90.2007.32

Fondo non edificato appartenente al comprensorio ampiamente edificato

25 febbraio 2008Italiano14 min

Source ti.ch

Fatti

A. Nelle

sedute del 24 novembre, 1 e 9 dicembre 2003 il consiglio comunale di Cadro ha

adottato la revisione generale del piano regolatore. In quella sede, il mapp.

841, di proprietà di RI 1, è stato attribuito, per quanto non assegnato

all'area forestale, all'area senza destinazione specifica. Il mapp. 841, ubicato

in località Prò Növ, presenta una superficie di 4'817, di cui circa 2/3 sono

prativi e il terzo restante, come detto, boschivo.

B. Con ricorso

13 ottobre 2004 la proprietaria si è aggravata contro quella deliberazione

dinanzi al Consiglio di Stato, al quale ha domandato di assegnare la parte non

boschiva della particella alla zona residenziale ZR, così come era stato

previsto nel messaggio municipale n. 4/2003 del 20 marzo 2003. La ricorrente ha

considerato in primo luogo che, salvo il mapp. 841, tutti gli altri terreni del

comparto svincolati dall'area boschiva, in seguito dell'accertamento del limite

forestale, erano stati attribuiti alla zona edificabile. In secondo luogo, essa

ha rilevato come il suo terreno fosse completamente urbanizzato e affine alla

zona edificabile, a tal punto da condividerne le sorti. Difatti, il mapp. 841

risultava delimitato a monte dalla strada comunale a fondo cieco, che lo

separava dal vasto ed esteso comprensorio forestale, mentre sul lato a valle

era contiguo alla zona residenziale, ampiamente edificata: bosco e strada

costituivano dunque i limiti pianificatori per una corretta definizione in quel

luogo della zona edificabile.

C. Con

risoluzione 13 febbraio 2007 (n. 813), il Consiglio di Stato ha approvato il piano regolatore ed ha

contestualmente respinto il gravame di RI 1 (cfr. ris. cit., pag. 51 e seg.). Per

quanto riguardava il piano regolatore in generale, il Governo non ha approvato tutte

le aree senza destinazione specifica, invitando il comune a presentare una

variante che precisasse destinazioni d'uso determinate per quelle superfici

(cfr. ris. cit., pag. 23). Benché il fondo della ricorrente facesse parte delle

aree senza destinazione specifica non approvate, esso ha comunque ritenuto,

evadendo il ricorso, che si poteva già sin d'allora escludere la sua attribuzione

alla zona edificabile: non appariva difatti necessario estendere il perimetro

delle zone fabbricabili del piano regolatore, già eccessivamente dimensionate

per soddisfare le presumibili necessità dei prossimi 15 anni. D'altra parte,

ritenuta l'idoneità del terreno all'agricoltura, ostavano quindi a tale azzonamento

interessi prevalenti opposti. In fine, il Consiglio di Stato non ha riscontrato

nella fattispecie elementi tali da configurare una disparità di trattamento.

D. Con ricorso

20 marzo 2007 RI 1 è insorta davanti a questo tribunale, riproponendo le

richieste e precisando gli argomenti sottoposti al giudizio dell'istanza

inferiore.

E. La

divisione della pianificazione territoriale ha chiesto il rigetto

dell'impugnativa. Il municipio si è rimesso al giudizio del tribunale.

F. Con scritto

11 maggio 2007 il patrocinatore della ricorrente ha comunicato che il 26 aprile

2007 il mapp. 841 è stato ceduto a __________ __________, a __________ __________

e a __________ __________d, divenuti così comproprietari in ragione di 1/3

ciascuno.

G. Il 5

settembre 2007 si sono tenuti l'udienza ed il sopralluogo in contraddittorio,

durante il quale sono state scattate alcune fotografie dei luoghi, acquisite in

seguito agli atti. D'accordo le altre parti, __________ __________, __________ __________

e __________ __________, nuovi proprietari del mapp. 841, sono subentrati nella

lite ad RI 1. Il rappresentante del Consiglio di Stato si è impegnato poi a produrre

al tribunale una presa di posizione della sezione dell'agricoltura

sull'idoneità agricola del fondo in parola. Dopo ampia discussione, le parti

hanno confermato le rispettive allegazioni e domande. L'istruttoria è quindi

stata dichiarata chiusa.

H. Il

tribunale ha fissato un termine alle parti, scadente il 31 dicembre 2007, per

presentare eventuali osservazioni sulla presa di posizione della sezione

dell'agricoltura, con l'avvertenza che il silenzio sarebbe valso quale

rinuncia. Nel termine non è difatti giunta alcuna osservazione.

Considerato, in

diritto

1. La

competenza del tribunale è data, il gravame è tempestivo (art. 38 cpv. 1 LALPT)

e la legittimazione dei ricorrenti, certa (art. 38 cpv. 4 lett. b LALPT).

L'impugnativa è dunque ricevibile in ordine.

Considerandi

2.

In campo

pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però,

assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT il diritto cantonale deve

garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di almeno un'istanza

di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato (art. 37

cpv. 1 LALPT), che decide i ricorsi - e approva il piano - con pieno potere

cognitivo: questo significa controllo non solo della legittimità ma anche

dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità incaricate

di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità loro

subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti

(art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente

sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il

diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più

appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi ad intervenire

nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio

oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare

l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi

pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente

attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto della pianificazione

di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano direttore (cfr. anche

l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà, in particolare, che

sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale degli interessi richiesta

dall'art. 3 OPT (RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b; II-1999 n. 27 consid. 3).

Il potere

cognitivo del tribunale è invece circoscritto alla violazione del diritto (art.

38.

cpv. 2 LALPT; RDAT cit., ibidem; inoltre II-1997 n. 23); fanno eccezione -

per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui è impugnata

una modifica del piano regolatore disposta d'ufficio dal Consiglio di Stato.

3.

ricorrenti contestano la decisione del Consiglio di Stato nella misura in cui,

non approvando le aree senza destinazione specifica, fra cui era stata anche assegnata

la porzione non boschiva del mapp. 841, ne ha escluso a priori qualsiasi attribuzione

alla zona edificabile. Essi postulano pertanto l'attribuzione della stessa

all'adiacente zona residenziale ZR.

3.1

Confederazione, i Cantoni e i Comuni elaborano e coordinano le pianificazioni

necessarie ai loro compiti d'incidenza territoriale (art. 2 cpv. 1 LPT).

L'obbligo di pianificare è ribadito all'art. 3 LALPT. Per i piani

d'utilizzazione - nel nostro Cantone chiamati, a livello comunale, piani

regolatori (art. 24 segg. LALPT) - quest'obbligo si traduce nella disciplina

dell'uso ammissibile del suolo (art. 14 cpv. 1 LPT). Questi strumenti devono

difatti delimitare, in primo luogo, le zone edificabili, agricole e protette

(art. 14 cpv. 2 LPT), conferendo all'intero territorio una funzione chiara e

ben definita. Il diritto cantonale può prevedere altre zone d'utilizzazione

(art. 18 cpv. 1 LPT). L'istituzione di una zona senza destinazione specifica

giusta l'art. 28 cpv. 2 lett. n LALPT - che ha sostituito la zona residua

prevista dall'art. 16 cpv. 2 lett. a dell'abrogata legge edilizia del 19 febbraio

1973.

- è pertanto, di principio, ammissibile solo per quelle aree che non

possono ancora ricevere una collocazione definitiva, ovvero per le quali si

giustifica un differimento della pianificazione (RDAT II-2003 n. 53 consid 7.1;

RtiD II-2005 n. 15 consid. 6.8.1; DTF 112 Ia 315 consid. 3b; RDAT I-1996 n. 24;

Scolari, Commentario, 2.a edizione, Cadenazzo 1996, n 241a ad art 28 LALPT;

Brandt/Moor, Commentaire LAT, n. 58 ad art. 18).

Le zone

edificabili comprendono, secondo l'art. 15 LPT, i terreni idonei all'edificazione

che sono già stati edificati in larga misura (lett. a) e quelli prevedibilmente

necessari ed urbanizzati entro 15 anni (lett. b). Di massima un terreno che

adempie queste esigenze va attributo alla zona edificabile a meno che, dopo una

ponderazione globale degli interessi che la legislazione sulla pianificazione

del territorio tende a salvaguardare (cfr. in particolare art. 1 e 3 LPT),

debba venir incluso, parzialmente o totalmente, nel territorio fuori della zona

edificabile (RDAT I-2001 n. 49 consid. 3a). I criteri posti dall'art. 15 LPT

per l'assegnazione di un terreno alla zona edificabile non hanno pertanto un

valore assoluto, ma una portata relativa. Essi rappresentano piuttosto dei

principi generali della pianificazione del territorio, dei punti di

riferimento, che - ancorché soddisfatti - non conducono necessariamente

all'attribuzione del terreno interessato alla zona fabbricabile (cfr. la

giurisprudenza appena citata; inoltre Flückiger, Commentaire LAT, ad art. 15 n.

da 25 a 29; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction,

expropriation, Berna 2001, n. 314).

Giusta

l'art. 16 cpv. 1 LPT (testo modificato il 20 marzo 1998, in vigore dal 1. settembre

2000), le zone agricole servono a garantire a lungo termine la base dell'approvvigionamento

alimentare, a salvaguardare il paesaggio e lo spazio per lo svago o ad assicurare

la compensazione ecologica; esse devono essere tenute, per quanto possibile,

libere da costruzioni, in sintonia con le loro differenti funzioni, e comprendere:

a) i terreni idonei alla coltivazione agricola o all'orticoltura produttiva necessari

all'adempimento dei vari compiti dell'agricoltura; b) i terreni che, nell'interesse

generale, devono essere coltivati dall'agricoltura (cfr. nello stesso senso

l'art. 68 cpv. 1 LALPT, testo modificato il 25 febbraio 2003, in vigore dal 1.

giugno 2003). Per quanto possibile devono essere delimitate ampie superfici

contigue (art. 16 cpv. 2 LPT).

3.2

Preliminarmente va osservato che, contrariamente

a quanto richiede la legislazione federale, il consiglio comunale di Cadro non

ha, anzitutto, attribuito alla superficie in oggetto una precisa funzione, per

assegnarla invece all'area senza destinazione specifica. In realtà, l'autorità

comunale, discostandosi dal progetto di piano regolatore presentato per

adozione dal municipio, il quale prevedeva l'inclusione della porzione non

boschiva del mapp. 841 nella zona residenziale ZR, avrebbe dovuto decidere se assegnare

questa porzione a un'altra zona d'utilizzazione giusta l'art. 14 LPT. I verbali

dibattimentali della seduta dell'1 dicembre 2003 del consiglio comunale non

indicano difatti la sussistenza di motivi tali da imporre, eccezionalmente, il

differimento della pianificazione di questo fazzoletto di terreno, per

giustificarne l'attribuzione al territorio senza destinazione specifica. Il

fatto che un terreno non possa esser assegnato, per svariati motivi, ad una

specifica zona d'utilizzazione non comporta in effetti, di regola,

l'impossibilità di assegnarlo ad altra funzione. Legittima appare quindi la

risoluzione, attraverso la quale il Governo, in assenza di pertinenti motivi,

non ha approvato l'area senza destinazione specifica, rinviando gli atti al comune

affinché, mediante una variante, precisasse la funzione d'uso di queste superfici.

Tuttavia, il Consiglio di Stato, in sede di evasione dell'impugnativa degli insorgenti,

ha escluso che il mapp. 841 potesse essere attribuito alla zona edificabile, difettando

a suo giudizio i requisiti dell'art. 15 LPT. A torto, come vedremo.

3.3

Il mapp. 841 è ubicato alla sommità di

un vasto comprensorio già quasi completamente edificato con case mono e bifamiliari.

Questo comparto, urbanizzato, è lambito a monte da una vasta area boschiva, che

si spinge a valle in alcuni punti anche all'interno di alcuni fondi, tra cui il

mapp. 841. Questo fondo, tuttavia, risulta essere separato dal complesso

dell'area forestale dalla strada di quartiere, via Pronuovo, che dal fondo

cieco, scende verso la piana con un tracciato, che lo cinge con un tornante, incorporandolo

ai mapp. 840 e 839, edificati con due case unifamiliari. Tutti i fondi sono

stati attribuiti alla zona residenziale ZR; fa eccezione la sola parte non

boscata del mapp. 841.

3.4

Con

terreni già edificati in larga misura ai sensi dell'art. 15 lett. a LPT si

intende essenzialmente il territorio costruito in maniera compatta, oltre

eventualmente a singole particelle inedificate al suo interno, direttamente

confinanti con la zona edificabile, in genere già edificate e di superficie

relativamente ridotta; non entrano, di principio, in linea di conto le

costruzioni agricole (RDAT I-2001 n. 49 consid. 3b; Flückiger,

op. cit., ad art. 15 n. 60 seg.; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., n.

319). In concreto, questo requisito appare soddisfatto. In effetti, la

visita dei luoghi ha permesso di appurare, com'è appena stato spiegato, che tutta

la superficie non boscata dei fondi in rassegna, dichiarata edificabile, è

stata sfruttata nel tempo per costruire più di una cinquantina di residenze. Ne

rimane esclusa solo quella appartenente al mapp. 841: questa, costituisce

l'ultima appendice della vasta zona edificabile residenziale in località Pro

Növ, territorialmente definita in quel luogo dalla strada d'urbanizzazione comunale,

oltre cui si dispiega un'ampia area costituita da foresta e radure. Il territorio

ove è posto il mapp. 841 deve essere considerato alla stregua di un territorio

ampiamente edificato giusta l'art. 15 lett. a LPT.

3.5

Essendo, in concreto, soddisfatti i presupposti di cui

all'art. 15 lett. a LPT, non appare necessario appurare se, in più, l'attribuzione

della particella in oggetto alla zona edificabile risponda ad una prevedibile

necessità di terreni fabbricabili urbanizzati entro 15 anni, come prescrive

l'art. 15 lett. b LPT. Non si tratta difatti di requisiti cumulativi

(Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., n. 313 con rinvii).

3.6

Ferme queste premesse, rimane ancora da verificare se

una ponderazione globale degli interessi in causa (cfr. consid. 3.1.) potrebbe

impedire l'assegnazione della particella alla zona fabbricabile ed imporre la

sua attribuzione ad un'altra zona di utilizzazione, in particolare alla zona

agricola, intesa nel suo senso più ampio, espressamente sancito ora all'art. 16

LPT, nella versione in vigore dal 1. settembre 2000. Alla zona agricola dev'essere

difatti riconosciuto un ruolo multifunzionale, poiché persegue non solo scopi

di politica agraria e fondiaria ma anche obiettivi in ordine agli insediamenti,

quale eccellente strumento di prevenzione dell'edificazione sparsa, alla

protezione dell'ambiente ed a quella del paesaggio (cfr. Messaggio del

Consiglio federale concernente la revisione parziale della LPT del 22 maggio

1996, pubbl. in FF 1996, III, pag. 457 segg., pag. 471, con rinvii). Ora,

anzitutto, la particella all'esame, per quanto riguarda l'area non boschiva e

la porzione gestita a giardino, presenta una scarsa valenza agricola (cfr.

presa di posizione sull'idoneità agricola della sezione dell'agricoltura, 18

ottobre 2007), oltre che una superficie troppo esigua (art. 16 cpv. 2 LPT) per

un utilizzo confacente a questo fine. Non sussistono inoltre motivi d'altra

indole, segnatamente degli interessi paesaggistici o naturalistici, che potrebbero

mettere in forse l'assegnazione della porzione del mappale esclusa dal bosco

all'area fabbricabile.

4.

Il ricorso

dev'essere dunque integralmente accolto e l'area interessata assegnata alla

zona fabbricabile contigua (zona residenziale ZR). Il municipio procederà all'aggiornamento

degli atti del piano regolatore.

5.

tribunale non preleva una tassa di giudizio (art. 28 PAmm). Il comune di Cadro,

in quanto ente pianificante, dev'essere invece tenuto a rifondere ai ricorrenti,

assistiti da un avvocato, delle adeguate ripetibili (art. 31 PAmm).

Dispositivo

Per questi motivi,

visti gli articoli di legge applicabili alla

fattispecie,

dichiara

e pronuncia:

1. Il ricorso

è accolto.

§. Di conseguenza, la risoluzione 13 febbraio 2007

(n. 813) del Consiglio di Stato è annullata nella misura in cui, non approvando

l'assegnazione al territorio senza destinazione specifica della porzione non boschiva

del mapp. 841, decide sull'attribuzione del fondo al comprensorio fuori dalla

zona edificabile, respingendo di conseguenza il ricorso di RI 1; quest'area

viene assegnata all'adiacente zona residenziale ZR.

2. Il tribunale non preleva una tassa di giudizio. Il comune di Cadro è

tenuto a versare ai ricorrenti fr. 1’500.- (millecinquecento) di ripetibili.

3. Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di

diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni

dalla sua notificazione (art. 82. ss LTF). Qualora non sia proponibile il

ricorso in materia di diritto pubblico, entro il medesimo termine è ammesso il

ricorso sussidiario in materia costituzionale al Tribunale federale (art. 113

ss LTF).

4. Intimazione

;

__________

Per il Tribunale cantonale amministrativo

Il presidente Il

segretario

Ultimo aggiornamento: 09.05.2026

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