Non approvazione di un fondo in zona edificabile e di alcune modalità d'intervento edilizio per edifici del nucleo a causa dell'esposizione a pericoli valangari

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Numero d'incarto:

90.2007.164

Data decisione, Autorità:

26.01.2010, TRAM

Titolo:

Non approvazione di un fondo in zona edificabile e di alcune modalità d'intervento edilizio per edifici del nucleo a causa dell'esposizione a pericoli valangari

BENE PAESAGGISTICO

COMPRENSORIO AMPIAMENTE EDIFICATO

FUNZIONE

IDONEITÀ

NEVE

NORME DI ATTUAZIONE

NUCLEO

ZONA RESIDENZIALE

art. 26 COST

art. 36 COST

art. 78 COST

art. 25 LALPT

art. 28 agg. 28 LALPT

art. 28 agg. 29 LALPT

art. 37 agg. 38 LALPT

art. 67 agg. 68 LALPT

art. 28 LPAMM

art. 1 agg. 3 LPT

art. 6 LPT

art. 14 agg. 16 LPT

art. 26 LPT

art. 33 LPT

art. 2 agg. 4 LTPNAT

art. 6 LTPNAT

art. 9 LTPNAT

art. 3 OPT

Incarto n.

90.2007.164

Lugano

26 gennaio

2010

In nome

della Repubblica e Cantone

Ticino

Il Tribunale cantonale amministrativo

composto dei giudici:

Raffaello Balerna, presidente,

Damiano

Bozzini, Flavia Verzasconi

segretario:

Stefano Furger, vicecancelliere

statuendo sul ricorso 10 novembre 2007 di

RI 1

RI 2

RI 3

RI 4

tutti rappr. da: RA 2

contro

la risoluzione 28 agosto 2007 (n. 4239),

con cui il Consiglio di Stato ha approvato il piano regolatore del comune di

Bedretto;

viste le risposte:

- 10 dicembre 2007 della

Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità;

- 22 gennaio 2008 del

municipio di Bedretto;

letti ed esaminati gli atti;

ritenuto, in

fatto

A. Nelle sedute del 28 dicembre 2003 e dell'11 gennaio 2004 l'assemblea

comunale di Bedretto ha adottato il piano regolatore. In quella sede, il mapp.

641 è stato incluso nello spazio non edificabile del nucleo di villaggio di

Ossasco e la stalla, che vi sorge, è stata designata quale "edificio che

può essere demolito e ricostruito con eventuale maggior ingombro

planimetrico". Inoltre, il mapp. 652 è stato attribuito, per la parte est

(circa 1/3 della superficie), al comparto edificabile con occupazione max 50%,

retto dall'art. 17 delle norme di attuazione del piano regolatore (in seguito,

NAPR), e, per la parte restante, allo spazio non edificabile del nucleo di

villaggio di Ossasco. La costruzione, che insiste su questo spazio, è stata

classificata quale "edificio abitativo", per il subalterno A, e quale

"edificio che può essere demolito e ricostruito con eventuale maggior

ingombro planimetrico", per il subalterno B, adibito attualmente ad

autorimessa. I mapp. 641 e 652, entrambi appartenenti in comproprietà a RI 1, a

RI 2 e alla comunione ereditaria fu __________ __________, formata da RI 3 e RI

4, presentano una superficie di 140 mq, rispettivamente di 1'366 mq, e sono

ubicati in località Ossasco: il primo all'estremità ovest del nucleo, il secondo

all'apice est.

B. Con

risoluzione 4 ottobre 2006 (n. 4744), il Consiglio di Stato ha adottato il

piano delle zone soggette a pericolo di valanghe (in seguito, PZV) del comune

di Bedretto.

C. Con

risoluzione 28 agosto 2007 (n. 4239), il Consiglio di Stato ha approvato il

piano regolatore di Bedretto. In quella sede, per quanto qui interessa, il

Governo ha stralciato dal mapp. 652 il comparto edificabile con occupazione max

50%, assegnando d'ufficio questa superficie alla zona agricola. Il Governo ha accertato

che questo comparto era situato in zona blu della carta di pericolo delle

valanghe (pericolo medio) del PZV, adottato recentemente, in cui era

generalmente di rigore la più grande riserva nella delimitazione di zone

edificabili. Per le stesse ragioni, l'Esecutivo cantonale non ha approvato l'attribuzione

degli stabili, ubicati sui mapp. 641 e 652 (stalla ed autorimessa), alla categoria

d'intervento "edificio che può essere demolito e ricostruito con eventuale

maggior ingombro planimetrico", assegnandoli alla nuova categoria,

introdotta da esso d'ufficio, delle "costruzioni esistenti che devono

essere mantenute e per le quali il cambiamento di destinazione non è

permesso" (cfr. risoluzione impugnata pag. 23, 28, 32 e segg., 55, 73

lett. E e H, allegato n. 5).

D. Con ricorso 10 novembre 2007, i ricorrenti citati in epigrafe insorgono

innanzi al Tribunale cantonale amministrativo avverso la menzionata risoluzione

governativa, postulandone l'annullamento e chiedendo, per quanto riguarda i

mapp. 641 e 652, l'approvazione della pianificazione, così come adottata

dall'assemblea comunale. Gli insorgenti lamentano che la decisione impugnata

non sarebbe giustificata dalle circostanze concrete, violerebbe il principio

della proporzionalità, della parità di trattamento e l'autonomia comunale. In

particolare, essi riconoscono l'importanza dello scopo di tutelare beni e

persone dalla possibile caduta di valanghe, tuttavia ritengono che la decisione

di vietare nuove costruzioni, rispettivamente la trasformazione e il

cambiamento di destinazione degli edifici esistenti, risulti sproporzionata,

ritenuto che i terreni interessati si trovano in un'area ampiamente edificata e

soltanto interessati da un pericolo medio. A mente dei ricorrenti, per

raggiungere il fine perseguito, sarebbe bastato l'imposizione di adeguate misure

costruttive, capaci di contrastare la pressione esercitata dalle valanghe,

analogamente a quanto lo stesso Governo avrebbe disposto per il nucleo di Villa.

In questo senso, lamentano una disparità di trattamento e ciò, pure in

relazione ai fondi compresi nel nucleo ovest di Ossasco, ai quali, a loro dire,

sarebbe stata garantita l'edificabilità, malgrado fossero esposti allo stesso

grado di pericolo valangario, che interessa le loro proprietà.

E. La

Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità postula la reiezione del

ricorso, mentre il municipio ne chiede l'accoglimento con motivazioni che

verranno riprese, se del caso, nei considerandi di diritto.

F. In data 10

settembre 2008 si sono tenuti l'udienza e il sopralluogo in contraddittorio, durante

il quale sono state scattate alcune fotografie, che sono state in seguito acquisite

agli atti. Dopo ampia discussione, le parti hanno riconfermato le proprie allegazioni

e domande. Il Tribunale ha quindi dichiarato chiusa l'istruttoria.

Considerato, in

diritto

1. La

competenza del Tribunale è data, il ricorso è tempestivo (art. 38 cpv. 1 legge cantonale di applicazione della legge federale sulla

pianificazione del territorio del 23 maggio 1990, LALPT, RL 7.1.1.1) e la legittimazione dei ricorrenti certa (art. 38 cpv. 4 lett. c

LALPT). Il gravame è quindi ricevibile in ordine.

2. 2.1. In

campo pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è,

però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b della legge federale sulla

pianificazione del territorio del 22 giugno 1979 (LPT, RS 700), il diritto

cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di

almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio

di Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT), che decide i ricorsi - e approva il piano -

con pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legalità

ma anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità

incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità

loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro

compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente

sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il

diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più

appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi ad

intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun

criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario

rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli

scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro

sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto

della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano

direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà

segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale

degli interessi richiesta dall'art. 3 ordinanza sulla pianificazione del territorio del 28 giugno 2000

(OPT, RS 700.1; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b; II-1999

n. 27 consid. 3).

2.2. Il

potere cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece circoscritto

alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT II-2001 n. 78 consid.

6c; II-1999 n. 27 consid. 3; II-1997 n. 23). Fanno eccezione - per poter

ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui il Tribunale interviene

quale unica autorità di ricorso a livello cantonale (DTF 114 Ib 81 consid. 3;

109 Ib 121 consid. 5; Bernhard Waldmann/Peter Hänni,

Raumplanungsgesetz, Berna 2006, ad art. 33 n. 64 ), segnatamente quindi i casi

in cui sono impugnati un diniego di approvazione rispettivamente

una modifica d'ufficio del piano regolatore disposti dal Consiglio di Stato.

3. Il

villaggio di Ossasco, frazione politica del comune di Bedretto, si colloca ai

piedi del pendio destro del fiume __________, con esposizione a nord, appena a

monte del letto del fiume. Il piccolo aggregato venne parzialmente distrutto

dalla caduta di una slavina nel 1888. Attualmente, esso si presenta chiaramente

distribuito in due piccoli aggregati edilizi distanziati da uno spazio a prato

che sale lievemente a monte dei due insiemi (cfr. risoluzione impugnata, pag.

17). All'estremità del nucleo ovest, adiacente alla strada cantonale è ubicato

il mapp. 641 dei ricorrenti, mentre all'apice di quello est, verso la strada, è

ubicato il loro mapp. 652.

4. Come

anticipato in narrativa, i ricorrenti si aggravano contro la risoluzione del Consiglio

di Stato, chiedendo l'approvazione della pianificazione concernente i loro fondi,

così come adottata dall'assemblea comunale. Vale a dire: assegnazione della

porzione est del mapp. 652 al comparto edificabile con occupazione max 50% e attribuzione

del subalterno B di questo fondo (autorimessa) e della stalla del mapp. 641

alla categoria d'intervento "edificio che può essere demolito e

ricostruito con eventuale maggior ingombro planimetrico". Essi censurano

la decisione governativa, in quanto lesiva della garanzia della proprietà, in

particolare del principio della proporzionalità.

5. L'estromissione

della porzione del mapp. 652 dalla zona edificabile e l'attribuzione della

stalla e dell'autorimessa dalla categoria d'intervento "edificio che può

essere demolito e ricostruito con eventuale maggior ingombro planimetrico"

a quella "costruzioni esistenti che devono essere mantenute e per le quali

il cambiamento di destinazione non è permesso" comportano indubbiamente una

restrizione di diritto pubblico della loro proprietà. Questa restrizione è

compatibile con la garanzia della proprietà sancita dall'art. 26 Costituzione

federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101) solo

se si fonda su una base legale, è giustificata da un interesse pubblico

preponderante, rispetta il principio della proporzionalità e non lede l'essenza

dell'istituto (art. 36 cpv. 1-4 Cost.; DTF 129 I 337 consid. 4.1, 126 I 219

consid. 2). La legalità, l'interesse pubblico e la proporzionalità costituiscono,

d'altra parte, dei principi giuridici fondamentali, che lo Stato deve sempre

rispettare nelle proprie attività (art. 5 Cost.). In linea di massima è

pubblico l'interesse che coinvolge la generalità dei cittadini o una sua

frazione significativa e che compete al potere pubblico promuovere

nell'esercizio delle sue funzioni. Nel caso di un provvedimento di

pianificazione del territorio esso è segnatamente dato quando la sua adozione

corrisponde a un bisogno importante, chiaramente avvertito dalla collettività.

Tale interesse deve prevalere sui contrapposti interessi pubblici e privati in

gioco (RDAT I-2000 n. 24 consid. 4.1. con rinvii; Piermarco Zen-Ruffinen/Chrisitne Guy-Ecabert,

Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berna 2001, n. 98-102; Scolari, op. cit. n. 558-594). Il principio della proporzionalità esige invece che le restrizioni

della proprietà siano idonee a raggiungere lo scopo di interesse pubblico

desiderato, che tra i diversi provvedimenti a disposizione per conseguirlo

venga scelto quello che lede in misura minore gli interessi del proprietario,

infine che sussista un rapporto ragionevole tra lo scopo di interesse pubblico

perseguito e i mezzi utilizzati (RDAT II-2000 n. 75 consid. 5b con rinvii;

Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op.

cit., n. 103-106; Scolari, op.

cit., n. 595-610).

6. 6.1.

L'art. 6 cpv. 2 lett. c LPT obbliga i Cantoni a designare nei fondamenti del

piano direttore i territori che sono minacciati in misura rilevante da pericoli

naturali. Nel nostro Cantone gli studi di base svolti in questo ambito hanno

indotto il Consiglio di Stato ad adottare la scheda di coordinamento n. 4.1, di

risultato intermedio, del piano direttore del 1990,

nella cui vigenza è stato approvato, il 28 agosto 2007, il piano regolatore

[solo gli obiettivi pianificatori cantonali sono stati sostituiti con decreto legislativo

del 26 giugno 2007 (RL 7.1.1.1.2), entrato in vigore il 24 agosto 2007 (BU

2007, pag. 584)], avente come oggetto proprio i territori

soggetti a pericoli naturali ed il cui scopo consiste nell'attuazione a livello

pianificatorio di adeguate misure di prevenzione, al fine di aumentare a lungo

termine la sicurezza delle persone e delle cose, di permettere l'uso adeguato

del suolo, come pure di ridurre i costi sociali provocati dai pericoli

naturali. Le modalità di coordinamento prevedono che il Cantone, nell'ambito

dell'allestimento del catasto cantonale dei territori soggetti a pericoli naturali

conformemente alla relativa legge del 29 gennaio 1990, porta a termine l'approfondimento

e la puntualizzazione delle conoscenze sui territori soggetti a pericoli

naturali rappresentati graficamente nel piano direttore e verifica inoltre il

grado di rischio del rimanente territorio potenzialmente soggetto a pericolo. I

comuni forniscono a questo scopo al Cantone tutte le informazioni e conoscenze

di cui dispongono su detti pericoli. Le misure pianificatorie di prevenzione

devono essere successivamente consolidate dai comuni interessati tramite le

necessarie modifiche dei piani regolatori.

L'obbligo

istituito all'art. 6 cpv. 2 lett. c LPT viene messo particolarmente in

relazione con la delimitazione dei terreni idonei all'edificazione ai sensi

dell'art. 15 LPT nel quadro di una eventuale responsabilità dell'ente pubblico

in caso di catastrofi naturali (Alexandre Flückiger/Stéphane

Grodecki, Commentario LPT, ad art. 15 n. 65). Un

terreno è difatti ritenuto idoneo all'edificazione quando le sue

caratteristiche soddisfano le esigenze richieste dall'utilizzazione prevista

per lo stesso. Oltre al requisito dell'edificabilità del terreno dal profilo

tecnico, che al giorno d'oggi è quasi sempre soddisfatto, per decidere in

merito all'idoneità di un terreno alla costruzione devono essere presi in considerazione,

anzitutto, gli scopi ed i principi che reggono la pianificazione del territorio

(art. 1 e 3 LPT). L'assegnazione di un terreno alla zona residenziale deve

pertanto, in primo luogo, rispondere alla necessità di creare e conservare

degli insediamenti accoglienti (art. 1 cpv. 2 lett. b LPT) ed al principio di

salvaguardare, per quanto possibile, i luoghi destinati all'abitazione da

immissioni nocive o moleste (art. 3 cpv. 3 lett. b LPT). L'esposizione di un

terreno a pericoli naturali può pertanto pregiudicare la sua idoneità

all'edificazione e, di conseguenza, la possibilità di includerlo nella zona

edificabile (Flückiger/Grodecki, op. cit., ad art. 15 n. 63-71, con rinvii; Piermarco Zen-Ruffinen/Christine

Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation,

Berna 2001, n. 317, pure con rinvii). In sintonia con la legislazione federale

gli obiettivi pianificatori cantonali del piano direttore, adottati dal Gran

Consiglio con decreto legislativo del 26 giugno 2007, stabiliscono, a questo

riguardo, l'obbligo di "ridurre i rischi derivanti da pericoli

naturali, garantendo un sufficiente grado di protezione delle persone e del

patrimonio esistente" (cfr. obiettivi in materia di vivibilità, n.

24).

6.2. La

legge sui territori soggetti a pericoli naturali del 29 gennaio 1990 (LTPN; RL

7.1.1.2), che attua il coordinamento previsto attraverso la scheda n. 4.1 del

piano direttore, disciplina l'accertamento, la premunizione ed i risanamento

dei territori esposti o colpiti da pericoli naturali, come pure il

sussidiamento dei necessari provvedimenti (art. 1 LTPN).

L'accertamento

dei territori esposti o colpiti da pericoli naturali è operato mediante

l'allestimento di un piano (in origine definito catasto) delle zone soggette a

pericolo (PZP; art. 2 cpv. 1 LTPN). Esso comprende il catasto degli eventi

conosciuti e la carta dei pericoli potenziali (art. 2 cpv. 3 LTPN). Il mancato

inserimento di un territorio nel PZP non ne esclude la pericolosità (art. 2

cpv. 2 LTPN). Il PZP serve quale base per il disciplinamento degli interventi

di premunizione e risanamento (art. 3 cpv. 1 LTPN). Il Cantone, i comuni e le

Regioni devono inoltre tenerne conto nell'ambito delle loro pianificazioni

territoriali e dei programmi di sviluppo regionali (art. 3 cpv. 2 LTPN).

Sono

iscritti nel PZP i territori soggetti a pericoli naturali, segnatamente quelli

soggetti a spostamenti di terreno permanenti, a caduta di valanghe, frane,

crolli di roccia, alluvionamenti e inondazioni (art. 4 LTPN). Il PZP è

costituito da piani in scala non inferiore a 1:10'000 e da una relazione

tecnica (art. 5 cpv. 1 LTPN). I piani descrivono in scala adeguata i territori

esposti a pericoli e riportano graficamente gli eventi conosciuti, i rilievi effettuati

e le zone soggette a pericolo. Essi indicano segnatamente il genere e il grado

di pericolo. All'interno delle superfici edificabili e nelle immediate

vicinanze le zone soggette a pericoli vengono riportate su un piano

particellare (art. 2 decreto esecutivo concernente l'accertamento dei territori

soggetti a pericoli naturali del 22 marzo 1995; DELTPN, RL 7.1.1.2.1). Nella

relazione tecnica viene esposto il riassunto delle ricerche eseguite e sono

elencati i pericoli naturali rilevati (art. 3 DELTPN).

Il PZP è

allestito dal dipartimento del territorio in collaborazione con i servizi

statali interessati, previa consultazione dei municipi (art. 6 cpv. 1 LTPN;

art. 1 DELTPN), di regola su scala comunale; può tuttavia essere elaborato a

tappe, per singoli comprensori, decisi dal dipartimento (art. 4 DELTPN). La

popolazione partecipa all'allestimento attraverso periodiche riunioni

informative convocate dal dipartimento (art. 6 cpv. 2 LTPN). Il PZP è pubblicato

per un periodo di tre mesi presso i comuni interessati (art. 7 LTPN; art. 5

DELTPN). Gli enti pubblici, le Regioni e i privati interessati hanno la facoltà

di ricorrere contro il PZP al Consiglio di Stato entro 30 giorni dalla scadenza

del periodo di pubblicazione (art. 8 LTPN). Il Consiglio di Stato decide i

ricorsi e adotta il PZP. Contro le decisioni del Consiglio di Stato è dato

ricorso al tribunale cantonale amministrativo entro il termine di 30 giorni

(art. 9 LTPN). L'inclusione di un fondo al PZP è menzionata a registro

fondiario a cura del dipartimento (art. 9a LTPN). Le norme sull'adozione del

PZP si applicano anche alla sua modifica (art. 10 LTPN).

La

premunizione ed il risanamento dei territori soggetti a pericoli naturali sono

pianificati nel piano cantonale di premunizione e risanamento (PCPR; art. 11

LTPN). Il PCPR indica (art. 12 cpv. 1 LTPN): i concetti ai quali deve

uniformarsi la sistemazione idraulica, idrogeologica e valangaria del Cantone

(cifra 1); le opere di premunizione, di risanamento e di manutenzione, con il

loro grado di priorità, intese alla protezione, da catastrofi naturali, della

vita umana e di beni materiali ragguardevoli (cifra 2); i tempi di attuazione

(cifra 3); i compiti delle Regioni (cifra 4); gli enti pubblici incaricati

degli studi esecutivi e dell'attuazione, come pure i consorzi, istituiti o da istituire

conformemente all'apposita legislazione (cifra 5); le valutazioni di spesa

(cifra 6). Il PCPR, che dev'essere coordinato con il piano direttore e il piano

finanziario (art. 12 cpv. 2 LTPN), è costituito da un rapporto corredato dalle

necessarie rappresentazioni cartografiche e tabelle sinottiche (art. 13 LTPN).

Il relativo progetto è allestito dal Consiglio di Stato (art. 14 LTPN), che lo

notifica a comuni, consorzi e Regioni, i quali possono presentare osservazioni

e proposte (art. 15 LTPN). Il Consiglio di Stato esamina le osservazioni e le

proposte ed adotta il PCPR (art. 16 LTPN), che entra immediatamente in vigore

(art. 17 LTPN). Le norme sull'adozione del PCPR si applicano anche alla sua

modifica (art. 18 cpv. 1 LTPN).

Gli enti

designati dal PCPR provvedono all'attuazione degli interventi (art. 19 LTPN),

che possono essere sussidiati dal Cantone e dalla Confederazione (art. da 21 a

24 LTPN).

Dal canto

suo l'art. 28 cpv. 2 lett. l LALPT stabilisce che le rappresentazioni grafiche

del piano regolatore fissano, tra l'altro, le zone che, secondo l'esperienza

comune o gli accertamenti tecnici, non offrono sufficiente garanzie di

salubrità o stabilità o che sono soggette ad immissioni eccessive o a pericoli

naturali, come caduta di valanghe, frane o massi, ad alluvioni o inondazioni.

Le norme di attuazione del piano regolatore devono invece stabilire le regole

generali sull'utilizzazione e l'edificabilità del suolo, oltre che alle regole

tecniche per singole costruzioni o l'abitato (art. 29 cpv. 1 lett. a e i

LALPT).

6.3. La

legislazione cantonale istituisce una procedura specifica per accertare compiutamente

Fatti

i pericoli naturali cui è rispettivamente può essere esposto il territorio:

quella di adozione del PZP (in origine e sino alla modifica della legge del 21

aprile 1998, in vigore dal 1. marzo 1999, chiamato catasto). Questa procedura

fornisce all'ente pianificante le informazioni necessarie onde poter

predisporre un'utilizzazione del territorio rispettosa della protezione delle

persone e dei beni materiali, senza dover far fronte a costosi interventi di

premunizione e risanamento, rispettivamente, dove necessario, serve quale base

per il disciplinamento di tali interventi (art. 3 cpv. 1 LTPN). Essa assicura

inoltre la partecipazione della popolazione e la tutela dei diritti dei

proprietari interessati. In concreto, per quanto attiene alla zona soggetta a

pericolo di valanghe interessante il nucleo di Ossasco, lo svolgimento di

questa procedura non ha avuto luogo prima dell'adozione da parte dell'assemblea

comunale del piano regolatore – tant'è che i piani di dettaglio delle zone

insediate riportano le zone di pericolo valangario definite a titolo

provvisorio – bensì soltanto prima della sua approvazione da parte del Governo

(cfr. risoluzione 4 ottobre 2006, n. 4744, con cui il Consiglio di Stato ha

adottato il piano delle zone soggette a pericolo di valanghe, PZV, del comune

di Bedretto).

6.4. Con

la risoluzione impugnata, il Consiglio di Stato ha introdotto d'ufficio il PZV

nel piano regolatore (piano del paesaggio, delle zone edificabili, della rete

viaria e degli EAP e piani di dettaglio; cfr. ris. cit., pag. 37, 59 e 74 lett.

O) e modificato l'art. 29 NAPR che le disciplina. Questo piano prevede zone di

pericolo, suddivise per gradi (zona rossa: pericolo elevato, zona blu: pericolo

medio).

6.4.1. In

concreto, il comparto edificabile con occupazione max 50%, definito sulla

porzione est del mapp. 652, è interessato completamente dalla zona di pericolo

medio, in cui, secondo le direttive per la considerazione del pericolo di

valanghe nelle attività di incidenza territoriale, la più grande riserva è

generalmente di rigore nella delimitazione di zone edificabili (cfr. Ufficio

federale delle foreste e Istituto federale per lo studio della neve e delle

valanghe, doc. cit., 1984, pag. 20). A ragione il Governo non ha approvato il

comparto all'esame, in quanto la pianificazione in parola non appariva adeguata

a garantire l'idoneità all'edificazione. Innanzitutto, essa è stata adottata

dall'assemblea comunale di Bedretto prima dell'adozione, da parte del Consiglio

di Stato, del PZV. Com'è stato spiegato, l'esposizione di un determinato

territorio a pericoli naturali può pregiudicare l'idoneità all'edificazione

dello stesso ai sensi dell'art. 15 LPT. Per questo motivo l'accertamento

puntuale, di natura tecnica, di tali pericoli deve precedere la decisione di

attribuire il territorio interessato alla zona edificabile. La conoscenza, in

particolare, del genere e del grado di pericolo che incombono sul territorio

interessato costituisce difatti un imprescindibile elemento di valutazione, di

cui l'autorità di pianificazione deve disporre onde poter compiutamente

determinarsi in merito all'idoneità all'edificazione dello stesso e, di conseguenza,

alla sua attribuzione alla zona fabbricabile. Tale assegnazione può peraltro

implicare, quale indispensabile requisito per riconoscere l'idoneità

all'edificazione, una normativa pertinente per scongiurare i pericoli accertati

nel caso di edificazione o addirittura, nei casi più gravi, di mutare la

funzione di taluni territori, rispettivamente di pianificare delle opere di

premunizione e risanamento. È quanto, in concreto, ha omesso di attuare il

comune di Bedretto per il comparto all'esame. Peraltro, per quanto riguarda

specificatamente il mapp. 652, gli specialisti incaricati di redigere la carta

del pericolo di valanghe, che secondo le succitate direttive devono essere

consultati per la delimitazione delle zone edificabili in zona di pericolo blu

(doc. cit, pag. 20), hanno espressamente citato questo fondo tra quelli per i

quali tale scelta pianificatoria deve essere esclusa (cfr. preavviso della

Sezione forestale del 24 aprile 2007, pag. 3, doc. in atti).

Poiché il

terreno in parola non poteva essere assegnato alla zona fabbricabile, merita

tutela la decisione del Consiglio di Stato di attribuirlo - di conseguenza –

d'ufficio alla zona agricola, intesa anche nel suo

senso più ampio, espressamente sancito all'art. 16 LPT, nella versione in

vigore dal 1. settembre 2000. Alla zona agricola dev'essere difatti

riconosciuto un ruolo multifunzionale, poiché persegue non solo obiettivi di

politica agraria e fondiaria, ma anche obiettivi in ordine agli insediamenti,

quale eccellente strumento di prevenzione dell'edificazione sparsa, alla

protezione dell'ambiente e a quella del paesaggio (cfr. Messaggio del Consiglio

federale concernente la revisione parziale della LPT del 22 maggio 1996, pubbl.

in FF 1996, III, pag. 457 segg., pag. 471, con rinvii). Non appare quindi

nemmeno necessario approfondire se il fondo interessato si presti o meno, ed

eventualmente in che misura, alla lavorazione agricola.

6.4.2.

Per quanto concerne le costruzioni esistenti sui mapp. 652 (autorimessa) e 641

(stalla), va osservato quanto segue. Il comune ha allestito per ciascun dei

nuclei di Bedretto un piano di dettaglio delle zone insediate, composto da

diverse rappresentazioni grafiche in scala 1:1'000 (piano degli interventi edilizi,

piano delle zone di pericolo valangario, piano della rete viaria e degli

edifici ed attrezzature di interesse pubblico). Trattandosi di nuclei storici,

quindi territori ampiamente edificati, questi piani non prevedono delle

semplici zone edificabili disciplinate dagli usuali parametri edificatori, come

ad esempio valeva per il comparto edificabile con occupazione max 50% non

approvato dal Governo. Essi fissano bensì un ordinamento di tipo particolareggiato,

in cui le costruzioni esistenti sono attribuite a delle specifiche categorie

d'intervento, mentre le aree libere a loro circostanti, salvo le strade e i

Considerandi

percorsi pedonali, sono assegnate allo spazio non edificabile. In particolare,

per quanto riguarda il nucleo di villaggio di Ossasco, il relativo piano degli

interventi edilizi prevede che gli edifici, che hanno mantenuto le componenti

tipologiche originarie, sono soggetti a vincoli di mantenimento della volumetria.

Gli edifici rurali tradizionali (non ancora abitativi o già trasformati), che

presentano componenti costruttive di pregio meritevoli di essere integrati nei

volumi edilizi trasformati in abitazioni, sono soggetti a vincoli di

mantenimento con eventuale possibilità, laddove indicato, di adeguamenti

volumetrici mediante rialzamenti o mediante riordino della configurazione del

tetto. Sono inoltre previste nuove costruzioni a volumetria vincolata nei punti

dove le stesse sono ritenute opportune per conferire maggiore continuità alla

trama costruita e, in particolare, nei vuoti una volta occupati da costruzioni

in seguito demolite. Infine, gli edifici, che non contribuiscono alla

connotazione tradizionale del nucleo del villaggio, possono essere demoliti e

ricostruiti, con eventuale maggior ingombro planimetrico, come appunto previsto

dal comune nel caso degli edifici ai mapp. 641 e 652 (cfr. art. 17 NAPR). Come risulta

dal PZV, queste costruzioni sono tuttavia interessate dalla zona di pericolo

medio. Il Consiglio di Stato, esaminando il nucleo di Ronco e di Ossasco, ha

introdotto d'ufficio, con la risoluzione d'approvazione del piano regolatore,

una categoria d'intervento, specifica per quegli edifici posti nelle zone

edificabili, che non possono essere demoliti né cambiare destinazione, giacché

soggetti a pericolo valangario: esso ha dunque attribuito d'ufficio le

costruzioni dei ricorrenti a questa nuova categoria (cfr. risoluzione

impugnata, pag. 23, 28, 55 e 73 lett. H). La decisione governativa merita

tutela. Analogamente a quanto ritenuto per la valutazione della delimitazione della

zona edificabile (cfr. consid. precedente), anche per i comparti ampiamente edificati,

come i nuclei, occorre attenersi al massimo rigore a fronte dei pericoli

naturali. Difatti, come rettamente puntualizza la Divisione dello sviluppo

territoriale e della mobilità nelle osservazioni al ricorso, la posizione dei

terreni, come quelli degli insorgenti, ubicati sul ciglio della strada, sul

fronte della valanga che scende dal versante opposto della valle e inseriti in

zona blu di pericolo (ma, in parte, posti addirittura sul limite tra zona blu e

rossa, come la stalla al mapp. 641), richiede la ferma applicazione del

principio di precauzione per il quale non deve essere aumentato il numero di

beni e persone sottoposte a potenziale pericolo (doc. cit., pag. 2). È questa

la ragione per cui, sulla base di una precisa consultazione degli specialisti

incaricati di redigere la carta del pericolo di valanghe (cfr. preavviso della

Sezione forestale del 24 aprile 2007, pag. 3, doc. in atti), il Consiglio di Stato

non ha approvato per alcuni edifici, tra cui quelli dei ricorrenti, la

possibilità di nuove edificazioni e di ricostruzioni con eventuale maggior

ingombro planimetrico, attribuendoli alla contestata categoria d'intervento

delle "costruzioni esistenti che devono essere mantenute e per le quali il

cambiamento di destinazione non è permesso". Questa categoria, proprio

perché vincola gli edifici allo stato e alla destinazione attuali, è senz'altro

idonea a perseguire lo scopo d'interesse pubblico, peraltro condiviso dagli stessi

insorgenti (cfr. allegato di ricorso, pag. 2, paragrafo n. 7), di non aumentare

il numero di beni e persone sottoposte al pericolo valangario. Va aggiunto che,

in merito alle ventilate misure costruttive, capaci di contrastare la pressione

esercitata dalle valanghe, vanno in concreto escluse, oltre che per i motivi

enunciati in precedenza, anche solo per ragioni paesaggistiche. Difatti, queste

misure si tradurrebbero in pratica nell'erezione di imponenti muri ciechi

proprio sul fonte principale del paese, a valle, che, come detto, corrisponde

al fronte della valanga, producendo un risultato deturpante. La contestata

misura, oltre che idonea, risulta pure necessaria. Infine, va ritenuto che

proprio per il fatto che ai proprietari di questi edifici è comunque consentito

il loro utilizzo attuale, in un contesto, come quello particolareggiato del

nucleo, anch'esso assai restrittivo, l'interesse privato a un maggior

sfruttamento edilizio del proprio terreno deve cedere il passo all'interesse

pubblico perseguito. La decisione impugnata soddisfa quindi il requisito della

proporzionalità.

6.5

Riassumendo, le restrizioni impugnate sono pertanto sorrette da un

indiscutibile interesse pubblico ed appaiono altresì ossequiose del principio

della proporzionalità. La risoluzione governativa, ponendo pertanto il piano

regolatore in consonanza con l'ordinamento giuridico, non è nemmeno lesiva

dell'autonomia comunale.

7.

I

ricorrenti lamentano infine una disparità di trattamento rispetto, da una

parte, a quei fondi ubicati ai margini del nucleo di Villa, per i quali il

Consiglio di Stato avrebbe ventilato la possibilità di valutarne

l'edificabilità, se fossero previste delle misure costruttive idonee a

contrastare il pericolo valangario, e, dall'altra parte, agli edifici compresi

nel nucleo ovest di Ossasco, ai quali sarebbe stato garantito un margine di

manovra edilizio, malgrado fossero esposti allo stesso grado di pericolo medio

delle loro proprietà. A torto. Il principio dell'uguaglianza dinanzi alla legge

(art. 8 cpv. 1 Cost. e in precedenza art. 4 vCost.) ha una portata necessariamente

limitata nell'ambito di provvedimenti pianificatori. Siccome occorre formare

zone, è necessario poterle delimitare, talora prescindendo da situazioni

esistenti. Non è quindi insostenibile trattare differentemente dal profilo

pianificatorio ed edilizio anche terreni analoghi per caratteristiche e

posizione. L'invocato principio si identifica in sostanza con il divieto

dell'arbitrio: per non essere arbitrario, il provvedimento deve fondarsi pertanto

su criteri pianificatori oggettivi e ragionevoli (RDAT I-2001 n. 49 consid.

5a). Ora, in concreto, le misure qui in contestazione sono

sorrette da motivi senza dubbio oggettivi e ragionevoli, come ampiamente

vagliato nei considerandi precedenti. Peraltro, il riferimento degli insorgenti

ai comparti edificabili che lambiscono la parte retrostante del nucleo di Villa

è sprovvisto di qualsiasi pertinenza. Basti qui rilevare che il Governo non li

ha approvati e li ha attribuiti d'ufficio, al pari della porzione del mapp.

652, alla zona agricola (cfr. risoluzione impugnata, pag. 26 e allegato n. 3). Mentre,

per quanto riguarda gli edifici e i fondi inclusi nel perimetro del nucleo

ovest di Ossasco, il Consiglio di Stato ha esattamente applicato lo stesso

criterio utilizzato per quello est: il diniego dell'approvazione delle

categorie d'intervento per quegli edifici posti in prima linea rispetto al

fronte della valanga. Ciò ha riguardato, in concreto, la categoria

d'interevento di "edificio che può essere demolito

e ricostruito con eventuale maggior ingombro planimetrico" ai mapp. 641 e

645.

e la categoria di "nuova costruzione a volumetria vincolata" ai

mapp. 644 e 659 (cfr. risoluzione impugnata, pag. 28 e

allegato n. 5).

8.

In

conclusione, il ricorso deve dunque essere integralmente respinto. La tassa di

giudizio e le spese devono essere poste a carico dei ricorrenti (art. 28 legge

di procedura per le cause amministrative del 19 aprile 1966; LPamm, RL

3.3.1

).

Dispositivo

Per questi motivi,

visti gli art. 26, 36, 78 Cost. fed., 1, 2, 3, 6, 14, 15,

16, 26, 33 LPT, 3 OPT, 25, 28, 29, 37, 38, 67, 68 LALPT, 2, 3, 4, 6, 9 LTPN, 28

LPamm,

dichiara

e pronuncia:

1. Il ricorso

è respinto.

2. La tassa

di giudizio e le spese di complessivi fr. 1'500.- (millecinquecento) sono poste

a carico, in solido, dei ricorrenti.

3. Contro la

presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale

federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.

82 segg. legge sul Tribunale federale, del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).

4. Intimazione

a:

;

__________;

;

Per il Tribunale cantonale amministrativo

Il presidente Il

segretario

Ultimo aggiornamento: 09.05.2026

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