Non approvazione di una zona edificabile per motivi di sovradimensionamento del PR, agricoli, paesaggistici e di pericoli valangari

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Numero d'incarto:

90.2007.166

Data decisione, Autorità:

26.01.2010, TRAM

Titolo:

Non approvazione di una zona edificabile per motivi di sovradimensionamento del PR, agricoli, paesaggistici e di pericoli valangari

BENE PAESAGGISTICO

BENE STORICO

BENI CULTURALI

COMPRENSORIO AMPIAMENTE EDIFICATO

CONTENIBILITÀ

FUNZIONE

IDONEITÀ

NEVE

PARITÀ DI TRATTAMENTO

PIANO DIRETTORE

PIANO SETTORIALE

ZONA RESIDENZIALE

art. 8 COST

art. 26 COST

art. 36 COST

art. 78 COST

art. 25 LALPT

art. 28 LALPT

art. 29 LALPT

art. 37 LALPT

art. 38 LALPT

art. 67 LALPT

art. 68 LALPT

art. 28 LPAMM

art. 3 LPN

art. 5 LPN

art. 6 LPN

art. 1 LPT

art. 2 LPT

art. 3 LPT

art. 6 LPT

art. 14 LPT

art. 15 LPT

art. 16 LPT

art. 17 LPT

art. 26 LPT

art. 33 LPT

art. 2 LTPNAT

art. 3 LTPNAT

art. 4 LTPNAT

art. 6 LTPNAT

art. 9 LTPNAT

art. 3 OPT

Incarto n.

90.2007.166

Lugano

26 gennaio

2010

In nome

della Repubblica e Cantone

Ticino

Il Tribunale cantonale amministrativo

composto dei giudici:

Raffaello Balerna, presidente,

Damiano

Bozzini, Flavia Verzasconi

segretario:

Stefano Furger, vicecancelliere

statuendo sul ricorso 9 novembre 2007 di

RI 1

patr. da: PR 1

contro

la risoluzione 28 agosto 2007 (n. 4239), con cui il

Consiglio di Stato ha approvato il piano regolatore del comune di Bedretto;

viste le risposte:

- 10 dicembre 2007 della

Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità;

- 22 gennaio 2008 del

municipio di Bedretto;

letti ed esaminati gli atti;

ritenuto, in

fatto

A. Nelle sedute del 28 dicembre 2003 e dell'11 gennaio 2004 l'assemblea

comunale di Bedretto ha adottato il piano regolatore. In quella sede, il mapp.

264 è stato attribuito, per la parte a valle (circa 1/3 della superficie), al

comparto edificabile con occupazione max 50%, retto dall'art. 17 delle norme di

attuazione del piano regolatore (in seguito, NAPR), e, per la restante parte a

monte, alla zona agricola (prati e pascoli sfalciati), a cui è stata

sovrapposta una zona di protezione del paesaggio (ZPP 1), quale cornice

agricola del villaggio di Bedretto, rette dagli art. 21 e 22 NAPR. Il mapp.

264, di proprietà di RI 1, presenta una superficie prativa in declivio di 2'299

mq ed è ubicato in località __________, a monte del nucleo del villaggio di

Bedretto.

B. Con

risoluzione 4 ottobre 2006 (n. 4744), il Consiglio di Stato ha adottato il

piano delle zone soggette a pericolo di valanghe (in seguito, PZV) del comune

di Bedretto.

C. Con

risoluzione 28 agosto 2007 (n. 4239), il Consiglio di Stato ha approvato il

piano regolatore di Bedretto. In quella sede, il Governo ha tuttavia negato

l'approvazione al comparto edificabile con occupazione max 50%, ubicato a monte

del nucleo, inserendolo d'ufficio in zona agricola. In primo luogo, l'Esecutivo

cantonale ha ritenuto questo azzonamento un ampliamento della zona edificabile,

giacché nel piano d'indirizzo, presentato al Dipartimento del territorio per

esame preliminare, era stato in gran parte posto fuori dalla zona costruibile:

esso non si giustificava già per ragioni legate alla contenibilità, ritenuto

che il piano regolatore risultava sovradimensionato. Inoltre, all'inclusione di

questo comparto nella zona fabbricabile si opponevano ragioni di ordine

agricolo, paesaggistico e di tutela dei monumenti culturali. Non da ultimo, si

poneva la problematica relativa all'idoneità all'edificazione, considerato che

questo territorio risultava esposto ad un pericolo valangario medio. In particolare,

il Consiglio di Stato ha evidenziato come la discussa pianificazione comunale

non tenesse sufficientemente in considerazione le pregiate peculiarità presenti

nel territorio, in cui ogni nuovo singolo intervento edilizio, sia per

posizione, sia per volumetria, che per sistemazione esterna, era suscettibile

di modificare in modo rilevante il contesto, con il concreto rischio di stravolgerlo.

In questo senso, il comparto edificabile in discussione, troppo vasto per

rapporto alla sostanza edilizia esistente, ancora libero da edificazioni e

basato semplicemente su un azzonamento generico, assortito da indici di

edificabilità, oltre che inopportuno, non teneva in alcun conto della morfologia

del sito, della presenza di manufatti significativi e della struttura dell'insediamento.

Ciò, al punto tale che doveva essere considerato atto a produrre un risultato deturpante

ai sensi del decreto legislativo sulla protezione delle bellezze naturali e del

paesaggio del 16 gennaio 1940 (DLBN; RL 9.3.1.1), oltre che in contrasto con le

raccomandazioni contenute nell'inventario degli insediamenti svizzeri da

proteggere (in seguito, ISOS). Raccomandazioni volte, nel caso specifico, a

salvaguardare il nucleo di Bedretto, riconosciuto d'importanza nazionale per il

tessuto compatto, ordinato secondo le curve di livello e per i margini ben

definiti, rimasti praticamente inalterati da oltre un secolo, in cui, con

riferimento alle più recenti costruzioni sorte a monte, occorreva evitare

ulteriori inserimenti di edifici che li alterassero. A tale riguardo il Governo

ha evidenziato il pregio del limite a monte, costituito dai prati sfalciati, e

la presenza del vecchio riparo valangario, dall'importante funzione paesaggistica,

urbanistica, storica e culturale, la cui integrità fisica e spaziale doveva

essere tutelata. In merito alla sottrazione del territorio agricolo, l'Autorità

cantonale ha rilevato che il pregiato pendio prativo retrostante il nucleo era

di prima priorità (prati da sfalcio): nel caso specifico non sussistevano

esigenze della pianificazione del territorio e interessi pubblici di tale

importanza da poter giustificare una sua diminuzione. Infine, relativamente ai

pericoli naturali, il Consiglio di Stato ha accertato che il comparto all'esame

era situato in zona blu della carta di pericolo delle valanghe (pericolo medio)

del PZV, recentemente adottato, in cui era generalmente di rigore la più grande

riserva nella delimitazione di zone edificabili. (cfr. risoluzione impugnata

pag. 18 e seg., 22 e segg. 32 e segg., 41, 70, 73 lett. B, allegato n. 2).

D. Con ricorso 9 novembre 2007, RI 1 insorge innanzi al Tribunale

cantonale amministrativo avverso la menzionata risoluzione governativa,

postulandone l'annullamento e chiedendo, implicitamente, l'approvazione del suo

fondo in zona edificabile, così come adottata dall'assemblea comunale. A

sostegno della sua impugnativa, la ricorrente lamenta innanzitutto la

violazione della parità di trattamento. Difatti, il Consiglio di Stato, non approvando

il comparto edificabile in parola, avrebbe dato la sua disponibilità ad entrare

nel merito di una variante pianificatoria, che riproponesse, a determinate

condizioni, un'apertura della zona edificabile in quel luogo, comprendente determinati

fondi, ad esclusione, tuttavia, di quello dell'insorgente. Ciò, malgrado il

mapp. 264 sia confinante con quei fondi ed urbanizzato. In ogni caso, la ricorrente

contesta che il comparto edificabile non approvato sarebbe inconciliabile con

il contesto paesaggistico e con alcuni elementi emergenti dello stesso, quale,

ad esempio, il vecchio riparo valangario, ritenuto che il nucleo storico non verrebbe

stravolto. Né sarebbe d'impedimento all'approvazione dello stesso la presenza

di valori agricoli, né il fatto che esso sia interessato da una zona di

pericolo valangario medio.

E. La

Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità postula la reiezione del

ricorso, mentre il municipio ne chiede l'accoglimento con motivazioni che

verranno riprese, se del caso, nei considerandi di diritto.

F. In data 9

settembre 2008 si sono tenuti l'udienza e il sopralluogo in contraddittorio,

durante il quale sono state scattate alcune fotografie, che sono state in seguito

acquisite agli atti. Dopo ampia discussione, le parti hanno riconfermato le

proprie allegazioni e domande; in particolare, per quanto riguardava

l'insorgente, l'inclusione di parte della porzione del mapp. 264 in zona

edificabile, così come da piano regolatore adottato dall'assemblea comunale. Il

Tribunale ha quindi dichiarato chiusa l'istruttoria.

Considerato, in

diritto

1. La

competenza del Tribunale è data, il ricorso è tempestivo (art. 38 cpv. 1 legge cantonale di applicazione della legge federale sulla

pianificazione del territorio del 23 maggio 1990, LALPT, RL 7.1.1.1) e la legittimazione della ricorrente certa (art. 38 cpv. 4 lett. c

LALPT). Il gravame è quindi ricevibile in ordine.

2. 2.1. In

campo pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è,

però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b della legge federale sulla

pianificazione del territorio del 22 giugno 1979 (LPT, RS 700), il diritto

cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di

almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio

di Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT), che decide i ricorsi - e approva il piano -

con pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legalità

ma anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità

incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità

loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro

compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente

sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il

diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più

appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi ad

intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun

criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario

rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli

scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro

sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto

della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano

direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà

segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale

degli interessi richiesta dall'art. 3 ordinanza sulla pianificazione del territorio del 28 giugno 2000

(OPT, RS 700.1; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b; II-1999

n. 27 consid. 3).

2.2. Il

potere cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece circoscritto

alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT II-2001 n. 78 consid.

6c; II-1999 n. 27 consid. 3; II-1997 n. 23). Fanno eccezione - per poter

ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui il Tribunale interviene

quale unica autorità di ricorso a livello cantonale (DTF 114 Ib 81 consid. 3;

109 Ib 121 consid. 5; Bernhard Waldmann/Peter Hänni,

Raumplanungsgesetz, Berna 2006, ad art. 33 n. 64 ), segnatamente quindi i casi

in cui sono impugnati un diniego di approvazione rispettivamente

una modifica d'ufficio del piano regolatore disposti dal Consiglio di Stato.

3. Come

anticipato in narrativa, la ricorrente si aggrava contro la risoluzione del

Consiglio di Stato, chiedendo l'inclusione della parte a valle del suo fondo

nella zona edificabile.

4. Il nucleo

di villaggio di Bedretto si colloca, con un tessuto raccolto e compatto, sulla

sponda sinistra della valle, esposto a est, a 1'400 metri d'altezza, sul

terrazzo a destra del cono di deiezione del riale di Bedretto, ai piedi

dell'alpe __________ e del __________, in posizione rialzata rispetto al corso

del fiume Ticino e del tracciato stradale che collega __________ con il passo

della __________. Il nucleo edilizio è composto da allineamenti di edifici

paralleli alle curve di livello, con collegamenti verticali formati da ripidi

camminamenti e scalinate. La parte superiore del nucleo è occupata in

prevalenza da stalle, mentre a valle della via di attraversamento la sostanza

edilizia è composta da abitazioni di tipo alpino e numerosi edifici

ottocenteschi, che determinano il fronte del villaggio. Il nucleo risulta ben

delimitato, a valle, dalla scarpata sovrastante la strada cantonale e, a monte,

dall'estensione dei prati falciati. In quest'ultimo comparto, a circa 40 m dal

limite superiore del nucleo, è ubicato il mapp. 264 della ricorrente.

5.La Confederazione, i Cantoni e i Comuni elaborano e coordinano le

pianificazioni necessarie ai loro compiti d'incidenza territoriale (art. 2 cpv.

1 LPT). L'obbligo di pianificare è ribadito all'art. 3 LALPT. Per i piani

d'utilizzazione - nel nostro Cantone chiamati, a livello comunale, piani

regolatori (art. 24 segg. LALPT) - quest'obbligo si traduce nella disciplina

dell'uso ammissibile del suolo (art. 14 cpv. 1 LPT). Questi strumenti devono

difatti delimitare, in primo luogo, le zone edificabili, agricole e protette

(art. 14 cpv. 2 LPT), conferendo all'intero territorio una funzione chiara e

ben definita. Il diritto cantonale può prevedere altre zone d'utilizzazione

(art. 18 cpv. 1 LPT).

Le zone

edificabili comprendono, secondo l'art. 15 LPT, i terreni idonei all'edificazione

che sono già stati edificati in larga misura (lett. a) e quelli prevedibilmente

necessari ed urbanizzati entro 15 anni (lett. b). Di massima un terreno che

adempie queste esigenze va attributo alla zona edificabile a meno che, dopo una

ponderazione e globale degli interessi che la legislazione sulla pianificazione

del territorio tende a salvaguardare (cfr. in particolare art. 1 e 3 LPT),

debba venir incluso, parzialmente o totalmente, nel territorio fuori della zona

edificabile (RDAT I-2001 n. 49 consid. 3a). I criteri posti dall'art. 15 LPT

per l'assegnazione di un terreno alla zona edificabile non hanno pertanto un

valore assoluto, ma una portata relativa. Essi rappresentano piuttosto dei

principi generali della pianificazione del territorio, dei punti di

riferimento, che - ancorché soddisfatti - non conducono necessariamente all'attribuzione

del terreno interessato alla zona fabbricabile (cfr. la giurisprudenza appena

citata; inoltre Waldmann/

Hänni, op. cit., ad art. 15 n. 1 e 8; Alexandre Flückiger/ Stéphane Grodecki, Commentario

LPT, ad art. 15 n. 40-47; Piermarco

Zen-Ruffinen/Christine Guy-Ecabert,

Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berna 2001, n. 314). La

definizione dell'idoneità all'edificazione deve inoltre tener conto,

segnatamente, delle esigenze del diritto ambientale (art. 1 cpv. 2 lett. a, 3

cpv. 3 lett. b LPT; Alexandre Flückiger/ Stéphane Grodecki, op.

cit., ad art. 15 n. 72 segg.; Piermarco Zen-Ruffinen/Christine

Guy-Ecabert, op. cit., n. 317).

Giusta l'art.

16 cpv. 1 LPT (testo modificato il 20 marzo 1998, in vigore dal 1. settembre

2000), le zone agricole servono a garantire a lungo termine la base dell'approvvigionamento

alimentare, a salvaguardare il paesaggio e lo spazio per lo svago o ad assicurare

la compensazione ecologica; esse devono essere tenute, per quanto possibile, libere

da costruzioni, in sintonia con le loro differenti funzioni, e comprendere: a)

Fatti

i terreni idonei alla coltivazione agricola o all'orticoltura produttiva necessari

all'adempimento dei vari compiti dell'agricoltura; b) i terreni che, nell'interesse

generale, devono essere coltivati dall'agricoltura (cfr. nello stesso senso l'art.

68 cpv. 1 LALPT, testo modificato il 25 febbraio 2003, in vigore dal 1. giugno

2003; BU 2003, 180). Per quanto possibile devono essere delimitate ampie

superfici contigue (art. 16 cpv. 2 LPT).

5.1. Con

terreni già edificati in larga misura ai sensi dell'art. 15 lett. a LPT si

intende essenzialmente il territorio costruito in maniera compatta, oltre

eventualmente a singole particelle inedificate al suo interno, direttamente confinanti

con la zona edificabile, in genere già edificate e di superficie relativamente

ridotta; non entrano, di principio, in linea di conto le costruzioni agricole

(RDAT I-2001 n. 49 consid. 3b; Waldmann/Hänni, op. cit.

ad art. 15 n.

23; Flückiger/Grodecki, op. cit., ad

art. 15 n. 85-93.; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., n. 319). In concreto, la visita dei luoghi, unitamente alla visione dei

piani, hanno permesso al Tribunale di appurare che il fondo della ricorrente, parte

di una distesa prativa in declivio, non può certamente ambire ad essere

considerato quale territorio edificato in larga misura. Difatti, il terreno in

parola è nettamente separato dal nucleo, giacché è ubicato a monte della strada

che lo delimita nella parte posteriore, in posizione assai discosta (a circa 40

m). A ben vedere, questo fondo, come peraltro tutto il comparto che il comune

ha inserito in zona edificabile con occupazione max 50%, non approvato poi dal

Consiglio di Stato, come si avrà modo di riprendere in

seguito, fa parte del vasto comprensorio agricolo, che incornicia il fronte a

monte del nucleo del paese. La presenza di due costruzioni abitative (mapp. 263

e 1095) nel comparto in parola, non muta questa conclusione, giacché esse, non

ricalcando le caratteristiche del tessuto edilizio del nucleo, sembrano

casualmente disseminate nel territorio. Un inserimento in zona fabbricabile del

comparto che comprende il mapp. 264 si potrebbe semmai giustificare dal profilo

della necessità di un suo ampliamento, come verrà trattato di seguito.

5.2.

Un'estensione della zona edificabile, atta ad inserirvi il fondo in parola, non

risponde però nemmeno ad una prevedibile necessità di terreni fabbricabili

urbanizzati entro 15 anni giusta l'art. 15 lett. b LPT. In effetti,

l'apprezzabile dimensionamento della zona edificabile del piano regolatore era

già stato segnalato dal Dipartimento del territorio in sede di esame

preliminare (cfr. esame preliminare 21 giugno 1996, pag. 18) ed è fra i motivi

principali che hanno condotto il Consiglio di Stato a non approvare il comparto

all'esame (cfr. risoluzione impugnata, pag. 18 e seg.). Come ha rilevato il Governo nella risoluzione di approvazione del

piano regolatore 28 agosto 2007, le zone edificabili proposte dal comune a

questo scopo sono sovradimensionate per rapporto ad un’ipotesi di sviluppo

realistica dello stesso, poiché permettono di accogliere circa 662 unità

insediative (UI), rispetto ad una situazione di partenza di 314 UI, di cui 71

abitanti e 243 posti letto turistici (al 31 dicembre 2005). L'incremento delle

UI è dunque superiore al 100%, a fronte di una popolazione che, nell'ultimo

ventennio, è rimasta sostanzialmente stabile. Questa constatazione ha condotto

il Governo a negare l'approvazione a svariate proposte di ampliamento della

zona fabbricabile destinata alla residenza: conclusione che si impone anche per

il comparto e il fondo all'esame. Com'è noto, sussiste un interesse generale ad

impedire la formazione di zone edificabili troppo vaste (RDAT I-2001 n. 49

consid. 3c). L'art. 15 lett. b LPT non può, di conseguenza,

essere di giovamento alla ricorrente.

5.3. La richiesta, formulata dall'insorgente,

di assegnare il mapp. 264 o parte di esso alla zona edificabile dev'essere

disattesa già per assenza dei requisiti di cui all'art. 15 LPT. Va aggiunto, a tale proposito, che la circostanza, asserita dalla

ricorrente, secondo cui il fondo in parola è urbanizzato, non è decisiva e non

conferisce un diritto all'attribuzione di fondi alla zona edificabile (DTF 122

Considerandi

II 326 consid. 6a; 117 Ia 434 consid. 3g; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert,

op. cit., n. 321). Nell'ambito di una ponderazione globale

degli interessi (cfr. supra, consid. 5), va ricordata

l'esigenza, troppo spesso trascurata, di mantenere sufficienti spazi liberi per

le future generazioni. Oltre al già ricordato obiettivo di impedire la formazione

di zone edificabili troppo vaste (cfr. supra, consid. 5.2), entrano inoltre in linea di conto, in concreto, due altre finalità

cui deve attendere la legislazione sulla pianificazione del territorio:

riservare sufficienti aree coltive idonee per l'agricoltura e tutelare il paesaggio.

6.

Come

anticipato, il fondo in parola appartiene al vasto comparto prativo che si estende

senza soluzione di continuità a monte del nucleo fino al margine dell'area forestale.

Non solo, quindi, il terreno in oggetto non adempie ai

requisiti della zona fabbricabile, ma, al contrario, esso soddisfa quelli della

zona agricola, intesa anche nel

suo senso più ampio, espressamente sancito all'art. 16 LPT, nella versione in vigore

dal 1. settembre 2000. Alla zona agricola dev'essere difatti riconosciuto un ruolo

multifunzionale, poiché persegue non solo obiettivi di politica agraria e

fondiaria, ma anche obiettivi in ordine agli insediamenti, quale eccellente

strumento di prevenzione dell'edificazione sparsa, alla protezione dell'ambiente

e a quella del paesaggio (cfr. Messaggio del Consiglio federale concernente la

revisione parziale della LPT del 22 maggio 1996, pubbl. in FF 1996, III, pag.

457.

segg., pag. 471, con rinvii), aspetti, questi ultimi, che nella fattispecie

rivestono, come vedremo, una particolare rilevanza. Non appare quindi nemmeno

necessario approfondire se il fondo interessato si presti o meno, ed

eventualmente in che misura, alla lavorazione agricola. Va ad ogni buon conto

rilevato che il catasto delle idoneità agricole, allestito dalla sezione dell'agricoltura,

assegna al comparto all'esame un'idoneità allo sfalcio. Tant’è, che il piano

direttore del 1990, nella cui vigenza è stato approvato dal Consiglio di Stato,

il 28 agosto 2007, il piano regolatore [solo gli obiettivi pianificatori

cantonali sono stati sostituiti con decreto legislativo del 26 giugno 2007 (RL

7.1.1.1

), entrato in vigore il 24 agosto 2007 (BU 2007, pag. 584)], designa proprio

questo comparto, per rapporto alle superfici idonee all'avvicendamento delle

colture (SAC), negli altri terreni idonei all'utilizzazione agricola. Questo è l'oggetto specifico della scheda settoriale 3.2, di dato

acquisito, che vincola quindi il comune a precisare tali ulteriori terreni

nell'ambito della definizione della zona agricola del proprio piano regolatore

(cfr. piano direttore 1990: rappresentazione grafica n. 2, scheda di

coordinamento 3.2). Di conseguenza, al fondo all'esame, proprio perché

appartenente al territorio agricolo cantonale, va riconosciuta una chiara

vocazione ad essere attribuito alla zona agricola, che, va precisato, può

essere diminuita solo in presenza di importanti esigenze della pianificazione

del territorio e previa modifica degli strumenti pianificatori, in questo caso,

cantonali (art. 7 legge sulla conservazione del territorio agricolo del 19

dicembre 1989; LTAgr, RL 8.1.1.2). Presupposti, questi, che nella fattispecie

fanno difetto. La decisione del comune di inserire il fondo in parola nella

zona edificabile, si poneva quindi in contrasto con le scelte strategiche del

piano direttore, e ciò senza che esso potesse invocare motivi particolari e

preponderanti di carattere pianificatorio per discostarsene. In questo senso,

la modifica d'ufficio, con cui il Consiglio di Stato ha attribuito il comparto

all'esame alla zona agricola è conforme al diritto e va di conseguenza

tutelata.

7.

7.1. La

protezione della natura e del paesaggio (Natur- und Heimatschutz, protection de

la nature et du patrimoine) compete ai Cantoni (art. 78 cpv. 1 Costituzione federale

della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999; Cost.; RS 101). Nell'adempimento

dei suoi compiti, la Confederazione prende in considerazione gli obiettivi

della protezione della natura e del paesaggio. Ha cura dei paesaggi, dei siti

caratteristici, dei luoghi storici nonché dei monumenti naturali e culturali;

quando l'interesse pubblico lo richiede, li conserva integri (art. 78 cpv. 2

Cost.; inoltre art. 3 cpv. 1 legge federale sulla protezione della natura e del

paesaggio del 1. luglio 1966; LPN; RS 451). Giusta l'art. 3 cpv. 1 LPN, la

Confederazione, i suoi stabilimenti e le aziende federali come pure i Cantoni

sono tenuti, nell'adempimento dei compiti della Confederazione, a provvedere

affinché le caratteristiche del paesaggio, l'aspetto degli abitati, i luoghi

storici, le rarità naturali e i monumenti culturali siano rispettati e, ove

predomini in essi l'interesse generale, siano conservati intatti. Il Consiglio

federale, sentiti i Cantoni, compila gli inventari degli oggetti di importanza

nazionale (art. 5 cpv. 1 1a frase LPN). L'iscrizione d'un oggetto

d'importanza nazionale in un inventario federale significa che esso merita

specialmente di essere conservato intatto, ma - in ogni caso - di essere

salvaguardato per quanto possibile, quantomeno nell'adempimento dei compiti

della Confederazione (cfr. art. 6 LPN; Heribert

Rausch/ Arnold Marti/ Alain Griffel, Umweltrecht, Zurigo 2004, n. 561 -

564). L'iscrizione di un oggetto d'importanza nazionale in un inventario

federale ha, tuttavia, una rilevanza certa anche per i Cantoni nell'adempimento

di compiti propri. Agli inventari ai sensi dell'art. 5 LPN dev'essere infatti attribuito,

quantomeno sotto l'aspetto sostanziale, il valore delle concezioni ai sensi

dell'art. 13 cpv. 1 LPT. Questo significa che i Cantoni debbono tenerne conto

nelle loro pianificazioni direttrici (art. 6 cpv. 4 LPT) e proteggere i

relativi oggetti in maniera adeguata mediante la pianificazione dell'utilizzazione

(art. 17 LPT; Rausch/Marti/Griffel,

op. cit., n. 565, con rinvii). È quanto si avvera, nel nostro Cantone e per

quanto qui possa interessare, per i comuni contemplati dall'inventario degli

insediamenti svizzeri da proteggere di importanza nazionale (ISOS, secondo la

denominazione in lingua tedesca, che si è imposta anche negli altri idiomi),

allestito a norma dell'art. 5 LPN e della relativa ordinanza del 9 settembre

1981.

(OISOS; RD 451.12). La scheda 8.4 del piano direttore impone loro di

promuovere la protezione degli insediamenti di importanza nazionale, mediante

l'affinamento delle misure pianificatorie di protezione. La menzionata scheda

obbliga quindi i comuni interessati dall'inventario ISOS a verificare se le

norme e le misure pianificatorie di cui dispongono sono adeguate per la tutela

e la valorizzazione dei loro insediamenti ed a modificarle opportunamente.

7.2

Bedretto, quale villaggio, è inserito nell'inventario

degli insediamenti svizzeri da proteggere di importanza nazionale (ISOS; cfr.

art. 5 LPN e l'appendice dell'ordinanza del 9 settembre 1981 riguardante

l'inventario degli insediamenti svizzeri da proteggere; OISOS), che gli

riconosce ottime qualità situazionali, buone qualità spaziali e altrettante qualità

storico-architettoniche. La relativa scheda rileva, per quanto qui interessa,

che la caratteristica dell'impianto del nucleo è data dalla sua compattezza,

dai suoi margini nettamente definiti sul ciglio del pendio prativo. Al fine di

preservare questa lettura d'insieme, essa raccomanda dunque d'impedire nuove

edificazioni alteranti questo carattere primario. In particolare, il pendio

prativo a monte dell'abitato, in cui è ubicato il fondo della ricorrente, è

stato rilevato quale parte inedificata irrinunciabile dell'insediamento

(categoria di rilievo "a") che, secondo gli obiettivi di

salvaguardia, impone un divieto di edificazione e l'eliminazione dei fattori

perturbanti (obiettivo di salvaguardia "a"). L'autorità comunale,

definendo la vasta area edificabile all'esame, che abbraccia completamente il

fronte a monte del nucleo, ha alterato completamente i suoi margini. Questo assetto

pianificatorio risulta quindi in grave discordanza con l'ISOS, sia per quanto

riguarda i rilevamenti, sia in merito alle raccomandazioni. Di conseguenza,

anche a prescindere dall'adempimento delle condizioni dell'art. 15 LPT, la

richiesta ricorsuale di approvare la zona edificabile che comprende parte del

mapp. 264, oltre che compromettere la cornice verde di gran pregio, non può

trovare accoglimento pure per motivi paesaggistici, in particolare perché

sarebbe chiaramente in contrasto con le indicazioni dell'ISOS.

8.

In

aggiunta a quanto precede, va ritenuto che ad aggravare la situazione del comparto

edificabile con occupazione max 50%, qui all'esame, vi è pure la questione relativa

ai pericoli naturali, in particolare quelli valangari, suscettibile di

comprometterne l'idoneità per un'edificazione a scopi residenziali. A tale

riguardo si considera quanto segue.

8.1

L'art. 6 cpv. 2 lett. c LPT obbliga i Cantoni a designare nei fondamenti del

piano direttore i territori che sono minacciati in misura rilevante da pericoli

naturali. Nel nostro Cantone gli studi di base svolti in questo ambito hanno

indotto il Consiglio di Stato ad adottare la scheda di coordinamento n. 4.1 del

piano direttore, di risultato intermedio, avente come oggetto proprio i

territori soggetti a pericoli naturali ed il cui scopo consiste nell'attuazione

a livello pianificatorio di adeguate misure di prevenzione, al fine di

aumentare a lungo termine la sicurezza delle persone e delle cose, di

permettere l'uso adeguato del suolo, come pure di ridurre i costi sociali

provocati dai pericoli naturali. Le modalità di coordinamento prevedono che il

Cantone, nell'ambito dell'allestimento del catasto cantonale dei territori

soggetti a pericoli naturali conformemente alla relativa legge del 29 gennaio

1990, porta a termine l'approfondimento e la puntualizzazione delle conoscenze

sui territori soggetti a pericoli naturali rappresentati graficamente nel piano

direttore e verifica inoltre il grado di rischio del rimanente territorio

potenzialmente soggetto a pericolo. I comuni forniscono a questo scopo al

Cantone tutte le informazioni e conoscenze di cui dispongono su detti pericoli.

Le misure pianificatorie di prevenzione devono essere successivamente consolidate

dai comuni interessati tramite le necessarie modifiche dei piani regolatori.

L'obbligo

istituito all'art. 6 cpv. 2 lett. c LPT viene messo particolarmente in

relazione con la delimitazione dei terreni idonei all'edificazione ai sensi

dell'art. 15 LPT nel quadro di una eventuale responsabilità dell'ente pubblico

in caso di catastrofi naturali (Alexandre Flückiger/Stéphane

Grodecki, Commentario LPT, ad art. 15 n. 65). Un

terreno è difatti ritenuto idoneo all'edificazione quando le sue

caratteristiche soddisfano le esigenze richieste dall'utilizzazione prevista

per lo stesso. Oltre al requisito dell'edificabilità del terreno dal profilo

tecnico, che al giorno d'oggi è quasi sempre soddisfatto, per decidere in

merito all'idoneità di un terreno alla costruzione devono essere presi in

considerazione, anzitutto, gli scopi ed i principi che reggono la pianificazione

del territorio (art. 1 e 3 LPT). L'assegnazione di un terreno alla zona residenziale

deve pertanto, in primo luogo, rispondere alla necessità di creare e conservare

degli insediamenti accoglienti (art. 1 cpv. 2 lett. b LPT) ed al principio di

salvaguardare, per quanto possibile, i luoghi destinati all'abitazione da

immissioni nocive o moleste (art. 3 cpv. 3 lett. b LPT). L'esposizione di un

terreno a pericoli naturali può pertanto pregiudicare la sua idoneità

all'edificazione e, di conseguenza, la possibilità di includerlo nella zona

edificabile (Flückiger/Grodecki, op. cit., ad art. 15 n. 63-71, con rinvii; Piermarco Zen-Ruffinen/Christine

Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation,

Berna 2001, n. 317, pure con rinvii). In sintonia con la legislazione federale

gli obiettivi pianificatori cantonali del piano direttore, adottati dal Gran

Consiglio con decreto legislativo del 26 giugno 2007, stabiliscono, a questo

riguardo, l'obbligo di "ridurre i rischi derivanti da pericoli

naturali, garantendo un sufficiente grado di protezione delle persone e del

patrimonio esistente" (cfr. obiettivi in materia di vivibilità, n. 24).

8.2

La

legge sui territori soggetti a pericoli naturali del 29 gennaio 1990 (LTPN; RL

7.1.1

), che attua il coordinamento previsto attraverso la scheda n. 4.1 del

piano direttore, disciplina l'accertamento, la premunizione ed i risanamento

dei territori esposti o colpiti da pericoli naturali, come pure il

sussidiamento dei necessari provvedimenti (art. 1 LTPN).

L'accertamento

dei territori esposti o colpiti da pericoli naturali è operato mediante l'allestimento

di un piano (in origine definito catasto) delle zone soggette a pericolo (PZP;

art. 2 cpv. 1 LTPN). Esso comprende il catasto degli eventi conosciuti e la carta

dei pericoli potenziali (art. 2 cpv. 3 LTPN). Il mancato inserimento di un

territorio nel PZP non ne esclude la pericolosità (art. 2 cpv. 2 LTPN). Il PZP

serve quale base per il disciplinamento degli interventi di premunizione e

risanamento (art. 3 cpv. 1 LTPN). Il Cantone, i comuni e le Regioni devono

inoltre tenerne conto nell'ambito delle loro pianificazioni territoriali e dei

programmi di sviluppo regionali (art. 3 cpv. 2 LTPN).

Sono

iscritti nel PZP i territori soggetti a pericoli naturali, segnatamente quelli

soggetti a spostamenti di terreno permanenti, a caduta di valanghe, frane,

crolli di roccia, alluvionamenti e inondazioni (art. 4 LTPN). Il PZP è

costituito da piani in scala non inferiore a 1:10'000 e da una relazione

tecnica (art. 5 cpv. 1 LTPN). I piani descrivono in scala adeguata i territori

esposti a pericoli e riportano graficamente gli eventi conosciuti, i rilievi effettuati

e le zone soggette a pericolo. Essi indicano segnatamente il genere e il grado

di pericolo. All'interno delle superfici edificabili e nelle immediate

vicinanze le zone soggette a pericoli vengono riportate su un piano

particellare (art. 2 decreto esecutivo concernente l'accertamento dei territori

soggetti a pericoli naturali del 22 marzo 1995; DELTPN, RL 7.1.1.2.1). Nella

relazione tecnica viene esposto il riassunto delle ricerche eseguite e sono

elencati i pericoli naturali rilevati (art. 3 DELTPN).

Il PZP è

allestito dal dipartimento del territorio in collaborazione con i servizi

statali interessati, previa consultazione dei municipi (art. 6 cpv. 1 LTPN;

art. 1 DELTPN), di regola su scala comunale; può tuttavia essere elaborato a

tappe, per singoli comprensori, decisi dal dipartimento (art. 4 DELTPN). La

popolazione partecipa all'allestimento attraverso periodiche riunioni

informative convocate dal dipartimento (art. 6 cpv. 2 LTPN). Il PZP è pubblicato

per un periodo di tre mesi presso i comuni interessati (art. 7 LTPN; art. 5

DELTPN). Gli enti pubblici, le Regioni e i privati interessati hanno la facoltà

di ricorrere contro il PZP al Consiglio di Stato entro 30 giorni dalla scadenza

del periodo di pubblicazione (art. 8 LTPN). Il Consiglio di Stato decide i

ricorsi e adotta il PZP. Contro le decisioni del Consiglio di Stato è dato

ricorso al tribunale cantonale amministrativo entro il termine di 30 giorni

(art. 9 LTPN). L'inclusione di un fondo al PZP è menzionata a registro

fondiario a cura del dipartimento (art. 9a LTPN). Le norme sull'adozione del

PZP si applicano anche alla sua modifica (art. 10 LTPN).

La

premunizione ed il risanamento dei territori soggetti a pericoli naturali sono

pianificati nel piano cantonale di premunizione e risanamento (PCPR; art. 11

LTPN). Il PCPR indica (art. 12 cpv. 1 LTPN): i concetti ai quali deve

uniformarsi la sistemazione idraulica, idrogeologica e valangaria del Cantone

(cifra 1); le opere di premunizione, di risanamento e di manutenzione, con il

loro grado di priorità, intese alla protezione, da catastrofi naturali, della

vita umana e di beni materiali ragguardevoli (cifra 2); i tempi di attuazione

(cifra 3); i compiti delle Regioni (cifra 4); gli enti pubblici incaricati

degli studi esecutivi e dell'attuazione, come pure i consorzi, istituiti o da

istituire conformemente all'apposita legislazione (cifra 5); le valutazioni di

spesa (cifra 6). Il PCPR, che dev'essere coordinato con il piano direttore e il

piano finanziario (art. 12 cpv. 2 LTPN), è costituito da un rapporto corredato

dalle necessarie rappresentazioni cartografiche e tabelle sinottiche (art. 13

LTPN). Il relativo progetto è allestito dal Consiglio di Stato (art. 14 LTPN),

che lo notifica a comuni, consorzi e Regioni, i quali possono presentare

osservazioni e proposte (art. 15 LTPN). Il Consiglio di Stato esamina le

osservazioni e le proposte ed adotta il PCPR (art. 16 LTPN), che entra

immediatamente in vigore (art. 17 LTPN). Le norme sull'adozione del PCPR si applicano

anche alla sua modifica (art. 18 cpv. 1 LTPN).

Gli enti

designati dal PCPR provvedono all'attuazione degli interventi (art. 19 LTPN),

che possono essere sussidiati dal Cantone e dalla Confederazione (art. da 21 a

24.

LTPN).

Dal canto

suo l'art. 28 cpv. 2 lett. l LALPT stabilisce che le rappresentazioni grafiche

del piano regolatore fissano, tra l'altro, le zone che, secondo l'esperienza

comune o gli accertamenti tecnici, non offrono sufficiente garanzie di

salubrità o stabilità o che sono soggette ad immissioni eccessive o a pericoli

naturali, come caduta di valanghe, frane o massi, ad alluvioni o inondazioni.

Le norme di attuazione del piano regolatore devono invece stabilire le regole

generali sull'utilizzazione e l'edificabilità del suolo, oltre che alle regole

tecniche per singole costruzioni o l'abitato (art. 29 cpv. 1 lett. a e i

LALPT).

8.3

La

legislazione cantonale istituisce una procedura specifica per accertare compiutamente

i pericoli naturali cui è rispettivamente può essere esposto il territorio:

quella di adozione del PZP (in origine e sino alla modifica della legge del 21

aprile 1998, in vigore dal 1. marzo 1999, chiamato catasto). Questa procedura

fornisce all'ente pianificante le informazioni necessarie onde poter predisporre

un'utilizzazione del territorio rispettosa della protezione delle persone e dei

beni materiali, senza dover far fronte a costosi interventi di premunizione e

risanamento, rispettivamente, dove necessario, serve quale base per il disciplinamento

di tali interventi (art. 3 cpv. 1 LTPN). Essa assicura inoltre la

partecipazione della popolazione e la tutela dei diritti dei proprietari

interessati. In concreto, per quanto attiene alla zona soggetta a pericolo di

valanghe interessante il nucleo di Bedretto, lo svolgimento di questa procedura

non ha avuto luogo prima dell'adozione da parte dell'assemblea comunale del

piano regolatore – tant'è che i piani di dettaglio delle zone insediate riportano

le zone di pericolo valangario definite a titolo provvisorio – bensì soltanto prima

della sua approvazione da parte del Governo (cfr. risoluzione 4 ottobre 2006,

n. 4744, con cui il Consiglio di Stato ha adottato il piano delle zone soggette

a pericolo di valanghe, PZV, del comune di Bedretto).

8.4

Con

la risoluzione impugnata, il Consiglio di Stato ha introdotto d'ufficio il PZV nel

piano regolatore (piano del paesaggio, delle zone edificabili, della rete

viaria e degli EAP e piani di dettaglio; cfr. ris. cit., pag. 37, 59 e 74 lett.

O) e modificato l'art. 29 NAPR che le disciplina. Questo piano prevede zone di

pericolo, suddivise per gradi (zona rossa: pericolo elevato, zona blu: pericolo

medio). In concreto, il comparto in parola, retrostante il nucleo di Bedretto,

è interessato completamente dalla zona di pericolo medio, in cui, secondo le direttive

per la considerazione del pericolo di valanghe nelle attività di incidenza

territoriale, la più grande riserva è generalmente di rigore nella

delimitazione di zone edificabili (cfr. Ufficio federale delle foreste e

Istituto federale per lo studio della neve e delle valanghe, doc. cit., 1984,

pag. 20). A ragione il Governo non ha approvato il comparto all'esame, e con

esso la parte a valle del mapp. 264, in quanto la pianificazione in parola non

appariva adeguata a garantire, nel suo complesso, l'idoneità all'edificazione.

Innanzitutto, essa è stata adottata dall'assemblea comunale di Bedretto prima

dell'adozione, da parte del Consiglio di Stato, del PZV. Com'è stato spiegato,

l'esposizione di un determinato territorio a pericoli naturali può pregiudicare

l'idoneità all'edificazione dello stesso ai sensi dell'art. 15 LPT. Per questo

motivo l'accertamento puntuale, di natura tecnica, di tali pericoli deve

precedere la decisione di attribuire il territorio interessato alla zona

edificabile. La conoscenza, in particolare, del genere e del grado di pericolo

che incombono sul territorio interessato costituisce difatti un imprescindibile

elemento di valutazione, di cui l'autorità di pianificazione deve disporre onde

poter compiutamente determinarsi in merito all'idoneità all'edificazione dello

stesso e, di conseguenza, alla sua attribuzione alla zona fabbricabile. Tale

assegnazione può peraltro implicare, quale indispensabile requisito per

riconoscere l'idoneità all'edificazione, una normativa pertinente per

scongiurare i pericoli accertati nel caso di edificazione o addirittura, nei

casi più gravi, di mutare la funzione di taluni territori, rispettivamente di

pianificare delle opere di premunizione e risanamento. È quanto, in concreto, ha

omesso di attuare il comune di Bedretto per il comparto all'esame, come

conferma l'elenco dei vincoli e delle condizioni stilato dal Consiglio di Stato

nella risoluzione impugnata, tale per cui, se ottemperato, un'apertura della

zona edificabile in quel luogo potrebbe eventualmente entrare in linea di conto

(cfr. ris. cit., pagg. 26 e 27). Peraltro, per quanto riguarda specificatamente

il fondo della ricorrente, gli specialisti incaricati di redigere la carta del

pericolo di valanghe, che secondo le succitate direttive devono essere

consultati per la delimitazione delle zone edificabili in zona di pericolo blu (doc.

cit, pag. 20), hanno espressamente citato il mapp. 264 tra i fondi per i quali

tale scelta pianificatoria deve essere esclusa (cfr. preavviso della Sezione

forestale del 24 aprile 2007, pag. 2, doc. in atti).

9.

Riassumendo,

la risoluzione, con cui Consiglio di Stato non ha approvato il comparto

edificabile retrostante il nucleo di Bedretto, comprensivo di parte del mapp.

264, assegnandolo d'ufficio alla zona agricola, va quindi confermata.

10.

La

ricorrente lamenta infine una disparità di trattamento, laddove il fondo di sua

proprietà non sarebbe stato elencato tra quelli per i quali il Governo ha

ventilato la possibilità di valutare l'edificabilità, se fosse presentata una

variante di piano regolatore che ottemperi precise condizioni. A torto. Il

principio dell'uguaglianza dinanzi alla legge (art. 8 cpv. 1 Cost. e in

precedenza art. 4 vCost.) ha una portata necessariamente limitata nell'ambito

di provvedimenti pianificatori. Siccome occorre formare zone, è necessario

poterle delimitare, talora prescindendo da situazioni esistenti. Non è quindi

insostenibile trattare differentemente dal profilo pianificatorio ed edilizio

anche terreni analoghi per caratteristiche e posizione. L'invocato principio si

identifica in sostanza con il divieto dell'arbitrio: per non essere arbitrario,

il provvedimento deve fondarsi pertanto su criteri pianificatori oggettivi e

ragionevoli (RDAT I-2001 n. 49 consid. 5a). Ora, in concreto,

l'assegnazione del mapp. 264 alla zona agricola è sorretta da motivi senza

dubbio oggettivi e ragionevoli, come ampiamente vagliato nei considerandi

precedenti. Peraltro, il riferimento dell'insorgente ad alcuni fondi che

componevano il comparto qui in discussione è sprovvisto di qualsiasi pertinenza.

Basti qui rilevare che il diniego dell'approvazione della zona edificabile non

ha riguardato unicamente il terreno della ricorrente, ma si è esteso all'intero

comparto, il quale, al pari del mapp. 264, è stato assegnato alla zona agricola

(cfr. risoluzione impugnata, pag. 24, 73 lett. B e allegato n. 2).

11.

In

conclusione, il ricorso deve dunque essere integralmente respinto. La tassa di

giudizio e le spese devono essere poste a carico della ricorrente (art. 28

legge di procedura per le cause amministrative del 19 aprile 1966; LPamm, RL

3.3.1

).

Dispositivo

Per questi motivi,

visti gli art. 8, 26, 36, 78 Cost. fed., 1, 2, 3, 6,

14, 15, 16, 17, 26, 33 LPT, 3 OPT, 25, 28, 29, 37, 38, 67, 68, 69 LALPT, 3, 5,

6, LPN, 2, 3, 4, 6, 9 LTPN, 28 LPamm;

dichiara

e pronuncia:

1. Il ricorso

è respinto.

2. La

ricorrente è condannata al pagamento delle tasse di giudizio e delle spese per

complessivi fr. 1'500.- (millecinquecento).

3. Contro la

presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale

federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.

82 segg. legge sul Tribunale federale, del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).

4. Intimazione

a:

;

;

a;

;

Per il Tribunale cantonale amministrativo

Il presidente Il

segretario

Ultimo aggiornamento: 09.05.2026

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