3, 109 Ib 121 consid. 5; Bernhard Waldmann/Peter Hänni,

Handkommentar Raumplanungsgesetz, Berna 2006, n. 64 ad art. 33), segnatamente

quindi i casi in cui sono impugnati un diniego di approvazione rispettivamente

una modifica d'ufficio del piano regolatore disposti dal Consiglio di Stato.

3.

Le ricorrenti insorgono contro la mancata approvazione da parte del

Governo della decisione comunale che attribuiva i rispettivi mappali

parzialmente alla zona R2.

3.1

I piani di utilizzazione - nel nostro Cantone

chiamati, a livello comunale, piani regolatori (art. 24 segg. LALPT) -

disciplinano l'uso ammissibile del suolo (art. 14 cpv. 1 LPT). Essi debbono

delimitare in primo luogo le zone edificabili, agricole e protette (art. 14

cpv. 2 LPT). Le zone edificabili comprendono, secondo l'art. 15 LPT, i terreni

idonei all'edificazione che sono già stati edificati in larga misura (lett. a)

e quelli prevedibilmente necessari e urbanizzati entro quindici anni (lett. b).

Di massima un terreno che adempie queste esigenze dev'essere attribuito alla

zona edificabile a meno che, dopo una ponderazione globale degli interessi che

la legislazione sulla pianificazione del territorio tende a salvaguardare (cfr.

in particolare gli art. 1 e 3 LPT), debba essere incluso, parzialmente o

totalmente, nel territorio fuori della zona edificabile (RDAT I-2001 n. 49

consid. 3a). I criteri posti dall'art. 15 LPT per l'assegnazione di un terreno

alla zona edificabile hanno quindi una portata relativa e non un valore

assoluto. Essi rappresentano piuttosto dei principi generali della pianificazione

del territorio, dei punti di riferimento, che - ancorché soddisfatti - non

conducono necessariamente all'attribuzione del terreno interessato alla zona

fabbricabile (cfr. la giurisprudenza appena citata; inoltre Alexandre Flückiger, Commentario LPT n. 25-29 ad art. 15; Piermarco Zen-Ruffinen/Christine Guy-Ecabert,

Aménagement du territorie, construction, expropriation, Berna 2001, n. 314).

3.2

Come appena visto, perché un fondo possa essere

attribuito alla zona fabbricabile occorre che ci si trovi, come condizione

minima, in una delle ipotesi previste dall'art. 15 LPT, ciò che non è il caso

per i mappali delle ricorrenti.

3.2.1

Innanzitutto non è possibile ritenere che questi fondi appartengano ai

terreni edificati in larga misura ai sensi restrittivi intesi dalla

giurisprudenza. Con terreni edificati in larga misura ai sensi dell'art. 15

lett. a LPT si intende infatti essenzialmente il territorio costruito in

maniera compatta, oltre eventualmente singole particelle inedificate al suo interno,

direttamente confinanti con la zona edificabile, in genere già edificate e di

superficie relativamente ridotta (RDAT I-2001 n. 49 consid. 3b; Flückiger, op.

cit., ad art. 15 n. 60; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert,

op. cit., n. 319). Ora, i fondi in questione sono ubicati marginalmente

a una zona edificabile che, per giunta, non è stata approvata. La mancata

approvazione di questa zona isola i fondi in questione dal resto del territorio

fabbricabile, ciò che già basterebbe per negare loro la vocazione edilizia. In

ogni caso, la loro posizione marginale è accentuata dallo stacco creato dal

piccolo ruscello, limite naturale chiaramente percettibile, che li separa dagli

altri mappali, con il che la zona edificabile stabilita dal comune in corrispondenza

di questi fondi appare come una vera e propria propaggine priva di ogni

coerenza. Nemmeno giova alle ricorrenti, ai fini della determinazione

dell'appartenenza del fondo ai terreni edificati in larga misura, la presenza

dell'edificio, a chiara connotazione rurale, che non presenta le

caratteristiche della zona residenziale, alla quale esse mirano far attribuire

i loro fondi. Il sopralluogo ha permesso infine di confermare quanto già emergeva

dalla cartografia del piano: i due mappali appartengono chiaramente a un comparto

agricolo, che si snoda a sud del ruscelletto, sostanzialmente inedificato.

3.2.2

I mappali 910 e 911 non sono nemmeno necessari per lo sviluppo del

comune dei prossimi quindici anni (cfr. art. 15 lett. b LPT). La decisione di

approvazione, come visto, spiega esaurientemente che la zona edificabile di

Claro è sovradimensionata. Le ricorrenti non contestano, a ragione, questo

aspetto, che, peraltro, il Tribunale ha avuto modo di esaminare e confermare

nell'ambito di un ricorso che lo contestava. Esse ritengono unicamente che

debbano essere tenuti in conto altri fattori (v. infra consid. 4). In

particolare, le ricorrenti sottolineano che i fondi sono urbanizzati. Ora,

tuttavia, il fatto che un fondo sia urbanizzato non è decisivo e non conferisce

un diritto alla sua attribuzione alla zona edificabile (DTF 122 II 326 consid.

6, 117 Ia 434 consid. 3g). Da ultimo dev'essere rilevata la prossimità dei

fondi sia al bosco sia al ruscello, situazione che, come noto, impone il rispetto

di distanze minime per gli edifici. Data la situazione e la dimensione dei mappali,

questo rappresenta un ulteriore elemento a sfavore per la loro attribuzione

alla zona fabbricabile.

3.3

In definitiva, poiché nessuna delle condizioni alternative poste dall'art.

15.

lett. a e lett. b LPT è adempiuta per i mapp. 910 e 911 di Claro, la

decisione del Governo che non approva la zona edificabile in corrispondenza di

questi fondi appare corretta e deve essere confermata.

4.

In assenza dei

requisiti legali, nemmeno una ponderazione globale degli interessi (cfr.

consid. 3.1.) permetterebbe di attribuire il territorio in questione alla zona

fabbricabile. In ogni caso, deve anzitutto essere rilevato l'interesse generale

a impedire la formazione di zone edificabili troppo vaste

(cfr. RDAT 1-2001 n. 49, consid. 3c). In secondo luogo, l'attribuzione

dei mappali (come del resto di tutta la località Monteccio) alla zona

residenziale estensiva R2, retta dall'art. 37 NAPR, non sarebbe atta a gestire

correttamente la sostanza edilizia locale che, come emerso dalla visita dei luoghi,

è d'un certo pregio. Da ultimo, va sottolineata l’imprescindibile esigenza,

troppo spesso trascurata, di salvaguardare sufficienti spazi liberi per le

future generazioni.

5.

RI 2 invoca, a grandi linee, pure il principio della parità di trattamento.

5.1

Il principio dell'uguaglianza giuridica, ancorato all'art. 8 della

Costituzione federale della Confederazione Svizzera, del 18 aprile 1999 (Cost.;

RS 101), esige che la legge e le decisioni d'esecuzione trattino in modo uguale

situazioni uguali e in modo diverso situazioni diverse. Nell'ambito di

provvedimenti pianificatori questo principio ha una portata necessariamente

limitata. Nella delimitazione delle zone è necessario, talora, prescindere da situazioni

esistenti. Non è quindi insostenibile trattare differentemente dal profilo

pianificatorio ed edilizio anche terreni analoghi per conformità e posizione.

L'invocato principio si identifica in sostanza con il divieto dell'arbitrio:

per non essere arbitraria, la delimitazione delle zone deve fondarsi su criteri

pianificatori oggettivi e ragionevoli (RDAT I-2001 n. 49 consid. 5a con rinvii).

5.2

Ora, non è dato a

vedere in quale modo l'esclusione del mapp. 911 di RI 2 (ma anche del mapp. 910

di RI 1) dalla zona edificabile lederebbe la parità di trattamento. La

ricorrente non indica rispetto a quale o quali mappali avrebbe subito una disparità

di trattamento. La decisione di escludere il suo fondo dalla zona edificabile

non appare in nessun modo arbitraria e si fonda, invece e come visto, su

criteri pianificatori corretti.

6.

In definitiva, i

ricorsi, nella misura in cui sono ricevibili, devono essere respinti. La tassa

di giustizia e le spese sono poste a carico delle ricorrenti (art. 28 LPamm).

Dispositivo

Per questi motivi,

visti gli art. 15, 16, LPT, 38 LALPT, 28, 51 LPamm;

dichiara

e pronuncia:

1. I ricorsi,

nella misura in cui ricevibili, sono respinti.

2. La tassa

di giustizia e le spese, di complessivi fr. 2'000.-, sono poste a carico delle

ricorrenti per metà ciascuna.

3.Contro la presente decisione è dato ricorso in

materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di

30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. legge sul Tribunale federale,

del 17 giugno 2005; LTF, RS 173.110).

4 Intimazione

Per il Tribunale cantonale amministrativo

Il vicepresidente Il

segretario

Ultimo aggiornamento: 09.05.2026

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