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Conferma dell'istituzione di una zona di pianificazione

14 gennaio 2008Italiano14 min

Source ti.ch

Fatti

A. Il 13 febbraio 2007 il municipio di Manno ha

adottato una zona di pianificazione relativa al comparto edificabile Caminada,

comprendente una fascia di fondi non ancora edificati sul pendio immediatamente

soprastante la zona industriale in località Piana, sita lungo la strada

cantonale, fino all'adiacente zona Cairelletto. Secondo gli intendimenti

del municipio, scopo del provvedimento è quello di permettere l'elaborazione di

una variante del piano regolatore tendente ad una verifica e reimpostazione dell'assetto

pianificatorio di questo settore, unitamente al sottostante comparto Piana-Caminada-Cairelletto,

oggetto di una precedente zona di pianificazione istituita il 15 febbraio 2005.

Gli studi di quella zona hanno infatti evidenziato la necessità di valutare

globalmente l'opportunità di un diverso regime pianificatorio rispetto a quello

vigente, non solo per il comparto in pianura, oggetto della precedente zona di

pianificazione, bensì anche per la retrostante fascia collinare. Dalla scheda

descrittiva si desume che all'interno del perimetro di questa zona è di

principio ammessa solo la riattazione di edifici esistenti con eventuali ampliamenti

e modifiche di destinazione di piccola entità (al massimo il 10% dei volumi

esistenti sui rispettivi fondi), mentre non sono di regola ammessi ampliamenti

con destinazione manifestamente incompatibile con la futura pianificazione. La

misura pianificatoria è entrata in vigore con la sua pubblicazione, avvenuta

sul Foglio ufficiale del Cantone Ticino del 23 febbraio 2007, per una durata di

cinque anni.

B. Con rispettivi ricorsi del 18 e 19 aprile

2007 i proprietari dei fondi colpiti dal provvedimento, ossia RI 1 (mappale

301), RI 2 e RI 3 (mappali 449, 902 e 903), RI 5 (mappale 712) e RI 4 (mappale

299) sono insorti dinanzi a questo tribunale, chiedendo l'annullamento della

zona di pianificazione. Premesso che i tutti i fondi sono urbanizzati e

edificabili (per il mappale 903 addirittura l'autorità comunale nel 2005 aveva

già rilasciato una licenza edilizia), i ricorrenti ritengono gli scopi della

zona di pianificazione poco chiari ed esprimono preoccupazioni riguardo alla

futura edificabilità dei rispettivi fondi, ritenuto che secondo le intenzioni

espresse dal municipio, vi dovrebbe essere una ricomposizione particellare dei

fondi collinari e di quelli nella zona industriale, con sottrazione di indici

edificatori ai fondi sulla collina a beneficio dei fondi in pianura.

C. La Divisione dello sviluppo territoriale e

della mobilità e il municipio di Manno postulano la reiezione dell'impugnativa.

D. Il 20 settembre 2007 si sono svolti

l'udienza e il sopralluogo, in occasione dei quali le parti si sono

riconfermate nelle rispettive posizioni. Il 16 novembre 2007 il patrocinatore

di RI 1 ha inviato al Tribunale uno scritto con il quale ha riferito

dell'incontro tenutosi il 19 ottobre 2007 durante il quale il municipio ha

illustrato agli interessati la proposta di variante di piano regolatore. Tale

scritto, irrito, viene quindi stralciato dagli atti.

Considerato, in

diritto

1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo e la legittimazione

dei ricorrenti è pacifica (art. 64 cpv. 2 LALPT). Visto il medesimo fondamento

di fatto delle due impugnative, la congiunzione delle cause in un unico

giudizio s'impone ai sensi dell'art. 51 LPAmm.

Considerandi

2.

2.1.

Secondo l'art. 27 cpv. 1 LPT, se i piani d'utilizzazione mancano o devono essere

modificati, l'autorità competente può stabilire zone di pianificazione per

comprensori esattamente delimitati, al cui interno nulla è lecito intraprendere

che possa rendere più ardua la pianificazione dell'utilizzazione. Il principio

è ripreso, a livello cantonale, all'art. 58 LALPT, che consente di istituire zone

di pianificazione se conflitti con i principi pianificatori o problemi

particolari relativi all'uso del territorio lo giustificano (cpv. 1), ed in

particolare, se i piani mancano o devono essere modificati (cpv. 2). La

zona di pianificazione è istituita, nell'ambito delle relative competenze, dal

municipio, rispettivamente dal Consiglio di Stato (art. 60 cpv. 1 LALPT);

quest'ultimo può inoltre stabilire zone di pianificazione a salvaguardia degli

obiettivi della pianificazione del territorio e della protezione dell'ambiente,

così come per garantire l'adeguamento delle pianificazioni locali (art. 60 cpv.

2.

LALPT). Il diritto cantonale riprende all'art. 63 cpv. 2 LALPT gli effetti

del provvedimento prescritti all'art. 27 cpv. 1 LPT, secondo cui all'interno

della zona è vietato ogni intervento che possa rendere più ardua la

pianificazione dell'utilizzazione, precisando inoltre che le domande di

costruzione in contrasto con gli obiettivi del piano in formazione sono decise

negativamente oppure sono sospese, al massimo fino alla scadenza della zona di

pianificazione (art. 63 cpv. 3 LALPT). La zona di pianificazione entra in

vigore con la sua pubblicazione e lo resta fino a che sia pubblicato il piano

sostitutivo, ma comunque non oltre cinque anni, con facoltà del Consiglio di

Stato di prorogare di altri due anni il termine di scadenza (art. 27 cpv. 2

LPT; 62 seg. LALPT).

2.2

La zona di pianificazione è un provvedimento conservativo

(RDAT 1990 n. 79, consid. 2b), volto ad evitare che la pianificazione in atto o

in procinto di essere intrapresa venga ostacolata o comunque sia influenzata

negativamente da un uso del territorio contrastante col suo indirizzo. Lo scopo

principale dell'istituto consiste quindi nel tutelare la libertà di decisione

dell'autorità durante lo svolgimento del processo di pianificazione (DTF 118 Ia

510.

consid. 4d; 113 Ia 362 consid. 2a, bb; Ruch,

Kommentar RPG, ad art. 27 n. 21). A questo stadio l'assetto definitivo

dell'ordinamento allo studio non può essere dato per certo. Non si può in

particolare affermare che ne deriverà effettivamente la restrizione della

proprietà che l'indirizzo pianificatorio potrebbe far temere. La zona di

pianificazione non si confonde con la pianificazione soggiacente: è un

provvedimento a sé stante che, pur condizionato nei suoi effetti dall'indirizzo

pianificatorio di cui si pone a tutela, provoca direttamente, per la sua

durata, una restrizione della proprietà. La legittimità della zona di pianificazione

va dunque esaminata distintamente da quella delle intenzioni pianificatorie

che, pur nei limiti della loro indeterminatezza, ne informano l'azione. Per i

motivi che sono appena stati spiegati, l'esame giurisdizionale che l'art. 33

cpv. 3 lett. b) LPT garantisce nella materia specifica non può estendersi,

salvo il caso di un'impostazione manifestamente erronea, all'ordinamento pianificatorio

nel quale dovrebbero sfociare gli studi avviati, bensì e soltanto alla

fondatezza e all'idoneità del vincolo istituito per non compromettere la loro

efficacia (RDAT 1990 n. 79 consid. 2b). Solo importa dunque, in questo

contesto, determinare se il provvedimento si giustifichi in quanto tale.

3.

Una

restrizione di diritto pubblico è compatibile con la garanzia della proprietà

sancita dall'art. 26 Cost. solo se si fonda su di una base legale, è

giustificata da un interesse pubblico preponderante e rispetta il principio

della proporzionalità (art. 36 cpv. 1-3 Cost.). In linea generale è pubblico

l'interesse che coinvolge la generalità dei cittadini o una sua frazione significativa

e che compete al potere pubblico promuovere nell'esercizio delle sue funzioni.

L'interesse pubblico a un provvedimento di pianificazione del territorio è,

pertanto, segnatamente dato quando la sua adozione corrisponde a un bisogno

importante, chiaramente avvertito dalla collettività. Tale interesse deve

prevalere sui contrapposti interessi pubblici e privati in gioco (RDAT I-2000

n. 24 consid. 4.1 con rinvii; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert,

Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berna 2001, n. 98-102; Scolari, Diritto amministrativo, parte

generale, 2a edizione, Cadenazzo 2002, n. 558-594). Il principio

della proporzionalità esige invece che le restrizioni della proprietà siano

idonee a raggiungere lo scopo di interesse pubblico desiderato (regola dell'idoneità),

che tra i diversi provvedimenti a disposizione per conseguire tale scopo venga

scelto quello che lede in misura minore gli interessi del proprietario (regola

della necessità), infine che sussista un rapporto ragionevole tra lo scopo di

interesse pubblico perseguito e i mezzi utilizzati (regola della

proporzionalità in senso stretto; RDAT II-2000 n. 75 consid. 5b con rinvii; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., n.

103-106; Scolari, op. cit., n.

595-610).

4.

ricorrenti insorgono contro il provvedimento pianificatorio ma non si esprimono

affatto né sul rispetto da parte dell'autorità comunale dei principi testé

ricordati per l'adozione del provvedimento in questione, né sulla sua

fondatezza e idoneità del vincolo pianificatorio, né sulla sua legittimità.

Essi si limitano infatti a dichiarare "nebulosi" gli scopi della zona

di pianificazione per poi divagare immediatamente in considerazioni generiche

relative alla futura pianificazione sostanziale del comparto in questione (ricomposizione

di tutto il comparto Piana-Caminada-Cairelletto, trasferimento di indici

edificatori dalla collina ai fondi sul piano, limitazione o perdita totale

delle possibilità edificatorie dei loro fondi, ecc.). Già per questo motivo le

loro censure devono essere dichiarate inammissibili in quanto rivolte alla

pianificazione materiale in fieri, che sarà oggetto di una futura

modifica del piano regolatore, ma che non può ancora esser esaminata in questa

sede e meglio come ricordato sopra al considerando 2.2. In ogni caso,

anche a prescindere dall'inammissibilità delle censure ricorsuali, la zona di

pianificazione risulta essere conforme ai dettami della legislazione in materia

pianificatoria.

4.1

L'adozione di una misura di salvaguardia della pianificazione presuppone, come

requisito centrale, una seria intenzione di mutare l'ordinamento pianificatorio

vigente (RDAT I-1995 n. 31 consid. 2b di fine; Ruch, op. cit., art. 27 n. 27); questo significa che deve

sussistere un interesse pubblico sia alla modifica del piano di utilizzazione

(piano regolatore a livello comunale) sia all'impiego transitorio dello strumento

della zona di pianificazione (Ruch, op. cit., ad art. 27 n. 25 seg.). Il grado

di concretizzazione di questa intenzione non deve essere tuttavia necessariamente

elevato, in particolare quando il provvedimento è adottato, come si avvera nel

nostro Cantone, dall'esecutivo comunale, che non è l'autorità competente ad

adottare il piano di utilizzazione che la zona di pianificazione vuole tutelare

(cfr. Ruch, op. cit., ad art. 27

n. 27 seg.; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert,

op. cit., n. 457).

4.2

In concreto, in occasione dello studio della variante del piano regolatore

concernente il comparto Piana-Caminada-Cairelletto, oggetto della zona

di pianificazione adottata dal municipio nel 2005, l'autorità comunale ha

evidenziato la necessità di adottare misure pianificatorie atte ad armonizzare

la pianificazione di quel comparto con la pianificazione di tutta la zona collinare

che lo sovrasta. Al fine di evitare situazioni di pregiudizio in relazione alla

futura pianificazione e alla sua attuazione, l'esecutivo ha manifestato

l'intenzione di:

- precisare

gli indirizzi di sviluppo urbanistico per la fascia collinare, con particolare

riferimento alla piana sottostante e al comparto residenziale e al nucleo sovrastanti;

- formare un

asse verde di fruizione pubblica e d'arredo paesaggistico che qualifichi questa

fascia collinare;

- ridiscutere

il tracciato e il carattere della strada di servizio ai piedi della collina,

che è già prevista nell'attuale piano regolatore ma che non ha ancora trovato alcuna

attuazione.

Nella risposta al ricorso e

in occasione dell'udienza e del sopralluogo del 20 settembre 2007 dinanzi a

questo tribunale, il municipio ha inoltre nuovamente ribadito le motivazioni di

ordine regionale e comprensoriale nonché le ragioni di tipo viario conseguenti

al cambiamento dell'assetto viario del Piano del Vedeggio e la conseguente

necessità di ben ponderare la pianificazione dell'intero settore. A seguito

degli studi nel frattempo avviati per la zona della piana, il municipio ha così

ritenuto di ampliare il territorio sottoposto al primo provvedimento

pianificatorio praticamente su tutta la fascia collinare non ancora edificata,

onde permettere uno studio organico e funzionale di tutto il territorio

direttamente e indirettamente interessato dai cambiamenti in atto, di natura

pianificatoria e viaria, anche di ordine superiore. Non da ultimo, il municipio

ha rilevato la vetustà del piano regolatore attualmente in vigore, risalente

all'anno 1982, che non risponde più ai modificati e accresciuti bisogni di

quella zona strategica, che vedrà realizzate opere viarie che modificheranno radicalmente

tutta la piana del __________ e l'agglomerato di __________. D'altra parte,

queste considerazioni non sono messe in discussione dai ricorrenti come pure

incontestata è la seria intenzione dell'autorità comunale di voler pianificare

questo comparto. Tant'è che lo scorso 19 ottobre 2007 il municipio ha già

illustrato alle parti interessate la proposta di variante del piano regolatore

scaturita dagli studi commissionati negli scorsi tempi. Nella fattispecie il

provvedimento della zona di pianificazione si rivela pertanto legittimo e

fondato sotto il criterio dell'interesse pubblico.

4.3

Va ancora esaminato se per rapporto alle circostanze concrete la misura pianificatoria

all'esame risulta ragionevole, idonea e necessaria; segnatamente se non

sacrifica sproporzionatamente l'interesse privato contrapposto (RDAT I-1995 n.

31.

consid. 2b). Se così fosse, questa misura violerebbe il principio della

proporzionalità. In concreto, La misura adottata risulta senz'altro idonea.

Resta dunque da valutare se la stessa è pure necessaria. A questo scopo vanno

soppesati, in primis, gli effetti della controversa zona di

pianificazione, per determinare se e fino a che punto si giustifichi di

mantenere la pianificazione comunale allo studio al riparo da iniziative

edilizie che potrebbero seriamente comprometterla o comunque renderne più arduo

lo svolgimento. In quest'ordine di idee la scheda descrittiva predisposta

dall'autorità comunale precisa che nell'area interessata è in linea di

principio permessa solo la riattazione di edifici esistenti con eventuali

ampliamenti di piccola entità e modifiche di destinazione pure di piccola

entità, concernenti al massimo il 10% dei volumi esistenti sui rispettivi

fondi. Non sono per contro ammessi gli ampliamenti di edifici con destinazione

manifestamente incompatibile con la futura pianificazione. Va evidenziato che

la regolamentazione degli effetti della zona prevede, in buona sostanza, un

divieto di nuove iniziative edificatorie, se non di minima entità. D'altra parte,

va riconosciuto che il territorio oggetto della zona di pianificazione, oggi

inserito nella zona residenziale estensiva (R2), comprende, salvo un mappale

(n. 299) sul quale sono presenti alcuni vetusti caseggiati rurali, unicamente

terreni tuttora inedificati sui quali non è mai stata intrapresa alcuna concreta

attività edilizia. Per uno di essi, il fondo n. 903, nel 2005 il comune aveva

rilasciato una licenza edilizia, che però non ha trovato alcuna attuazione. Il

municipio non ha dato seguito alla richiesta di rinnovo della licenza,

istituendo nel contempo la zona di pianificazione qui oggetto di disamina.

Questi terreni risultano quindi di grande interesse per la pianificazione,

poiché garantiscono la più ampia libertà decisionale nella ridefinizione

dell'utilizzazione della zona. In quest'ottica, considerati gli importanti

obiettivi che l'autorità si è prefissata, appare ragionevole la limitazione

imposta temporaneamente ai singoli proprietari. Di conseguenza, la zona di

pianificazione appare anche conforme al principio di proporzionalità.

5.

In conclusione, la zona

di pianificazione all'esame risulta quindi sorretta da una valida base legale,

che i ricorrenti giustamente non mettono in discussione, giustificata da un

sufficiente interesse pubblico e rispettosa del principio di proporzionalità. I

gravami dei ricorrenti, nella misura della loro ammissibilità, devono essere

conseguentemente respinti.

6.

La tassa di giudizio e

le spese (art. 28 PAmm) sono poste a carico dei ricorrenti. Al comune,

patrocinato da un legale, viene riconosciuta un'indennità a titolo di

ripetibili (art. 31 LPAmm).

Dispositivo

Per questi motivi,

visti gli articoli di legge applicabili alla

fattispecie,

dichiara

e pronuncia:

1. Nella

misura in cui sono ammissibili, i ricorsi sono respinti.

2.La tassa di giustizia, di complessivi fr. 2'200.- (duemiladuecento)

è posta a carico per fr. 600.- (seicento) di RI 1 e per la rimanenza di RI 2, RI

3, RI 5 e RI 4, per questi ultimi con il vincolo di solidarietà. RI 1 verserà

al comune di Manno fr. 400.- (quattrocento) a titolo di ripetibili, mentre gli

altri ricorrenti verseranno, sempre a titolo di ripetibili, complessivamente

fr. 1'200.- (milleduecento).

3.Contro la presente decisione è dato ricorso in

materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di

30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. LTF). Qualora non sia

proponibile il ricorso in materia di diritto pubblico, entro il medesimo

termine è ammesso il ricorso sussidiario in materia costituzionale al Tribunale

federale (art. 113 segg. LTF).

4. Intimazione

Per il Tribunale cantonale amministrativo

Il presidente Il

segretario

Ultimo aggiornamento: 09.05.2026

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