Informazione e partecipazione della popolazione al processo pianificatorio

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Numero d'incarto:

90.2007.154

Data decisione, Autorità:

19.06.2009, TRAM

Titolo:

Informazione e partecipazione della popolazione al processo pianificatorio

INFORMAZIONE E PARTECIPAZIONE

LALPT

art. 32seg. LALPT

art. 4 LPT

Incarto n.

90.2007.154

Lugano

19 giugno 2009

In nome

della Repubblica e Cantone

Ticino

Il Tribunale cantonale amministrativo

composto dei giudici:

Lorenzo Anastasi, presidente,

Raffaello

Balerna, Damiano Bozzini

segretario:

Leopoldo Crivelli

statuendo sul ricorso 24 ottobre 2007 della

RI 1

patr. da: PR 1

contro

la risoluzione 19 settembre 2007 (n. 4749) con cui

il Consiglio di Stato ha approvato alcune varianti del piano regolatore del

comune di Bellinzona, ma in particolare la variante n. 17 relativa alla definizione

del limite del comparto speciale nord Pratocarasso;

viste le risposte:

- 8 gennaio 2008 del

Municipio di Bellinzona;

- 18 gennaio 2008 della

Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità;

letti ed esaminati gli atti;

ritenuto, in

fatto

A. __________

è proprietaria dei mapp. 349 e 5531 di Bellinzona. I fondi, tra di essi

confinanti e posti in località al Ramon, presentano una superficie di 13'978 mq

e 1'462 mq rispettivamente. Nella seduta del 6 luglio 1999 il consiglio

comunale di Bellinzona ha adottato la revisione generale del piano regolatore.

In quella sede entrambe le particelle sono state assegnate alla zona residenziale

estensiva speciale, sottozona E (zona E). Esse sono inoltre state incluse,

insieme ai fondi confinanti, nel comparto speciale di ricomposizione

particellare, detto comparto speciale nord, che interessa la località di

Pratocarasso. L'edificazione di questi fondi è inoltre stata subordinata

all'approvazione di un piano di quartiere.

B. Con

risoluzione 16 ottobre 2001 (n. 4836), il Consiglio di Stato ha approvato il

piano regolatore. Esso ha tuttavia sospeso l'approvazione delle proposte

pianificatorie concernenti il comparto speciale nord, ad eccezione di quelle

viarie (cfr. risoluzione cit. cifra 4.2.3, pag. da 26 a 31; inoltre allegato n. 27 alla stessa).

C. A seguito

della menzionata risoluzione, nella seduta del 21 febbraio 2006 il consiglio

comunale di Bellinzona ha apportato alcune varianti al piano regolatore. Tra

queste, la variante n. 17 contemplava una ridefinizione del limite del comparto

speciale nord, tramite l'esclusione dallo stesso dei mapp. 4955, 348, 349,

4744, 417, parzialmente, e dei mapp. 4640 e 4717, totalmente. Le relative

superfici sono state attribuite alla zona residenziale semi intensiva C.

D. Con ricorso

24 maggio 2006 __________ si è aggravata contro la menzionata deliberazione

dinanzi al Consiglio di Stato, al quale ha domandato di non approvare la

variante n. 17. L'insorgente ha eccepito una violazione delle norme che

regolano l'informazione e la partecipazione della popolazione al processo

pianificatorio. Ha poi ha sostenuto che il limite del comparto interessato

poteva essere modificato solo contestualmente alla nuova proposta pianificatoria

per lo stesso. Ha inoltre contestato le scelte effettuate in merito

all'esclusione delle particelle interessate dal medesimo.

E. Con

risoluzione 19 settembre 2007 (n. 4749), il Consiglio di Stato ha approvato la

variante censurata (cfr. risoluzione impugnata, cifra 3.2.17, pag. 26). Il

ricorso di __________ è stato, di conseguenza, respinto. Al proposito il Governo

non ha rilevato vizi formali tali da dover rifiutare l'approvazione della

variante, la quale, sotto l'aspetto sostanziale, appariva coerente e rientrava

nell'autonomia decisionale del comune (cfr. risoluzione impugnata, cifra 4.3,

pag. 51 seg.).

F. Con ricorso

24 ottobre 2007 __________ insorge innanzi a questo Tribunale avverso la

menzionata risoluzione governativa, riproponendo e sviluppando le censure già sottoposte

al giudizio dell'autorità inferiore. Conferma inoltre le stesse domande.

G. Tanto il

municipio, quanto la Divisione della pianificazione territoriale chiedono la

reiezione dell'impugnativa.

H. Il 29

maggio 2008 si è tenuta l'udienza, durante la quale le parti hanno confermato

le rispettive allegazioni e domande. Il Tribunale ha indi richiamato dal comune

il messaggio municipale n. 3299, del 3 marzo 2008, concernente il comparto

speciale nord, e la documentazione attestante lo svolgimento della procedura di

informazione e partecipazione della popolazione relativa alla controversa

variante. Alla ricorrente è quindi stata offerta la possibilità di prendere

posizione su questi atti. Con memoria 30 luglio 2008 __________ ha confermato

motivi e conclusioni del ricorso.

Fatti

I. Il

Tribunale ha indi interpellato i proprietari dei fondi esclusi dal perimetro

del comparto speciale nord attraverso la controversa variante, ad esclusione -

com'è ovvio - della ricorrente (interessata per una parte del mapp. 349) e del

comune di Bellinzona (proprietario del mapp. 4955). Sono pure stati sentiti i

già proprietari del mapp. 4717, __________, che al momento della pubblicazione

della revisione generale del piano regolatore avevano inoltrato un ricorso, il

10 novembre 1999, contro il regime riservato a questa particella: ricorso che,

dopo essere stato sospeso in sede di approvazione della revisione generale del

piano regolatore, è stato accolto dal Governo mediante la decisione qui

impugnata (cfr. ris. impugnata, cifra 4.3, pag. 64).

Alcuni

proprietari hanno presentato osservazioni, rimettendosi peraltro in buona sostanza

al giudizio del Tribunale. __________, proprietario del mapp. 4640, ha invece avversato l'accoglimento del ricorso.

Considerato, in diritto

1. La

competenza del Tribunale è data, il ricorso è tempestivo (art. 38 cpv. 1 della

legge cantonale di applicazione della federale sulla pianificazione

territoriale del 23 maggio 1990, LALPT, RL 7.1.1.1) e la legittimazione della

ricorrente certa (art. 38 cpv. 4 lett. b LALPT). Il gravame è pertanto

ricevibile in ordine.

Considerandi

2.

2.1. In

campo pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però,

assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b della legge federale sulla

pianificazione del territorio del 22 giugno 1979 (LPT, RS 700), il diritto

cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di

almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio

di Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT), che decide i ricorsi - e approva il piano -

con pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legalità

ma anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità

incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità

loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti

(art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente

sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il

diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più

appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi ad

intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun

criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario

rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli

scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro

sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto

della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano

direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà

segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale

degli interessi richiesta dall'art. 3 ordinanza sulla pianificazione del territorio del 28 giugno 2000

(OPT, RS 700.1; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b; II-1999

n. 27 consid. 3).

2.2

Il

potere cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece circoscritto

alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT II 2001 n. 78 consid.

6c; II 1999 n. 27 consid. 3; II 1997 n. 23). Fanno eccezione - per poter

ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui il Tribunale interviene

quale unica autorità di ricorso a livello cantonale (DTF 114 Ib 81 consid. 3;

109.

Ib 121 consid. 5; Bernhard Waldmann/Peter Hänni, Raumplanungsgesetz,

Berna 2006, n. 64 ad art. 33), segnatamente quindi i casi in cui sono impugnati un diniego di approvazione rispettivamente una modifica

d'ufficio del piano regolatore disposti dal Consiglio di Stato.

3.

La

ricorrente impugna la variante n. 17, che è stata intitolata "Definizione

del limite del Comparto speciale nord Pratocarasso" in tutti gli atti che

si riferiscono ad essa: messaggio municipale 28 luglio 2005, n. 2838, che l'ha

proposta (pag. 4), rapporto di pianificazione (pag. 16 risp. 17), pubblicazione

della deliberazione di adozione da parte del consiglio comunale 21 febbraio

2006.

(cfr. FU 28 marzo 2006, pag. 2060), risoluzione di approvazione da parte

del Governo (pag. 26). Dal profilo sostanziale, il perimetro del comparto in

oggetto è tuttavia stato ulteriormente variato, sul lato est, mediante la

definizione della zona urbana centrale 1 (UC1), alla quale sono stati assegnati

parzialmente i mapp. 4955 (di proprietà del comune di Bellinzona) e 348 (di proprietà

della comunione ereditaria __________) per una profondità di circa 45 m rispetto a via San Gottardo, asse stradale principale di attraversamento della città, su cui si

affacciano direttamente. Questa variante, cui è stato assegnato il n. 1 e che è

stata parimenti approvata, a determinate condizioni, dal Consiglio di Stato

(cfr. ris. impugnata, cifra 3,.2.1., pag. 13 seg. e allegato 1 alla stessa),

non è stata impugnata da parte di __________ ed è pertanto incontestabilmente cresciuta

in giudicato.

4.

La ricorrente, oltre che contestare

il contenuto della variante n. 17, eccepisce in limine una violazione della

procedura di informazione e partecipazione della popolazione al processo pianificatorio.

4.1

Secondo

l'art. 4 LPT, le autorità incaricate di compiti pianificatori informano la popolazione

sugli scopi e sullo sviluppo delle pianificazioni previste dalla legge stessa

(cpv. 1). Esse devono inoltre provvedere per un'adeguata partecipazione della

popolazione al processo pianificatorio (cpv. 2). Questi obblighi sono

sottolineati dalla giurisprudenza del Tribunale federale, avuto riguardo sia al

peso politico delle decisioni adottate, sia alla loro forzata imprecisione,

finalizzata a permettere la regolamentazione di una molteplicità di situazioni

complesse (RDAF 1999, I, pag. 56 segg., 60, con numerosi rinvii). In

adempimento di questo mandato legislativo ai Cantoni (cfr. DFGP/UPT, Commento

alla legge federale sulla pianificazione del territorio, Berna 1981, n. 5

all'art. 4 LPT), l'art. 5 cpv. 1 LALPT stabilisce che il Cantone e i comuni

devono garantire un'adeguata informazione e partecipazione della popolazione

nell'ambito della procedura di formazione dei piani previsti dalla legge

stessa. Per quanto concerne il piano regolatore, l'art. 32 cpv. 2 LALPT

stabilisce che il municipio informa la popolazione sugli studi intrapresi e

sugli obiettivi che intende perseguire. Ogni cittadino residente nel comune e

ogni persona o ente che dimostra un interesse degno di protezione possono

presentare osservazioni o proposte pianificatorie entro un termine di almeno trenta

giorni; il municipio esamina le osservazioni e le proposte pianificatorie

nell'ambito dell'elaborazione del piano (art. 32 cpv. 3 LALPT). Il municipio

informa ulteriormente la popolazione sulla proposta di piano, sull'esito

dell'esame preliminare e della consultazione pubblica (art. 33 cpv. 3 LALPT).

4.2

Queste formalità sono

esatte per qualsiasi procedura concernente il piano regolatore, tranne che per

le varianti di poco conto (cfr. anche RDAT II-1995 n. 4 consid 3.1, II-2002 n.

34; II-2006 n. 33 consid. 3). Essi servono ad assicurare l'effettività della

partecipazione della popolazione al processo pianificatorio, permettendole di

formulare tempestivamente proposte che possono essere adeguatamente vagliate e

ponderate prima di eventualmente tradursi in soluzioni concrete. La tempestiva

informazione della popolazione, oltre a favorire la condivisione ed il consenso

attorno alle soluzioni elaborate dal municipio, serve inoltre a prevenire

presentazione di proposte alternative dell'ultima ora, magari improvvisate ed

incongruenti, in sede di adozione del piano da parte del legislativo.

4.3

Comunque sia, a

prescindere dalle modalità seguite nel singolo caso, l'art. 4 LPT richiede,

come esigenza minima, che l'autorità sottoponga i piani ad una consultazione

generale e prenda successivamente posizione, ancorché in modo succinto, su obiezioni

e suggerimenti formulati nella stessa (DTF 133 II 120 consid. 3.2; sentenza del

Tribunale federale 1C.101/2007 del 26 febbraio 2008 consid. 3.1).

4.4

Nel

caso in esame, il municipio, ha promosso la procedura di informazione e di

partecipazione della popolazione depositando gli atti delle varianti nel

periodo 14 febbraio/16 marzo 2005 presso la sezione comunale pianificazione e

catasto, offrendo a cittadini ed interessati la possibilità di presentare delle

osservazioni entro 15 giorni dalla scadenza di tale periodo. La variante n. 17

(contrariamente - per quanto qui interessa - alla n. 1) non era tuttavia

contemplata in questa procedura. I proprietari dei fondi ricompresi nel perimetro

del comparto speciale nord sono stati convocati dal municipio il 26 ottobre 2005,

per la presentazione del piano di indirizzo; il relativo documento, allestito

sotto forma di bozza di rapporto di pianificazione, è stato consegnato loro in

quell'occasione. La ricorrente ha indi presentato delle osservazioni su questo

documento il 30 gennaio 2006, contestando tra l'altro in particolare

l'estromissione dal perimetro del comparto dei mapp. 348 e 4955. Successivamente

all'esame preliminare del dipartimento, il 21 novembre 2007 __________ ha ulteriormente

inoltrato delle osservazioni al municipio di Bellinzona.

4.5

La

procedura di informazione e partecipazione della popolazione è dunque stata

promossa, per quanto concerne la variante n. 17, oltre un anno dopo la data in

cui il municipio aveva licenziato il messaggio n. 2838, con il quale l'aveva

proposta, ed oltretutto inserita in quella della pianificazione del complesso di

settore in discussione. La bozza per l'esame dipartimentale del rapporto di

pianificazione, distribuita il 26 ottobre 2005, non metteva inoltre in rilievo che

la definizione del perimetro del comparto era stato anticipata e consolidata in

una proposta di variante in fase di approvazione. Di fronte a questa mancanza

di chiarezza, la reazione manifestata dalla ricorrente nelle osservazioni 30

gennaio 2006, di contestazione dell'estromissione dei mapp. 348 e 4955

prospettata in quel documento, appare legittima e comprensibile, quantomeno

nella misura in cui era riferita alla porzione di queste particelle che non era

interessata dalla variante n. 1. La commissione del piano regolatore ha indi redatto

il proprio rapporto all'indirizzo del consiglio comunale sul messaggio n. 2838 il

giorno successivo a questa presa di posizione (cfr. rapporto 31 gennaio 2006). Nella seduta del 21 febbraio 2006 il

consiglio comunale ha infine adottato la variante di piano regolatore n. 17 proposta

dal municipio.

4.6

Diversamente

da quanto sostenuto dal Governo, tale modo di agire non è con ogni evidenza

conforme a quanto prescrivono le pertinenti norme della LPT e della LALPT, sopra

illustrate. Da un canto, la procedura di informazione e partecipazione della

popolazione al processo pianificatorio relativo alla variante n. 17 è stata

svolta troppo tardi per poter essere presa in considerazione nell'ambito dell'allestimento

e dell'adozione della variante stessa. Dall'altro, essa non è stata presentata

in modo sufficientemente chiaro, soprattutto per permettere di distinguere il suo

contenuto da quello della variante, a quel momento ancora in una fase più

arretrata, attraverso la quale veniva proposto il nuovo assetto pianificatorio

del settore in esame. Il municipio, o anche solo la commissione di piano regolatore

e, per finire, anche il consiglio comunale, non hanno pertanto potuto esaminare

e se del caso tener conto dell'opinione della ricorrente e di ogni altri

interessato nell'ambito dell'adozione della controversa variante.

4.7

I

requisiti posti dagli art. 4 LPT e 32 e segg. LALPT non sono stati rispettati. La

risoluzione governativa impugnata va dunque annullata, insieme alla

deliberazione 21 febbraio 2006 del consiglio comunale relativa all'adozione

della variante n. 17, che essa ha protetto, già per questo motivo.

5.

Per

completezza, va considerato che la variante avrebbe dovuto essere comunque

annullata anche nel merito, quantomeno a titolo interlocutorio e fatta salva la

possibilità di essere ripresentata, in quanto la definizione dell'estensione

del comparto in oggetto non poteva di tutta evidenza essere scissa dalla

proposta di pianificazione complessiva del comparto medesimo. Si può difatti comprendere

fino in fondo (e contestare) il primo aspetto solo conoscendo (e potendo contestare,

nello stesso tempo) anche il secondo; ipotesi che non si verifica però, in

concreto. La variante n. 17 costituisce pertanto una decisione prematura, perché

parziale, della proposta di nuova pianificazione del comparto speciale nord:

tema che dev'essere invece affrontato in una sola volta, nella sua interezza. Il

messaggio 3 marzo 2008, n. 3299, attraverso il quale il municipio di Bellinzona

suggerisce la nuova pianificazione di questo settore, costituisce un'ulteriore

conferma di questa già di per sé scontata conclusione, nella misura in cui

propone lo scorporo di ulteriori superfici dal comparto speciale in oggetto.

6.

L'accoglimento

del ricorso trae seco l'annullamento della risoluzione governativa anche

laddove il Consiglio di Stato, a seguito dell'approvazione della variante n.

17, accoglie il ricorso 10 novembre 1999 di __________, già proprietari del

mapp. 4717 (cfr. ris. impugnata, cifra 4.3, pag. 64).

7.

Non si

preleva tassa di giustizia (art. 28 LPamm). Il comune, soccombente, è tenuto al

pagamento di un'indennità a titolo di ripetibili per entrambe le sedi

ricorsuali a favore dell'insorgente (art. 31 LPamm).

Dispositivo

Per questi motivi,

visti gli art. 2, 4, 33 LPT; 5, 32, 33, 37, 38 LALPT;

18, 28, 31 LPamm;

dichiara e pronuncia:

1. Il ricorso

è accolto.

§. Di conseguenza sono annullate:

1.1 la

risoluzione 19 settembre 2007 (n. 4749) con cui il Consiglio di Stato ha

approvato alcune varianti del piano regolatore di Bellinzona, nella misura in

cui ha per oggetto la variante n. 17, concernente la definizione del comparto

speciale nord, ed ha accolto il ricorso 10 novembre 1999 di __________ relativo

al mapp. 4717;

1.2 la

deliberazione 21 febbraio 2006 con cui il consiglio comunale di Bellinzona ha

adottato alcune varianti del piano regolatore, nella misura in cui concerne la

stessa variante.

2. Non si

preleva tassa di giustizia. Il CO 2 rifonderà alla ricorrente fr. 1'500.- (millecinquecento)

a titolo di ripetibili per entrambe le sedi.

3. Contro la

presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale

federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.

82 segg. LTF).

4. Intimazione

a:

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patr. da: e;

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patr. da:;

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Ufficio federale dello sviluppo

territoriale ARE, 3003 Berna.

Per il Tribunale cantonale amministrativo

Il presidente Il

segretario

Ultimo aggiornamento: 09.05.2026

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