90.2007.18

Legittimazione a ricorrere in materia di beni culturali

20 febbraio 2008Italiano18 min

Source ti.ch

Fatti

i mapp. 68, per quanto non boschivo, 69, 582 e 583, tutti di proprietà della PI

2, prevede l'attribuzione alla zona residenziale del comparto a monte della

strada cantonale in direzione di __________ (mapp. 68, 582 e 583), su cui

sorgono il complesso monumentale della Villa __________ e un paio di edifici

abitativi. Mentre, il comparto a valle della strada e a diretto contatto con la

riva del lago (mapp. 69), attualmente libero da costruzioni, è stato gravato,

per circa la metà, da un vincolo (AP1) per la realizzazione di un giardino

pubblico a lago e, per il restante, attribuito allo spazio libero privato attrezzato

per lo svago.

C. Con ricorso

15 maggio 2006, la RI 1 e RI 2, cittadino attivo del comune di PI 1, si sono

aggravati con atto congiunto contro quella deliberazione dinanzi al Consiglio

di Stato, chiedendo la non approvazione del piano particolareggiato in oggetto

e l'introduzione a carico dei mapp. 68, 69, 582 e 583 di un vincolo a tutela

della Villa __________, in quanto bene culturale di interesse cantonale.

D. Con

risoluzione 19 dicembre 2006 (n. 6321), il Governo ha approvato il piano particolareggiato

PRP Casa __________, negando tuttavia l'approvazione su alcuni punti specifici

e modificandone altri d'ufficio, che qui non interessa menzionare. Esso ha contestualmente

respinto l'impugnativa dei ricorrenti citati in epigrafe. In merito alla Villa __________

e al parco, il Consiglio di Stato ha riconosciuto, sulla scorta dei preavvisi

dei servizi specializzati dell'amministrazione, che questi oggetti erano, dal

profilo dei beni culturali, meritevoli di protezione, in quanto caratterizzati

da valori urbanistici, paesaggistici ed architettonici. Tuttavia, questi beni

rivestivano un interesse locale e non, come avevano sostenuto i ricorrenti, un

interesse cantonale. Sarebbe quindi toccato semmai ai proprietari e al comune

di PI 1 di promuoverne ed istituirne la protezione, come, peraltro, il Dipartimento

del territorio aveva auspicato in sede di esame preliminare del progetto di

piano particolareggiato. Considerato però il disinteresse mostrato dagli uni e

dall'altro, testimoniato, da una parte, dall'avanzato stato di degrado e

abbandono in cui versava la villa e, dall'altra, dall'adozione della

pianificazione stessa, che non offriva concrete e reali alternative alla demolizione

dell'edificio e del suo parco, il Governo ha ritenuto di non potersi sostituire

al comune, ordinando la tutela, senza violare l'autonomia comunale (cfr. risoluzione

impugnata, pagg. 21, 36 e segg.).

E. Con ricorso

31 gennaio 2007 i ricorrenti insorgono innanzi a questo tribunale avverso la

menzionata risoluzione governativa, postulandone l'annullamento e riproponendo

la medesima domanda di prima istanza. Invocando una violazione dell'art. 19

cpv. 1 Legge sulla protezione dei beni culturali (in seguito LBC) gli

insorgenti insistono e si diffondono nel sostenere che il complesso della Villa

__________, per le sue peculiari caratteristiche e la sua unicità nel Cantone,

sia un bene culturale che travalica il semplice interesse locale: lo dimostrerebbe

il fatto che esso figuri nella "Lista rossa" degli edifici minacciati

di particolare pregio architettonico e storico, allestito da Heimatschutz, che

per il Canton Ticino conta soltanto altri undici oggetti. Esso va quindi tutelato

sul piano cantonale. Ad ulteriore sostegno di questa conclusione, i ricorrenti

chiedono di far esperire una perizia alla commissione federale dei monumenti

storici. Secondo i ricorrenti, nell'ipotesi in cui tale bene culturale meritasse

soltanto una protezione a livello locale, il Consiglio di Stato avrebbe avuto,

in sede d'approvazione della pianificazione in oggetto, non soltanto facoltà,

bensì l'obbligo d'imporne al comune la protezione. Comunque sia, essi

contestano pure la legittimità dello stesso piano particolareggiato, che

sancisce l'edificabilità dei fondi, ivi inclusi, senza che il comune abbia

fornito la prova della necessità secondo l'art. 15 LPT.

F. Il

municipio e la Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità postulano

la reiezione integrale del ricorso, con motivazioni che verranno riprese, se

del caso, nei considerandi di diritto.

G. Con istanza

13 aprile 2007 i ricorrenti hanno chiesto al tribunale il conferimento dell'effetto

sospensivo al gravame, che è stato concesso, a titolo supercautelare, dal

presidente del tribunale con decisione 16 aprile 2007. Inoltre, ritenuto che

l'esito del ricorso avrebbe potuto modificare integralmente o parzialmente l'assetto

pianificatorio dei mapp. 68, 69, 582 e 583, il tribunale ha notificato sia

l'impugnativa, sia la predetta istanza alla proprietaria, la PI 2, assegnandole un termine per formulare osservazioni. Entro la scadenza prefissata, la

chiamata in causa ha inoltrato una risposta concludente alla reiezione, per

quanto ricevibile, del gravame, con argomentazioni che verranno riprese in

seguito, opponendosi altresì, al pari della Divisione dello sviluppo territoriale

e della mobilità e del municipio, al conferimento dell'effetto sospensivo al

ricorso.

H. In data 27

giugno 2007 si sono tenuti l'udienza e il sopralluogo in contraddittorio, durante

il quale sono state scattate alcune fotografie dei luoghi, acquisite in seguito

agli atti. L'ufficio beni culturali si è impegnato a produrre la documentazione

fotografica, interna ed esterna, inerente la Villa __________, nonché i preavvisi relativi alla pianificazione in oggetto. Dal canto loro, i rappresentanti del

municipio si sono impegnati a versare agli atti una copia della perizia sulla

statica dell'edificio all'esame e una documentazione degli elementi essenziali

della domanda di costruzione, inoltrata a suo tempo dalla PI 2. Il tribunale ha

indi respinto la domanda formulata dai ricorrenti di far esperire una perizia

dalla commissione federale dei monumenti storici, rinviando la motivazione con

il merito del presente giudizio. Dopo ampia discussione le parti hanno

riconfermato le proprie allegazioni e conclusioni. L'istruttoria è stata quindi

dichiarata chiusa, con la riserva che, una volta acquisita la citata documentazione,

il tribunale avrebbe poi fissato un termine alle parti per formulare conclusioni

scritte.

I. Con

scritto 5 luglio 2007 il tribunale ha informato le parti che tutta la

documentazione menzionata in precedenza era stata acquisita agli atti, fissando

loro un termine per presentare eventuali conclusioni finali.

L. Entro il

termine prefissato sono giunte unicamente le conclusioni della PI 2, con cui ha

riconfermato integralmente le argomentazioni e le domande formulate nel suo

memoriale di risposta e nelle osservazioni alla domanda di conferimento

dell'effetto sospensivo al ricorso.

Considerato, in

diritto

1. 1.1. La

competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data (art. 38 cpv. 1 LALPT)

ed il ricorso tempestivo (art. 38 cpv. 1 LALPT). Per quanto

concerne la RI 1, la PI 2 eccepisce la carenza di legittimazione. In merito il

Tribunale considera quanto segue.

1.2. In

limine è necessario ricordare che, secondo quanto aveva avuto modo di spiegare

il Tribunale della pianificazione del territorio nella sentenza 18 maggio 2005

nell'inc. 90.2004.75/ 90.2005.35, consid. 2.3., la

decisione di proteggere i beni culturali immobili è presa, sentito il preavviso

della Commissione dei beni culturali, nell'ambito dell'adozione dei piani

regolatori comunali o dei piani di utilizzazione cantonali (art. 20 cpv. 1

LBC). Il legislativo comunale decide quali immobili di interesse locale

proteggere e delimita, se del caso, il perimetro di rispetto (art. 20 cpv. 2

LBC). Il Consiglio di Stato decide in sede di approvazione del piano regolatore

quali immobili siano da proteggere in quanto beni culturali di interesse cantonale

(art. 20 cpv. 3 LBC). L'art. 20 LBC è attuato all'art. 15 RPBC, secondo cui in

sede di esame preliminare del piano regolatore l'autorità cantonale indica al comune

quali sono gli immobili di interesse cantonale da proteggere, rispettivamente

invita il comune ad avviare una procedura di variante di piano regolatore a

tale scopo. La circostanza secondo cui una decisione in merito alla tutela di

beni immobili in quanto costituenti dei beni culturali immobili di interesse

cantonale spetti, in definitiva, al solo Consiglio di Stato, non influisce

tuttavia sul sistema di impugnazione e non esime pertanto chi intende

contestarla sino a questo tribunale dall'obbligo di ricorrere previamente contro

la deliberazione preparatoria adottata a questo scopo dal legislativo comunale.

In primo luogo, perché, come prescrive l'art. 20 cpv. 1 LBC, la decisione di

proteggere i beni culturali immobili ha luogo nell'ambito dell'adozione del

piano regolatore. In secondo luogo, perché giusta l'art. 51 cpv. 3 LBC,

consacrato ai rimedi giuridici, contro le decisioni prese nell'ambito delle

procedure di pianificazione valgono i rimedi e la legittimazione previsti dalla

LALPT. Poco importa, quindi, aveva ulteriormente chiarito il Tribunale della pianificazione del territorio nella menzionata sentenza

18 maggio 2005, se - in questi casi - la deliberazione

del consiglio comunale proponente la protezione di un immobile a titolo di bene

culturale immobile di interesse cantonale e, se del caso, la delimitazione di

un perimetro di rispetto, rivesta essenzialmente carattere formale,

segnatamente di attuazione di precise consegne di ordine superiore: per poter

censurare tale protezione dinanzi all'autorità di ricorso di seconda istanza è

necessario contestarla ricorrendo al Consiglio di Stato prima che questo

sancisca effettivamente la protezione. La sola differenza consiste nel fatto

che il ricorso assume in buona sostanza, in questo frangente, la funzione di opposizione.

Le vie di ricorso contro la protezione di beni culturali immobili seguono dunque

il principio generale del doppio grado di impugnazione. Questa soluzione appare,

d'altra parte, anche la sola congruente con la procedura di approvazione del piano

regolatore. In effetti, da un lato, gli atti del piano regolatore vengono

pubblicati, di principio, unicamente dopo la loro adozione da parte del legislativo

comunale onde permetterne la conoscenza e la contestazione dinanzi al Consiglio

di Stato (art. da 34 a 36 LALPT), non invece dopo la decisione governativa di

approvazione del piano stesso. D'altro canto, chi non contesta gli atti

pubblicati non è considerato parte alla procedura di approvazione e non riceve

la risoluzione di approvazione del piano regolatore emessa dal Consiglio di

Stato, la quale viene altresì pubblicata solo nella sua parte dispositiva (art.

37 cpv. 2 LALPT, che riserva il caso dei proprietari la cui situazione è

modificata dalla decisione di approvazione). Con queste premesse non sarebbe dunque

nemmeno possibile organizzare un altro sistema di impugnazione dei

provvedimenti di tutela di un bene culturale immobile di interesse cantonale

che possa essere altrettanto efficace ed inoltre adeguatamente coordinato con

quello di contestazione delle altre decisioni adottate dal legislativo comunale

nell'ambito delle competenze pianificatorie che gli spettano. Va peraltro

rilevato che, dichiarando applicabile la procedura di approvazione del piano

regolatore, il legislatore ha molto opportunamente scongiurato il pericolo di

mettere in vigore degli strumenti incidenti sull'uso della proprietà di

competenza cantonale che non abbiano costituito l'oggetto di un'adeguata

procedura di pubblicazione prescritta dall'art. 33 cpv. 1 LPT.

1.3. Il piano regolatore è adottato dal

legislativo comunale (art. 34 cpv. 1 LALPT). Contro il contenuto del piano è

dato ricorso al Consiglio di Stato (art. 35 cpv. 1 LALPT). Sono legittimati a

ricorrere ogni cittadino attivo del comune (lett. a) e ogni altra persona o

ente che dimostri un interesse degno di protezione (lett. b). Il Consiglio di

Stato esamina gli atti e decide i ricorsi, approva in tutto o in parte il piano

regolatore oppure nega l'approvazione (art. 37 cpv. 1 LALPT). Contro le

decisioni del Consiglio di Stato è dato ricorso al Tribunale cantonale

amministrativo (art. 38 cpv. 1 LALPT). L'art. 38 cpv. 4 LALPT legittima a

ricorrere il comune (lett. a), i già ricorrenti, per gli stessi motivi (lett.

b), e ogni altra persona o ente che dimostri un interesse degno di protezione a

dipendenza delle modifiche decise dal Consiglio di Stato (lett. c). Quest'ultimo

interesse dev'essere personale, ovvero proprio, diretto ed attuale (cfr. sul

concetto di interesse legittimo RDAT II-2001 n. 2 consid. 2.1. con rinvii; Borghi/Corti,

Compendio di procedura amministrativa ticinese, ad art. 43; Bovay, Procédure

administrative, Berna 2000, pag. 350 segg.; Scolari, Diritto amministrativo,

Parte generale, 2.a edizione, Cadenazzo 2002, n. 1255 segg.; in particolare

circa l'interesse personale e diretto RDAT I-1992 n. 17). Una corporazione di

diritto privato, dotata di personalità giuridica, può anch'essa ricorrere ogni

qualvolta sia direttamente lesa dalla decisione impugnata nei propri legittimi

interessi. Nel contempo la giurisprudenza riconosce ad una corporazione

costituitasi come persona giuridica, che non sia lesa nei propri legittimi

interessi, la facoltà di interporre ricorso in difesa dei suoi membri quando la

potestà ricorsuale a tutela dei diritti in questione compete ai singoli soci,

quando la totalità o molti di essi sono toccati dall'atto impugnato e quando

gli statuti affidano alla corporazione la difesa di questi interessi comuni

(cfr. per tutte vedi RDAT I–2001 n. 27 consid. 2.2).

1.4. Nel

caso concreto, la RI 1 ha chiesto dinanzi al Consiglio di Stato e chiede in

questa sede che, attraverso l'istituzione di un vincolo di bene culturale di

interesse cantonale, il complesso di Villa __________ venga salvaguardato. La

ricorrente non appartiene tuttavia a quella limitata e qualificata cerchia di

persone la cui situazione appare legata all'oggetto del provvedimento impugnato

da un rapporto più stretto ed intenso di quello che intercorre con gli altri

membri della collettività. Essa non è toccata dal provvedimento in misura diversa

o superiore a quella di qualsiasi altra persona fisica o giuridica: non può

pertanto esserle riconosciuto un interesse personale, diretto e concreto a

dolersi del provvedimento impugnato (art. 43 PAmm). Neppure può essere

riconosciuta in suo favore la legittimazione a proporre il cosiddetto ricorso

corporativo di natura egoista (cfr. supra, consid. 1.1.2, in fine), giacché l'adempimento

dei requisiti non sono stati provati. Difatti, se al pari degli altri presupposti

processuali, la sussistenza della legittimazione a ricorrere dev'essere esaminata

d'ufficio, la prova delle circostanze fattuali che la fondano spetta tuttavia

al ricorrente (cfr. ZBl 100/1999, pag. 399; RDAT I-2001 n. 27). Ora,

l'insorgente, né con il ricorso di prima istanza, né con quello davanti al

tribunale, ha sostanziato la sua legittimazione a ricorrere, se non limitandosi

a richiamare genericamente l'art. 35 cpv. 1 lett. b LALPT.

1.5. Non

può nemmeno entrare in considerazione la legittimazione attiva ai sensi

dell'art. 12 Legge federale sulla protezione della natura e del paesaggio

(LPN). Questo disposto conferisce il diritto di ricorso alle organizzazioni

d'importanza nazionale, costituite da più di dieci anni e finalizzate per

statuto alla protezione della natura e del paesaggio, della conservazione dei monumenti

storici o di scopi affini puramente ideali. Ciò presuppone, tuttavia, che la

decisione impugnata sia fondata sul diritto federale e sia presa

nell'adempimento di un compito federale ai sensi dell'art. 2 LPN (DTF 123 II 7

segg.). Ora, né la pianificazione del territorio, ambito in cui avviene nel

Canton Ticino la tutela dei beni culturali immobili (cfr. art. 20 e 51 cpv. 3

LBC), né la tutela del paesaggio, che ricomprende quella dei beni culturali,

rientrano nei compiti federali secondo l'art. 2 LPN (DTF 121 II 190 consid.

3c/aa e bb; RDAT I-1999 n. 23).

1.6. Per

questi motivi, RI 1 non era legittimata a ricorrere al Governo. Quest’ultimo

avrebbe pertanto dovuto dichiarare irricevibile il suo ricorso, anziché

respingerlo nel merito. Questa circostanza non incide tuttavia sull'esito del

gravame di questa sede, che dev'essere - in entrambe le ipotesi - respinto.

1.7. Un

problema di legittimazione sussiste tuttavia anche nei confronti di RI 2. In effetti, nel ricorso 15 maggio 2006 dinanzi al Governo questi aveva affermato il suo diritto a ricorrere

adducendo unicamente di essere domiciliato a __________. Com'è noto, però, secondo

la legislazione ticinese, non ci si può fondare sulla legittimazione dedotta

dall'actio popularis per contestare decisioni emesse delle autorità cantonali,

ma solo per impugnare deliberazioni adottate degli organi comunali. In concreto,

nel menzionato gravame __________ e __________ __________ avevano domandato di

proteggere Villa __________ in quanto bene culturale di interesse cantonale;

ciò che avrebbe implicato la non approvazione del piano particolareggiato

approntato dal comune per questo oggetto. Ora, la sollecitata decisione di

tutela spettava esclusivamente e indelegabilmente al Governo cantonale in

applicazione dell'art. 22 cpv. 3 LBC. Il fatto che una tale contestazione avvenisse

nell'ambito della procedura di adozione e approvazione del piano regolatore,

descritta dettagliatamente al consid. 1.2., non poteva inoltre avere come

effetto di scardinare il sistema di impugnazione delle decisioni delle autorità

amministrative del Cantone Ticino, assoggettando all'actio popularis la facoltà

di opporsi e successivamente di impugnare le decisioni governative. Principio

che, peraltro, è sempre stato puntualmente applicato anche in materia di

ricorsi contro i piani regolatori.

Ferme queste premesse, anche __________ avrebbe

dovuto dimostrare, al pari della __________, di possedere un interesse degno di

protezione ai sensi dell'art. 35 cpv. 2 lett. b LALPT a domandare la messa

sotto tutela di Villa __________ in quanto bene culturale di interesse

cantonale. Ciò che non ha manifestamente fatto.

Il Governo avrebbe pertanto dovuto dichiarare

irricevibile anche il ricorso inoltratogli a nome di __________, anziché

respingerlo nel merito. Anche in questo caso, il gravame di questa sede va, ad

ogni buono conto, respinto.

Sia

soggiunto per completezza che la circostanza secondo cui i ricorrenti eccepiscono

per la prima volta, in questa sede, che nell'ipotesi in cui Villa __________ dovesse

meritare soltanto una protezione a livello locale, il Consiglio di Stato

avrebbe avuto l'obbligo di imporne la protezione al comune, non giova alla ricevibilità

del ricorso. In effetti, questa domanda non permette di supplire al difetto di

legittimazione a ricorrere dinanzi al Consiglio di Stato; in ogni caso, in

quanto mai presentata nella precedente sede, essa appare nuova e, pertanto,

risulta inammissibile (art. 63 cpv. 2 PAmm). Identico trattamento va inoltre

riservato, per gli stessi motivi, alla pretestuosa messa in discussione, in

questa sede (e sempre per la prima volta), della sussistenza dei requisiti -senz'altro

dati nel merito - di applicazione dell'art. 15 LPT.

Considerandi

2.

La tassa

di giudizio e le spese devono essere poste a carico dei ricorrenti in solido

(art. 28 PAmm), che vengono altresì tenuti a rifondere alla __________ un'indennità

a titolo di ripetibili (art. 31 PAmm).

Dispositivo

Per questi motivi,

visti gli articoli di legge applicabili alla

fattispecie,

dichiara

e pronuncia:

1. Il ricorso

è respinto.

2. La tassa di

giustizia e le spese, di complessivi fr. 1'800.- (milleottocento) sono poste a

carico dei ricorrenti in solido. I ricorrenti sono condannati a versare a __________

identico importo per ripetibili.

3. Contro la

presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale

federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.

82. ss LTF). Qualora non sia proponibile il ricorso in materia di diritto pubblico,

entro il medesimo termine è ammesso il ricorso sussidiario in materia costituzionale

al Tribunale federale (art. 113 ss LTF).

4. Intimazione

;

Per il Tribunale cantonale amministrativo

Il presidente Il

segretario

Ultimo aggiornamento: 09.05.2026

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