Vincolo di destinazione d'uso dei fondi (residenza primaria) inserito nelle NAPR

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Numero d'incarto:

90.2007.152

Data decisione, Autorità:

07.01.2009, TRAM

Titolo:

Vincolo di destinazione d'uso dei fondi (residenza primaria) inserito nelle NAPR

DESTINAZIONE

GARANZIA DELLA PROPRIETÀ

LIBERTÀ ECONOMICA

LIMITE DEI DIRITTI FONDAMENTALI

RESIDENZA SECONDARIA

art. 5 COST

art. 26 COST

art. 27 COST

art. 36 COST

art. 24 LALPT

art. 38 LALPT

Incarto n.

90.2007.152

Lugano

7 gennaio

2009

In nome

della Repubblica e Cantone

Ticino

Il Tribunale cantonale amministrativo

composto dei giudici:

Lorenzo Anastasi, presidente,

Raffaello

Balerna, Damiano Bozzini

segretario:

Fulvio Campello, vicecancelliere

statuendo sul ricorso 24 ottobre 2007 di

RI 1

RI 2

RI 3

RI 4

RI 5

RI 6

RI 7

RI 8

RI 9

RI 10

RI 11

RI 12

RI 13

RI 14

tutti patr. dall PR 1

contro

la risoluzione 12 settembre 2007 (n. 4591), con la

quale il Consiglio di Stato ha approvato la variante all'art. 32bis

delle norme di attuazione del piano regolatore del comune di Astano;

viste le risposte:

- 13 novembre 2007 della

Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità,

- 26 novembre 2007 del

municipio di Astano;

letti ed esaminati gli atti;

ritenuto, in

fatto

A. Con risoluzione 11 gennaio 1984 (n. 200), il Consiglio di Stato ha

approvato il piano regolatore del comune di Astano, il quale è stato poi

oggetto di alcune varianti. In particolare, con risoluzione 7 agosto 1990 (n.

5547), il Governo ha approvato l'introduzione di un nuovo art. 32bis

nelle norme di attuazione (NAPR), che disciplina l'obbligo di destinazione

d'uso per residenza primaria degli edifici all'interno delle zone edificabili.

B. Costatato che l'applicazione dell'art. 32bis NAPR non aveva

permesso di raggiungere gli obiettivi prefissati, ossia la riduzione del numero

degli alloggi secondari sotto la soglia del 50%, insuccesso imputato al fatto

che la norma si applicava unicamente alle nuove costruzioni, il municipio ha deciso

di elaborare un nuovo articolo che estendesse l'obbligo di destinazione a tutte

le abitazioni situate all'interno della zona edificabile. Il 5 marzo 2007, l'assemblea comunale ha adottato la nuova norma.

C. Contro la nuova formulazione dell'art. 32bis NAPR, alcuni

proprietari di immobili, situati nel nucleo e utilizzati quali residenze secondarie,

sono insorti davanti al Consiglio di Stato, chiedendo in via principale la sua

non approvazione, in via subordinata una sua modifica nel senso che l'ipotesi

di applicazione della norma ai casi di alienazione a terzi venisse stralciata e

la nozione di interventi edilizi importanti fosse limitata alle ricostruzioni e

trasformazioni. I ricorrenti hanno sostenuto che la norma fosse lesiva della

garanzia della proprietà, soffermandosi in particolare sull'insufficienza

dell'interesse pubblico e sulla proporzionalità della norma, non contestandone,

tuttavia, la legalità.

D. Con risoluzione 12 settembre 2007 (n. 4591), il Consiglio di Stato

ha approvato il nuovo articolo e nel contempo ha respinto il ricorso appena

menzionato. Esso ha ritenuto necessaria la modifica della normativa del 1990,

che, applicabile solo alle nuove costruzioni, aveva dimostrato i suoi limiti

(le residenze secondarie erano passate dal 54% del 1989 al 58%). Il nuovo

articolo sarebbe senz'altro più restrittivo, ma anche più attento alle

situazioni particolari, per le quali prevedrebbe una serie di deroghe. L'Esecutivo

cantonale non ha dunque rilevato alcun particolare problema di legalità o

opportunità, ritenendo inoltre la misura in maggior sintonia con la politica

promossa dal piano direttore, il quale fisserebbe una zona d'allarme per le

residenze secondarie, per i comuni del retroterra della regione funzionale di

Lugano, al 10-30%. Ha poi riconosciuto l'interesse pubblico della citata norma,

che mira a uno sviluppo equilibrato del comune. Ha infine valutato come

proporzionata la misura adottata.

E. Il 24 ottobre 2007 una parte dei già ricorrenti in prima istanza insorgono

davanti al Tribunale cantonale amministrativo contro la decisione appena

citata. Oltre a ribadire le proprie censure, essi soggiungono che la misura

vìola la libertà economica e crea una disparità di trattamento. I ricorrenti

ripropongono le domande formulate al Governo. Inoltre, chiedono per la prima

volta di escludere dal campo d'applicazione dell'art. 32bis NAPR la

zona nucleo del villaggio, che dovrebbe continuare ad essere disciplinata

dall'ordinamento previgente. Essi propongono inoltre che la domanda già posta

in precedenza, di stralciare l'ipotesi dell'alienazione e di limitare la

nozione di interventi edilizi importanti alle sole ricostruzione e

trasformazione, venga accolta amento per la zona nucleo. I dettagli delle

contestazioni saranno, se utili, ripresi nel seguito.

F. La Divisione dello sviluppo territoriale e della

mobilità, così come il municipio, chiedono che il ricorso sia respinto e la

modifica legislativa confermata. Dei loro argomenti si dirà, se necessario.

considerato, in

diritto

1.1.1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data e

il ricorso è tempestivo (art. 38 cpv. 1 legge cantonale di applicazione della

legge federale sulla pianificazione del territorio, del 23 maggio 1990, LALPT,

RL 7.1.1.1). Quanto alla legittimazione attiva dei ricorrenti, il Tribunale considera

quanto segue.

1.2. Giusta l'art. 38 cpv.

1 LALPT, contro la decisione di approvazione del piano regolatore è dato

ricorso al Tribunale cantonale amministrativo entro trenta giorni dalla notificazione.

Sono legittimati a ricorrere il comune, i già ricorrenti per gli stessi motivi

e ogni altra persona o ente che dimostri un interesse degno di protezione a dipendenza

delle modifiche d'ufficio disposte dal Governo (art. 38 cpv. 4 lett. a-c LALPT).

Il privato cittadino è, pertanto, legittimato a insorgere solo se ha precedentemente

ricorso dinanzi all'Esecutivo cantonale; fa eccezione l'ipotesi in cui quest'ultimo

abbia disposto una modifica rispetto alle decisioni del legislativo comunale,

segnatamente quindi un diniego di approvazione rispettivamente una modifica d'ufficio

del piano regolatore.

1.3. Gli insorgenti sono, dunque, di principio legittimati a ricorrere, in

applicazione dell'art. 38

cpv. 4 lett. b LALPT. Stante quanto appena spiegato, la

legittimazione attiva dovrebbe tuttavia essere negata in relazione alla domanda

posta per la prima volta in questa sede. Il Tribunale prescinde dalla puntuale

verifica della legittimazione dei ricorrenti in relazione a questa domanda, visto

che, comunque, il ricorso è ricevibile per la domanda principale relativa

all'annullamento dell'approvazione dell'articolo impugnato, che deve, inoltre,

essere accolta.

1.4. Con questa precisazione, il ricorso è ricevibile e deve quindi essere

esaminato nel merito.

2. 2.1. In campo

pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però,

assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b della legge federale sulla

pianificazione del territorio del 22 giugno 1979 (LPT, RS 700) il diritto

cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di

almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio

di Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT), che decide i ricorsi - e approva il piano -

con pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legalità

ma anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità

incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità

loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro

compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente

sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il

diritto di questo di scegliere, tra più soluzioni adeguate, quella ritenuta più

appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi ad

intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun

criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario

rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli

scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro

sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto

della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano

direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà

segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale

degli interessi richiesta dall'art. 3 dell'ordinanza sulla pianificazione del

territorio del 28 giugno 2000 (OPT, RS 700.1; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b, II-1999 n. 27 consid. 3).

2.2. Il potere cognitivo

del Tribunale cantonale amministrativo è invece circoscritto alla violazione

del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6c, II-1999 n. 27

consid. 3, II-1997 n. 23). Fanno eccezione - per poter ossequiare l'art. 33

cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui il Tribunale interviene quale unica autorità

di ricorso a livello cantonale (DTF 114 Ib

81 consid. 3, 109 Ib 121 consid. 5; Bernhard

Waldmann/Peter

Hänni, Raumplanungsgesetz, Berna

2006, n. 64 ad art. 33), segnatamente quindi i casi in cui sono impugnati un diniego di approvazione,

rispettivamente una modifica d'ufficio del piano regolatore, disposti dal

Consiglio di Stato.

3. I ricorrenti contestano l'approvazione del nuovo art. 32bis

NAPR che istituisce un obbligo di destinazione quale residenza primaria per

tutti gli edifici siti in zona edificabile.

3.1. Come visto sopra, il piano originale del 1984 non prevedeva obblighi di

destinazione d'uso per residenza primaria. Questi sono stati stabiliti

attraverso una variante, approvata nel 1990 dal Consiglio di Stato, che ha

introdotto il seguente art. 32bis NAPR:

1. Nelle zone all'interno delle zone edificabili

residenziali previste dal PR comunale, sono ammesse esclusivamente abitazioni

destinate alla residenza primaria e questo fintanto che non sarà raggiunto

l'obiettivo stabilizzatore che vuole al massimo il 50% di alloggi destinati

alla residenza secondaria sul totale degli alloggi.

2. Un'abitazione è considerata residenza primaria

quando è atta a tale scopo e quando l'utente ha il suo domicilio nel Comune, o

vi risiede per lunghi periodi per motivi di studio o di lavoro.

3. La norma del cpv. 1 si applica alle nuove

costruzioni.

4. Il municipio può, in casi eccezionali, accordare

delle deroghe se:

a) il proprietario ha acquisito l'abitazione in via ereditaria;

b) la conservazione della residenza

primaria comporta per il proprietario un sacrificio economico eccessivo.

5. L'art. 32bis non si applica alla zona a

destinazione vincolata (ZDV) prevista dall'art. 34 NAPR. I relativi vincoli di

destinazione della superficie utile lorda, saranno stabiliti dal piano

particolareggiato attualmente in fase di formazione.

Questa

norma si prefigge di porre rimedio al fenomeno, particolarmente pronunciato ad

Astano, della preponderanza delle residenze secondarie rispetto a quelle primarie,

con i noti problemi e le conseguenze indesiderabili che ne derivano: aumento

dei prezzi dei terreni, abbandono da parte dei residenti delle abitazioni dei

nuclei e forte incremento dell'abitazione di vacanza e accaparramento dei pochi

terreni disponibili per costruirvi residenze secondarie, rendendo problematico

l'accesso alla proprietà e all'alloggio per le persone del luogo (ris. gov.

1990, pag. 4 segg.). Il Governo, riconosciuto la problematica e richiamati gli

studi alla base dell'allora approvando piano direttore, aveva concluso come la

pianificazione territoriale fosse lo strumento adatto per dare una soluzione a

questo problema.

3.2. Il comune ha, in seguito, deciso di modificare questa norma perché ha

riscontrato delle obiettive difficoltà nella sua applicazione (rapporto di

pianificazione maggio 2006). Infatti, ha ritenuto che l'allestimento del censimento,

necessario per valutare il raggiungimento dell'obiettivo del 50%, fosse un

compito che esulava da quelli normali dell'amministrazione. D'altro canto, ha considerato

che questo criterio pone un problema di parità di trattamento tra chi inoltra

la domanda prima, rispettivamente, dopo che l'obiettivo fosse stato raggiunto. Inoltre,

il comune ha ritenuto che la norma abrogata, che escludeva dalla sua

applicazione tutti gli edifici esistenti, anche qualora fossero stati rinnovati,

fosse in contrasto con l'obiettivo pianificatorio di mantenere vivo anche il

nucleo. Per questi motivi il comune ha deciso di adottare un nuovo art. 32bis

NAPR, che è poi stato approvato senza modifiche dal Consiglio di Stato:

1.

All'interno delle zone

edificabili tutti gli edifici devono essere destinati alla residenza primaria

nel rispetto delle seguenti prescrizioni cumulative:

________________________________________________________

Numero alloggi Numero

max. alloggi SUL residenziale primaria

per edificio secondari

ammessi minima per edificio

_______________________________________________________

1 - 100%

2 1 50%

3 1 60%

da 4 fino a 8 max.

2 75%

oltre 8 max.

2 80%

________________________________________________________

2.

Deroghe possono essere

concesse dal Municipio, sentita una sua competente Commissione, per casi di

rigore e segnatamente nel caso:

a) di utilizzazione per scopi di interesse

pubblico

b) di edifici che per dimensione e stato non

permettono un riutilizzo adeguato per scopi di residenza primaria e

segnatamente nel caso in cui gli investimenti risultassero sproporzionati rispetto

a quelli necessari per un'edificazione a nuovo sostitutiva

c) in cui il proprietario è attinente del Comune

o vi ha vissuto a lungo ed è intenzionato a ritornarvi per risiedervi durevolmente

d) in cui il proprietario è cittadino svizzero

ed ha acquisito l'abitazione per via ereditaria

e) il proprietario è cittadino straniero

residente in Svizzera ed ha acquisito l'abitazione per via ereditaria

f) in cui il proprietario mantiene con il

Comune rapporti stretti e degni di protezione ad esempio benemerenza per

manifestazioni culturali o scientifiche di interesse pubblico, attività socio-economiche

di interesse locale o generale.

3. Le utilizzazioni a scopo di residenza

secondaria esistenti al momento dell'entrata in vigore del piano regolatore

possono essere mantenute. In caso di alienazioni o interventi edilizi che

modificano in modo sostanziale lo stato iniziale, tutte le costruzioni dovranno

ossequiare le disposizioni contenute nel presente articolo sulla destinazione a

residenza primaria.

4. A garanzia della salvaguardia della

destinazione a residenza primaria (abitazione permanente) il Municipio può

fissare degli obblighi e diritti con i proprietari nell'ambito della licenza edilizia

comunale o a registro fondiario.

3.3. I

ricorrenti rilevano che la scelta operata dal comune non sarebbe ponderata,

come dimostra lo scarno rapporto di pianificazione. La norma impugnata sarebbe

lesiva della garanzia della proprietà, della libertà economica e creerebbe una

disparità di trattamento. L'interesse pubblico sarebbe insufficiente per obbligare

a un cambiamento di destinazione degli edifici oggetto di rinnovamento o di alienazione.

Inoltre, la contestata norma sarebbe destinata all'insuccesso, se non

accompagnata da una adeguata politica dell'alloggio.

4. Le

restrizioni dei diritti fondamentali devono fondarsi su una base legale, essere

giustificate da un interesse pubblico preponderante, rispettare il principio

della proporzionalità e non ledere l'essenza dell'istituto (art. 36 cpv. 1-4 Costituzione

federale della Confederazione svizzera del 18 aprile 1999, Cost., RS 101; DTF

132 I 282, consid. 3.2). La legalità, l'interesse pubblico e la proporzionalità

costituiscono, d'altra parte, dei principi giuridici fondamentali che lo Stato

deve sempre rispettare nelle proprie attività (art. 5 Cost.).

4.1. Il principio della legalità prevede che la limitazione di un diritto

fondamentale deve fondarsi su una norma generale ed astratta. Essa deve essere

sufficientemente precisa in modo da garantire la sicurezza del diritto. L'agire

dell'amministrazione nel singolo caso deve essere prevedibile e rispettare il

principio della parità di trattamento. La precisione che la base legale deve

avere dipende dalla gravità della limitazione del diritto fondamentale (DTF 130

Fatti

I 360 consid. 1). In linea di principio, non è vietato far capo a concetti

giuridici indeterminati (DTF 124 I 40 consid. 3b). Non è però ammissibile la

formulazione di "norme in bianco" che abilitino l'amministrazione ad

agire di caso in caso (Ulrich Häfelin/Georg

Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, V. edizione, Zurigo

2006, § 386).

4.2. In linea di massima, è pubblico l'interesse che

coinvolge la generalità dei cittadini o una sua frazione significativa e che

compete al potere pubblico promuovere nell'esercizio delle sue funzioni. Nel

caso di un provvedimento di pianificazione del territorio esso è segnatamente

dato quando la sua adozione corrisponde a un bisogno importante, chiaramente

avvertito dalla collettività. Tale interesse deve prevalere sui contrapposti

interessi pubblici e privati in gioco (RDAT I-2000 n. 24 consid. 4.1. con

rinvii; Piermarco Zen-Ruffinen/Chrisitne

Guy-Ecabert, Aménagement du territorie, construction, expropriation,

Berna 2001, n. 98-102; Adelio Scolari,

Diritto amministrativo, parte generale, II. edizione, Cadenazzo 2002, n.

558-594).

4.2.1. Le restrizioni alla libertà economica (art. 27 Cost.) sono conformi alla

Costituzione se si fondano su motivi di polizia o di politica sociale oppure su

misure di pianificazione del territorio (DTF 132 I 282 consid. 3.3.). Il fatto

che queste misure possano avere degli effetti secondari anche sulla libera

concorrenza non li rende di per sé contrari a questo principio (sentenza del Tribunale

federale 1C_323/2007 del 15 febbraio 2008 consid. 5.2; Jörg Paul Müller, Grundrechte in der Schweiz: im Rahmen der

Bundesverfassung von 1999, der UNO-Pakte und der EMRK, Berna 1999, pag. 664

seg.).

4.2.2. Quanto alla garanzia della proprietà (art. 26 Cost.), in riferimento

alla limitazione delle residenze secondarie, il Tribunale federale ha più volte

ribadito che simili restrizioni di politica dell'insediamento sono di principio

compatibili con questa garanzia, nella misura in cui rimangono nell'ambito dei

compiti pianificatori sanciti dalla Costituzione (DTF 117 Ia 141, consid. 2 b; Ulrich Häfelin/Walter Haller/Helen Keller,

Schweizerisches Bundesstaatsrecht, VII. edizione, Berna 2008, § 689).

4.3. Il principio della proporzionalità esige invece

che le restrizioni della proprietà siano idonee a raggiungere lo scopo di

interesse pubblico desiderato (regola dell'idoneità), che tra i diversi

provvedimenti a disposizione per conseguire tale scopo venga scelto quello che

lede in misura minore gli interessi del proprietario (regola della necessità),

infine che sussista un rapporto ragionevole tra lo scopo di interesse pubblico

perseguito e i mezzi utilizzati (regola della proporzionalità in senso stretto;

DTF 125 I 209 consid. 10 d-aa; RDAT II-2000 n. 75 consid. 5b con rinvii; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., n.

103-106; Scolari, op. cit., n.

595-610).

5.5.1.

Dal profilo dell'interesse pubblico, la norma contestata non pone problemi.

5.1.1. Infatti, in linea di principio, l'obbligo di destinare

le abitazioni a residenza primaria appare sorretto da un interesse pubblico

sufficiente. Il problema delle residenze secondarie riveste una notevole

importanza dal punto di vista della pianificazione del territorio nei Cantoni

di montagna e nelle regioni turistiche, perché il loro moltiplicarsi comporta

segnatamente il pericolo di uno spreco del terreno, una crescente dispersione

degli insediamenti sul territorio e di uno squilibrio della residenza. Il fenomeno,

se eccessivo, o incontrollato, rischia inoltre di provocare, per lunghi periodi

dell'anno, lo spopolamento del comune o comunque una forte contrazione dei suoi

abitanti, con il conseguente impoverimento della vita socio-culturale, e

comporta altresì un forte squilibrio nello sfruttamento delle infrastrutture

delle prestazioni dell'ente pubblico. Le problematiche delle residenze

secondarie possono d'altronde presentarsi anche nelle grandi città. La

pianificazione del territorio si prefigge un'occupazione razionale del suolo,

che comprende anche compiti della politica degli insediamenti, ciò che emerge

anche dagli scopi e principi sanciti dalla LPT. In particolare, si tratta di

favorire e mantenere insediamenti abitativi e di sostenere la vita sociale,

economica e culturale delle differenti regioni del paese e di promuovere una decentralizzazione

adeguata degli insediamenti (cfr. DTF 117 Ia 141, consid. 2 b con riferimenti;

RDAT I-2000 n. 23 consid. 3b con rinvii, II-1997 n. 23; per un approccio

organico alla problematica: Consiglio

federale, Messaggio concernente una modifica della legge federale sulla

pianificazione del territorio 'Misure accompagnatorie relative all'abrogazione

della legge federale sull'acquisto di fondi da parte di persone all'estero' del

4 luglio 2007, in: FF 2007 5293 segg., in particolare 5295-5297).

5.1.2. Contrariamente a quanto asseriscono i ricorrenti, la situazione ad

Considerandi

Astano è allarmante: stando ai dati consegnati nella decisione impugnata,

incontestati, la residenza secondaria raggiunge la quota del 58%. In questi

termini, non occorrono approfonditi studi per riconoscere l'interesse pubblico

a contenere, al fine di favorire la residenza primaria, il fenomeno delle residenze

secondarie in termini accettabili e sopportabili da un punto di vista degli

obiettivi della pianificazione del territorio, specie se riferito a quanto

previsto dall'articolo in questione che, comunque, permette di destinare una

parte degli edifici a residenza secondaria, proporzionalmente al numero degli

alloggi per edificio (cpv. 1). Tale interesse pubblico prevale certamente

sull'interesse dei proprietari di poter disporre senza restrizione dei propri

immobili.

5.2

La norma presenta, però, importanti lacune,

inconciliabili sia col principio della legalità, che con quello della

proporzionalità.

5.2.1

Sotto il profilo della base legale, la norma non è adatta a fondare la

restrizione prevista, poiché omette di definire la nozione

di residenza primaria (oppure quella di residenza secondaria). Tale nozione,

che la vecchia normativa esplicitava, non è stata ripresa in quella nuova,

senza che il comune abbia indicato i motivi di tale scelta. Ora, la nozione di

residenza secondaria è soltanto in apparenza chiara (cfr. Stefano Ghiringhelli, Possibili

regolamentazioni delle residenze secondarie in base al diritto della

pianificazione territoriale, in: RDAT 1986 pag. 211 segg., §4; Blaise Knapp, La limitation des résidences

secondaires, in: REP 1985 pag. 1 segg., pag. 7). Perché la

norma possa essere applicata non si può prescindere da una simile definizione.

Esistono infatti una molteplicità di nozioni di residenza secondaria. I comuni

che hanno adottato una simile norma hanno elaborato diverse definizioni, talora

oggettive e fondate sulle dimensioni e sulle caratteristiche di costruzione

dell'alloggio, talora soggettive e riferite allo statuto dell'utente

dell'abitazione, a esempio domicilio ai sensi del codice civile, fiscale o di

polizia, infine esistono nozioni che combinano elementi oggettivi e soggettivi

(per un approccio complessivo: Patrizia

Cattaneo, Il fenomeno delle residenze secondarie - Possibili regolamentazioni

in base al diritto della pianificazione del territorio, con particolare riguardo

alla disciplina ticinese, tesi, Locarno 1990, pag. 65 segg). In linea di principio,

come visto, non è vietato far capo a concetti giuridici indeterminati (cfr.

sopra consid. 4.1.), tuttavia nel caso preciso verrebbe concessa un'eccessiva

latitudine nell'interpretazione della norma per l'autorità di applicazione a

scapito della necessaria sicurezza del diritto. Per non ledere il principio

della legalità la norma deve già definire, con sufficiente chiarezza, che cosa

intende regolamentare: non è possibile rimandare una simile definizione al

momento della sua applicazione. È d'altronde impensabile che il Tribunale, che

non è autorità di pianificazione, sia chiamato a completare questa lacuna ora

oppure, in via incidentale, nell'ambito di una vertenza concernente

l'applicazione della norma stessa. Spetta infatti al comune, anche in base ai

precisi obiettivi che si è posto (cfr. Knapp,

op. cit., n. 25 i.f.), definire cosa intenda esattamente per residenza

secondaria. L'applicazione della norma in esame costituisce un'importante

restrizione del diritto del proprietario a disporre del suo bene immobile.

Stante quanto appena indicato, così come formulata la norma appare lesiva del

principio della legalità.

5.2.2

Il contestato articolo appare inoltre inconciliabile con il principio

della proporzionalità ed è, inoltre, discriminatorio. In merito, questa Corte ha già potuto chiarire che l'alienazione di una

residenza secondaria è un evento inidoneo a giustificare l'imposizione

dell'obbligo di adattare la destinazione di una costruzione al nuovo diritto;

un simile criterio, se applicato, porta inoltre a risultati insostenibili da un

punto di vista della parità di trattamento. A essere determinate, ai fini di

una corretta promozione delle residenze primarie attraverso la limitazione di

quelle secondarie, è la situazione dei loro utenti, non quella dei loro

proprietari (cfr. in particolare STA inc. DP 391/91 del 29 aprile 1993,

pubblicata in: RDAT II-1993 n. 31). Non si può,

infatti, dare per scontato che un proprietario utilizzi personalmente l'abitazione;

egli potrebbe, per esempio attraverso una locazione o un comodato, cederne l'utilizzazione

a un terzo, senza che sia necessario un cambiamento di proprietà. Se da un lato

quindi un simile criterio non permetterebbe il conseguimento dello scopo

prefissato, dall'altro esso potrebbe condurre a situazioni discriminatorie: se

lo stesso proprietario in luogo di locare il bene immobile decidesse di

venderlo al conduttore, egli sarebbe costretto destinarlo a residenza primaria.

Il criterio è dunque inadeguato e conduce a conseguenze discriminatorie. Anche le

deroghe previste in funzione del proprietario dell'immobile appaiono in

contrasto con questo principio, poiché procedono da una premessa errata. Da ultimo, maggiore disamina meriterebbe l'evento, ingenerante il

cambiamento di utilizzazione, riferito agli "interventi edilizi che

modificano in modo sostanziale lo stato iniziale". Questo è infelicemente accostato

a quello della vendita, mentre in realtà la norma tende a equiparare la

modifica sostanziale al caso di una nuova costruzione (e quindi non a quello

del cambiamento di proprietario). Non è necessario approfondire oltre la

questione, giacché, comunque sia, l'art. 32bis NAPR in esame deve

essere annullato.

6.

In base ai pregressi motivi, il ricorso è accolto. Conseguentemente sono

annullate la decisione dell'assemblea comunale nella misura in cui adotta la

variante dell'art. 32bis NAPR e, nella stessa misura, la decisione

di approvazione del Consiglio di Stato. L'articolo 32bis NAPR

approvato nel 1990 resta pertanto invariato.

7.

Siccome il comune è intervenuto nella sua veste di pianificatore, il

Tribunale rinuncia a percepire la tassa di giustizia (art. 28 legge di

procedura per le cause amministrative del 19 aprile 1966, LPamm, RL 3.1.1.1).

Il comune verserà ai ricorrenti adeguate ripetibili, stabilite complessivamente

per entrambe le sedi (art. 31 LPamm).

Dispositivo

Per questi motivi,

visti gli articoli 5, 26, 27, 36

cpv. 1-4 Cost., 24, 38 cpv. 1 e cpv. 4 lett. a-c LALPT, 28, 31 LPamm,

dichiara

e pronuncia:

1. Il

ricorso è accolto.

§. Di conseguenza sono

annullate, nella misura in cui adotta, rispettivamente approva, la variante

dell'art. 32bis NAPR di Astano:

1.1. la

risoluzione 5 marzo 2007 dell'assemblea comunale di Astano;

1.2. la

risoluzione 12 settembre 2007 (n. 4591) del Consiglio di Stato.

2. Non si

preleva la tassa di giustizia. Il comune di Astano verserà fr. 1'500.- ai

ricorrenti a titolo di ripetibili.

3.Contro la presente decisione è dato ricorso in

materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di

30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. legge sul Tribunale federale

del 17 giugno 2005, LTF, RS 173.110). Qualora non sia proponibile il ricorso in

materia di diritto pubblico, entro il medesimo termine è ammesso il ricorso

sussidiario in materia costituzionale al Tribunale federale (art. 113 segg.

LTF).

4. Intimazione

a:

Per il Tribunale cantonale amministrativo

Il presidente Il

segretario

Ultimo aggiornamento: 09.05.2026

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