Conferma dell'istituzione di una zona di pianificazione

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Numero d'incarto:

90.2007.38

Data decisione, Autorità:

14.01.2008, TRAM

Titolo:

Conferma dell'istituzione di una zona di pianificazione

ZONA DI PIANIFICAZIONE COMUNALE O ZP COMUNALE

art. 58 LALPT

art. 59 LALPT

art. 60 LALPT

art. 63 LALPT

art. 64 LALPT

Incarto n.

90.2007.38

Lugano

14 gennaio 2008

In

nome

della Repubblica e Cantone

Ticino

Il Tribunale cantonale amministrativo

composto dei giudici:

Lorenzo

Anastasi, presidente,

Raffaello

Balerna, Flavia Verzasconi (giudice supplente)

segretario:

Fulvio

Campello, vicecancelliere

statuendo

sul ricorso 19 aprile 2007 di

RI

1

contro

la

decisione 13 febbraio 2007 (n. 63), con la quale il municipio del comune di

Manno ha istituito una zona di pianificazione relativa al comprensorio di

utilizzazione in località Caminada;

viste le risposte:

-

8 maggio 2007 del municipio di

Manno,

-

24 maggio 2007 della Divisione

dello sviluppo territoriale e della mobilità;

letti

ed esaminati gli atti;

ritenuto, in

fatto

A. Il 13 febbraio 2007 il municipio del comune di Manno ha

adottato una zona di pianificazione relativa al comparto edificabile Caminada,

comprendente una fascia di fondi non ancora edificati sul pendio immediatamente

soprastante la zona industriale in località Piana sita lungo la strada

cantonale, fino all'adiacente zona Cairelletto. Secondo gli intendimenti

del municipio, scopo del provvedimento è quello di permettere l'elaborazione di

una variante del piano regolatore tendente ad una verifica e reimpostazione

dell'assetto pianificatorio di questo settore, unitamente al sottostante

comparto Piana-Caminada-Cairelletto, oggetto di una precedente zona di

pianificazione istituita, il 15 febbraio 2005. Gli studi di quella zona hanno

infatti evidenziato la necessità di valutare globalmente l'opportunità di un

diverso regime pianificatorio rispetto a quello vigente, non solo per il

comparto in pianura bensì anche della retrostante fascia collinare. Dalla

scheda descrittiva si desume che all'interno del perimetro di questa zona è di

principio ammessa solo la riattazione di edifici esistenti con eventuali

ampliamenti e modifiche di destinazione di piccola entità (al massimo il 10%

dei volumi esistenti sui rispettivi fondi), mentre non sono di regola ammessi

ampliamenti con destinazione manifestamente incompatibile con la futura

pianificazione. La misura pianificatoria è entrata in vigore con la sua

pubblicazione, avvenuta sul Foglio ufficiale del Cantone Ticino del 23 febbraio

2007, per una durata di cinque anni.

B. Con ricorso del 19 aprile 2007 RI 1, proprietario del mapp.

303, colpito dal provvedimento, è insorto dinanzi a questo tribunale, chiedendo

l'annullamento della zona di pianificazione. Il ricorrente ritiene che gli

scopi della zona di pianificazione sono vaghi e indeterminati, dal momento che

il comune non avrebbe indicato per quale motivo l'attuale piano regolatore non

sarebbe conforme ai principi della pianificazione federale e cantonali o quali

altri interessi pubblici imporrebbero una modifica della regolamentazione

attuale. Tanto più che l'autorità comunale, durante tutta la procedura di

rilascio di una licenza di costruzione sul mapp. 303 - negata dal municipio e

dal Consiglio di Stato - non ha mai manifestato l'intenzione di istituire la

zona pianificazione in oggetto. Il municipio non avrebbe nemmeno dato

informazioni concrete circa l'edificabilità futura del fondo, lasciando i

proprietari nella totale incertezza sul valore e sulle possibili destinazione d'uso

dei rispetti fondi dei proprietari toccati.

C. La Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità e

il municipio di Manno postulano la reiezione dell'impugnativa.

D. Il 20 settembre 2007 si è svolta un'udienza, in occasione

della quale le parti si sono riconfermate nelle rispettive posizioni.

Considerato, in

diritto

1. La competenza del Tribunale

cantonale amministrativo è data (art. 64 cpv. 1 LALPT) e la legittimazione del

ricorrente è pacifica (art. 64 cpv. 2 LALPT).

2. 2.1. Secondo l'art. 27 cpv.

1 LPT, se i piani d'utilizzazione mancano o devono essere modificati,

l'autorità competente può stabilire zone di pianificazione per comprensori

esattamente delimitati, al cui interno nulla è lecito intraprendere che possa

rendere più ardua la pianificazione dell'utilizzazione. Il principio è ripreso,

a livello cantonale, all'art. 58 LALPT, che consente di istituire zone di

pianificazione se conflitti con i principi pianificatori o problemi particolari

relativi all'uso del territorio lo giustificano (cpv. 1), ed in particolare, se

Fatti

i piani mancano o devono essere modificati (cpv. 2). La zona di pianificazione

è istituita, nell'ambito delle relative competenze, dal municipio,

rispettivamente dal Consiglio di Stato (art. 60 cpv. 1 LALPT); quest'ultimo può

inoltre stabilire zone di pianificazione a salvaguardia degli obiettivi della

pianificazione del territorio e della protezione dell'ambiente, così come per

garantire l'adeguamento delle pianificazioni locali (art. 60 cpv. 2 LALPT). Il

diritto cantonale riprende all'art. 63 cpv. 2 LALPT gli effetti del

provvedimento prescritti all'art. 27 cpv. 1 LPT, secondo cui all'interno della

zona è vietato ogni intervento che possa rendere più ardua la pianificazione

dell'utilizzazione, precisando inoltre che le domande di costruzione in contrasto

con gli obiettivi del piano in formazione sono decise negativamente oppure sono

sospese, al massimo fino alla scadenza della zona di pianificazione (art. 63

cpv. 3 LALPT). La zona di pianificazione entra in vigore con la sua pubblicazione

e lo resta fino a che sia pubblicato il piano sostitutivo, ma comunque non

oltre cinque anni, con facoltà del Consiglio di Stato di prorogare di altri due

anni il termine di scadenza (art. 27 cpv. 2 LPT; 62 seg. LALPT).

2.2. In sintesi, la zona di pianificazione è un

provvedimento conservativo (RDAT 1990 n. 79, consid. 2b), volto ad evitare che

la pianificazione in atto o in procinto di essere intrapresa venga ostacolata o

comunque sia influenzata negativamente da un uso del territorio contrastante

col suo indirizzo. Lo scopo principale dell'istituto consiste quindi nel

tutelare la libertà di decisione dell'autorità durante lo svolgimento del

processo di pianificazione (DTF 118 Ia 510 consid. 4d; 113 Ia 362 consid. 2a,

bb; Ruch, Kommentar RPG, ad art.

27 n. 21). A questo stadio l'assetto definitivo dell'ordinamento allo studio

non può essere dato per certo. Non si può in particolare affermare che ne

deriverà effettivamente la restrizione della proprietà che l'indirizzo

pianificatorio potrebbe far temere. La zona di pianificazione non si confonde

con la pianificazione soggiacente: è un provvedimento a sé stante che, pur

condizionato nei suoi effetti dall'indirizzo pianificatorio di cui si pone a

tutela, provoca direttamente, per la sua durata, una restrizione della proprietà.

La legittimità della zona di pianificazione va dunque esaminata distintamente

da quella delle intenzioni pianificatorie che, pur nei limiti della loro

indeterminatezza, ne informano l'azione. Per i motivi che sono appena stati

spiegati, l'esame giurisdizionale che l'art. 33 cpv. 3 lett. b) LPT garantisce

nella materia specifica non può estendersi, salvo il caso di un'impostazione

manifestamente erronea, all'ordinamento pianificatorio nel quale dovrebbero

sfociare gli studi avviati, bensì e soltanto alla fondatezza e all'idoneità del

vincolo istituito per non compromettere la loro efficacia (RDAT 1990 n. 79 consid.

2b). Solo importa dunque, in questo contesto, determinare se il provvedimento

si giustifichi in quanto tale.

3. Una

restrizione di diritto pubblico è compatibile con la garanzia della proprietà

sancita dall'art. 26 Cost. solo se si fonda su di una base legale, è

giustificata da un interesse pubblico preponderante e rispetta il principio

della proporzionalità (art. 36 cpv. 1-3 Cost.). In linea generale è pubblico

l'interesse che coinvolge la generalità dei cittadini o una sua frazione

significativa e che compete al potere pubblico promuovere nell'esercizio delle

sue funzioni. L'interesse pubblico a un provvedimento di pianificazione del

territorio è, pertanto, segnatamente dato quando la sua adozione corrisponde a

un bisogno importante, chiaramente avvertito dalla collettività. Tale interesse

deve prevalere sui contrapposti interessi pubblici e privati in gioco (RDAT

I-2000 n. 24 consid. 4.1 con rinvii; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert,

Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berna 2001, n. 98-102; Scolari, Diritto amministrativo, parte

generale, 2a edizione, Cadenazzo 2002, n. 558-594). Il principio

della proporzionalità esige invece che le restrizioni della proprietà siano

idonee a raggiungere lo scopo di interesse pubblico desiderato (regola dell'idoneità),

che tra i diversi provvedimenti a disposizione per conseguire tale scopo venga

scelto quello che lede in misura minore gli interessi del proprietario (regola

della necessità), infine che sussista un rapporto ragionevole tra lo scopo di

interesse pubblico perseguito e i mezzi utilizzati (regola della

proporzionalità in senso stretto; RDAT II-2000 n. 75 consid. 5b con rinvii; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., n.

103-106; Scolari, op. cit., n.

595-610).

4. Il

ricorrente insorge contro il provvedimento pianificatorio esprimendosi solo di

transenna sul rispetto da parte del autorità comunale dei principi testé

ricordati per l'adozione del provvedimento in questione, sulla fondatezza e

idoneità del vincolo pianificatorio e sulla sua legittimità. Egli si limita ad

asserire che gli scopi della zona di pianificazione decisa dal municipio

sarebbero vaghi e indeterminati, visto che l'esecutivo comunale non avrebbe

dato indicazioni concrete circa la futura edificabilità del fondo, indicando

unicamente delle possibili compensazioni per la perdita di capacità

edificatorie con l'assegnazione di altri fondi nella zona pianeggiante sottostante.

Così espresse, le censure devono essere dichiarate inammissibili in quanto

rivolte alla pianificazione materiale in fieri, che sarà oggetto di una

futura modifica del piano regolatore, ma che non può ancora essere esaminata in

questa sede e meglio come ricordato sopra al considerando 2.2. In ogni caso, anche a prescindere dall'inammissibilità delle censure

ricorsuali, la zona di pianificazione risulta essere conforme ai dettami della

legislazione in materia pianificatoria.

4.1.

L'adozione di una misura di salvaguardia della pianificazione presuppone, come

requisito centrale, una seria intenzione di mutare l'ordinamento pianificatorio

vigente (RDAT I-1995 n. 31 consid. 2b di fine; Ruch, op. cit., art. 27 n. 27); questo significa che deve

sussistere un interesse pubblico sia alla modifica del piano di utilizzazione

(piano regolatore a livello comunale) sia all'impiego transitorio dello strumento

della zona di pianificazione (Ruch,

op. cit., ad art. 27 n. 25 seg.). Il grado di concretizzazione di questa intenzione

non deve essere tuttavia necessariamente elevato, in particolare quando il

provvedimento è adottato, come si avvera nel nostro Cantone, dall'esecutivo

comunale, che non è l'autorità competente ad adottare il piano di utilizzazione

che la zona di pianificazione vuole tutelare (cfr. Ruch, op. cit., ad art. 27 n. 27 seg.; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit.,

Berna 2001, n. 457).

4.2.

In concreto, in occasione dello studio della variante del piano regolatore

concernente il comparto Piana-Caminada-Cairelletto, oggetto della zona

di pianificazione adottata dal municipio nel 2005, l'autorità comunale ha

evidenziato la necessità di adottare misure pianificatorie atte ad armonizzare

la pianificazione di quel comparto con la pianificazione di tutta la zona collinare

che lo sovrasta. Al fine di evitare situazioni di pregiudizio in relazione alla

futura pianificazione e alla sua attuazione, l'esecutivo ha manifestato l'intenzione

di:

- precisare

gli indirizzi di sviluppo urbanistico per la fascia collinare, con particolare

riferimento alla piana sottostante e al comparto residenziale e al nucleo sovrastanti;

- formare un

asse verde di fruizione pubblica e d'arredo paesaggistico che qualifichi questa

fascia collinare;

- ridiscutere

il tracciato e il carattere della strada di servizio ai piedi della collina,

che è già prevista nell'attuale piano regolatore ma che non ha ancora trovato alcuna

attuazione.

Nella

risposta al ricorso e in occasione dell'udienza del 20 settembre 2007 dinanzi a

questo tribunale, il municipio ha inoltre nuovamente ribadito le motivazioni di

ordine regionale e comprensoriale nonché le ragioni di tipo viario conseguenti

al cambiamento dell'assetto viario del Piano del Vedeggio e la conseguente

necessità di ben ponderare la pianificazione dell'intero settore. A seguito

degli studi nel frattempo avviati per la zona della pianura, il municipio ha

così ritenuto di ampliare il territorio sottoposto al primo provvedimento

pianificatorio praticamente su tutta la fascia collinare non ancora edificata,

onde permettere uno studio organico e funzionale di tutto il territorio

direttamente e indirettamente interessato dai cambiamenti in atto, di natura

pianificatoria e viaria, anche di ordine superiore. Non da ultimo, l'autorità

comunale ha rilevato la vetustà del piano regolatore attualmente in vigore,

risalente all'anno 1982, che non risponde più ai modificati e accresciuti

bisogni di quella zona strategica, che vedrà realizzate opere viarie che

modificheranno radicalmente tutta la piana del Vedeggio e l'agglomerato di

Lugano. D'altra parte, la seria intenzione del municipio di rivedere la pianificazione

di questo settore è stata dimostrata dall'avvio di studi pianificatori già

commissionati a vari specialisti in materia nonché l'informazione specifica sui

risultati e sui contenuti di tali studi data ai proprietari interessati in

occasione dell'incontro del 19 ottobre 2007. Contrariamente a quanto asserito

dal ricorrente, nella fattispecie il provvedimento della zona di pianificazione

si rivela pertanto legittimo e fondato sotto il criterio dell'interesse

pubblico.

4.3.

Va ancora esaminato se per rapporto alle circostanze concrete la misura pianificatoria

all'esame risulta ragionevole, idonea e necessaria; segnatamente se non

sacrifica sproporzionatamente l'interesse privato contrapposto (RDAT I-1995 n.

31 consid. 2b). Se così fosse, questa misura violerebbe il principio della

proporzionalità. In concreto, la misura adottata risulta senz'altro idonea.

Resta dunque da valutare se la stessa è pure necessaria. A questo scopo vanno

soppesati, in primis, gli effetti della controversa zona di

pianificazione, per determinare se e fino a che punto si giustifichi di

mantenere la pianificazione comunale allo studio al riparo da iniziative

edilizie che potrebbero seriamente comprometterla o comunque renderne più arduo

lo svolgimento. In quest'ordine di idee la scheda descrittiva predisposta

dall'autorità comunale precisa che nell'area interessata è in linea di

principio permessa solo la riattazione di edifici esistenti con eventuali

ampliamenti di piccola entità e modifiche di destinazione pure di piccola

entità, concernenti al massimo il 10% dei volumi esistenti sui rispettivi

fondi. Non sono per contro ammessi gli ampliamenti di edifici con destinazione

manifestamente incompatibile con la futura pianificazione. Va evidenziato che

la regolamentazione degli effetti della zona prevede, in buona sostanza, un

divieto di nuove iniziative edificatorie, se non di minima entità. D'altra

parte va riconosciuto che il territorio oggetto della zona di pianificazione,

oggi inserito nella zona residenziale estensiva (R2), comprende, salvo un

mappale (n. 299) sul quale sono presenti alcuni vetusti caseggiati rurali,

unicamente terreni tuttora inedificati sui quali non è mai stata intrapresa

alcuna concreta attività edilizia. È vero che negli scorsi anni il fondo del ricorrente

è stato oggetto di una domanda di licenza di costruzione, che tuttavia, seppur

per motivi differenti, il municipio e il Consiglio di Stato hanno negato con decisione

che il ricorrente non ha impugnato ulteriormente. Il fondo del ricorrente

nonché gli altri del comparti oggetto della zona di pianificazione, risultano

quindi, allo stato attuale delle cose, di grande interesse per la

pianificazione, poiché garantiscono la più ampia libertà decisionale nella

ridefinizione dell'utilizzazione della zona. In quest'ottica, considerati gli

importanti obiettivi che l'autorità si è prefissata, appare ragionevole la

limitazione imposta temporaneamente ai singoli proprietari. Di conseguenza, la

zona di pianificazione appare anche conforme al principio di proporzionalità.

4.4. Nulla muta a queste conclusioni il fatto

che l'autorità comunale non ha informato il ricorrente al momento in cui questi

ha richiesto il permesso per l'edificazione del fondo. Non si vede infatti come

il municipio, il quale ha sin dall'inizio negato la licenza edilizia richiesta,

abbia leso un qualsiasi diritto del ricorrente. Certo, appare verosimile che

quest'ultimo non avrebbe intrapreso tutti i passi ai fini dell'edificazione del

fondo se fosse stato a conoscenza dell'intenzione di adottare il provvedimento

in questione, ma, d'altra parte, va rilevato che solo dopo lo studio approfondito

della pianificazione del comparto "Piana-Caminada-Cairelletto" è

risultata evidente per l'autorità comunale la necessità di armonizzare la

pianificazione di tale comprensorio con il soprastante comparto. Anche dal

profilo della proporzionalità, dunque, il provvedimento qui in esame regge

quindi alle critiche ricorsuali.

5.In conclusione,

la zona di pianificazione all'esame risulta quindi sorretta da una valida base

legale, che il ricorrente giustamente nemmeno mette in discussione, giustificata

da un sufficiente interesse pubblico e rispettosa del principio di proporzionalità.

Il gravame del ricorrente, nella misura della sua ammissibilità, deve essere

conseguentemente respinto.

6.La tassa di

giudizio e le spese (art. 28 PAmm) sono poste a carico del ricorrente. Al

comune, patrocinato da un legale, viene riconosciuta un'indennità a titolo di

ripetibili (art. 31 PAmm).

Per

questi motivi,

visti

gli articoli di legge applicabili alla fattispecie,

dichiara e pronuncia:

1. Nella misura in cui è

ammissibile, il ricorso è respinto.

Considerandi

2.

La tassa di

giustizia di fr. 1'500.- (millecinquecento) è posta a carico del ricorrente, il

quale verserà al comune di Manno fr. 1'000.- (mille) a titolo di ripetibili.

3.

Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di

diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni

dalla sua notificazione (art. 82 segg. LTF). Qualora non sia proponibile il

ricorso in materia di diritto pubblico, entro il medesimo termine è ammesso il

ricorso sussidiario in materia costituzionale al Tribunale federale (art. 113

segg. LTF).

4.

Intimazione

a:

;

Per

il Tribunale cantonale amministrativo

Il

presidente Il

segretario

Ultimo aggiornamento: 09.05.2026

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