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Non attribuzione di un fondo alla zona edificabile per assenza dei requisiti di cui all'art. 15 LPT

1 settembre 2008Italiano14 min

Source ti.ch

Fatti

A. Nella seduta 23 maggio 2005 il consiglio comunale di Novazzano ha

adottato la revisione del piano regolatore. Per quanto qui interessa, il mapp.

666 in località Campagna Adorna è stato attribuito alla zona agricola estensiva,

impostazione che ricalcava quella del piano precedente, approvato nel 1982, che

assegnava questo fondo alla zona idonea all'agricoltura.

B. Il 29 settembre 2005 la RI 1, proprietaria del mapp. 666, è insorta davanti

al Consiglio di Stato contro la delibera appena descritta, postulando

l'attribuzione del suo fondo alla zona residenziale estensiva. La ricorrente ha

fatto notare che la particella era occupata da fabbricati usati da imprese

edili, mentre non era mai stata utilizzata a fini agricoli, per i quali non sarebbe

stata adatta. Ha poi sottolineato come il fondo fosse urbanizzato e circondato

dalla zona residenziale estensiva, alla quale riteneva appartenesse dal punto

di vista urbanistico. L'assegnazione a questa zona sarebbe stata pure

nell'interesse dei proprietari confinanti, nel senso di un futuro eventuale

cambiamento dell'utilizzazione del fondo, adibito ad attività artigianale non

molesta. Il municipio si è opposto alla richiesta, ritenendo che avrebbe

comportato un'estensione non giustificata della zona edificabile periferica.

C. Il Consiglio di Stato ha approvato il piano regolatore il 27 marzo 2007,

respingendo nel contempo il ricorso della RI 1. Il Governo ha ritenuto

innanzitutto che il piano regolatore adottato permettesse di soddisfare

ampiamente i prevedibili bisogni di sviluppo per i prossimi dieci, quindici

anni. Ha quindi rilevato come il fondo fosse parte integrante del comparto

agricolo in località Canöva; indipendentemente dalla sua effettiva idoneità

agricola, l'ampliamento sarebbe stato comunque in conflitto con la legge sulla

conservazione del territorio agricolo.

D. Il 30 aprile 2007 la RI 1 è insorta contro la decisione del Governo

appena descritta davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendo

nuovamente l'attribuzione del suo fondo alla zona residenziale estensiva. Oltre

a riproporre gli argomenti adotti in prima istanza, la ricorrente rimprovera al

Consiglio di Stato di aver violato il suo diritto di essere sentita, siccome

non ha proceduto al sopralluogo in contraddittorio. Il Governo avrebbe arbitrariamente

trascurato il fatto che il fondo è edificato. La ricorrente contesta quindi sia

l'appartenenza del mappale al comparto agricolo di Canöva, sia che alla sua

richiesta s'opponga la legge sulla conservazione del territorio agricolo.

E. Il municipio e la Divisione dello sviluppo territoriale e della

mobilità si oppongono all'accoglimento del ricorso, riproponendo le tesi e

argomentazioni già espresse.

F. Il 24 ottobre 2007 è stata tenuta un'udienza, sono stati visitati i

luoghi e scattate alcune fotografie, consegnate agli atti. La ricorrente ha

prodotto, seduta stante, la licenza edilizia 19 luglio 1964 per il mappale

oggetto del ricorso. Ha quindi precisato la propria domanda nel senso che il

mapp. 666 fosse assegnato alla zona residenziale estensiva e/o a quella artigianale

industriale, comunque alla zona edificabile. L'istruttoria è stata chiusa e le parti

hanno rinunciato alle conclusioni.

considerato, in

diritto

1. La competenza del Tribunale cantonale

amministrativo e la tempestività del gravame sono certe (art. 38 cpv. 1 della legge

cantonale di applicazione della legge federale sulla pianificazione del

territorio del 23 maggio 1990, LALPT, RL 7.1.1.1). Quanto alla legittimazione

della ricorrente, il Tribunale osserva quanto segue.

1.1. Giusta l'art. 38 cpv.

1 LALPT contro la decisione di approvazione del piano regolatore

è dato ricorso al Tribunale cantonale amministrativo entro trenta giorni dalla

notificazione. Sono legittimati a ricorrere il comune, i già ricorrenti per gli

stessi motivi e ogni altra

persona o ente che dimostri un interesse degno di protezione

a dipendenza delle modifiche d'ufficio disposte dal Governo (art. 38 cpv. 4 lett. a-c LALPT). Il privato cittadino è pertanto legittimato a insorgere solo se ha

precedentemente ricorso dianzi all'Esecutivo cantonale; fa eccezione l'ipotesi

in cui quest'ultimo abbia disposto una modifica rispetto alle decisioni del

legislativo comunale, segnatamente quindi un diniego di approvazione

rispettivamente una modifica d'ufficio del piano regolatore.

1.2. La RI 1 è, dunque, di principio legittimata a ricorrere, in applicazione

dell'art. 38 cpv. 4 lett.

b LALPT. Tale legittimazione deve essere tuttavia

negata per quanto concerne la precisazione della domanda formulata per la prima

volta davanti al Tribunale in sede d'udienza e tendente all'inclusione del

fondo nella zona artigianale industriale. In effetti, per conseguire questo

risultato la ricorrente avrebbe dovuto preventivamente insorgere davanti al

Governo formulando una tale domanda. Infatti, con l'espressione gli stessi

motivi, l'art. 38 cpv.

4 lett. b LALPT intende che non è possibile porre nuove

domande in sede di appello, in conformità al principio generale sancito all'art. 63 cpv. 2 della legge di

procedura per le cause amministrative del 19 aprile 1966 (LPamm, RL 3.3.1.1). Ora, la domanda di alternativamente attribuire il fondo alla zona

industriale artigianale non era stata posta in prima istanza. Nel presente caso

il Governo si è limitato a approvare la decisione del legislativo comunale per

cui la ricorrente è legittimata unicamente a formulare le domande già poste all'Esecutivo

cantonale. Non è invece facoltizzata a proporre nuove soluzioni. Il ricorso è

dunque ammissibile solo nella misura in cui ripropone le richieste di quello di prima istanza; per il resto è irricevibile.

2.2.1. In campo pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia.

Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b della legge

federale sulla pianificazione del territorio del 22 giugno 1979 (LPT, RS 700)

il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da

parte di almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il

Consiglio di Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT), che decide i ricorsi - e approva il

piano - con pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della

legittimità ma anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le

autorità incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle

autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i

loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente

sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il

diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più

appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi ad

intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun

criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario

rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli

scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro

sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto

della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano

direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà

segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale

degli interessi richiesta dall'art. 3 dell'ordinanza sulla pianificazione del

territorio del 28 giugno 2000 (OPT, RS 700.1; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b, II-1999 n. 27 consid. 3).

Considerandi

2.2

Il potere cognitivo

del Tribunale cantonale amministrativo è invece circoscritto alla violazione

del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6c, II-1999 n. 27

consid. 3, II-1997 n. 23). Fanno eccezione - per poter ossequiare l'art. 33

cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui il tribunale interviene quale unica autorità

di ricorso a livello cantonale (DTF 114 Ib

81.

consid. 3, 109 Ib 121 consid. 5; Bernhard

Waldmann/Peter

Hänni, Raumplanungsgesetz, Berna

2006, n. 64 ad art. 33), segnatamente quindi i casi in cui sono impugnati un diniego di approvazione

rispettivamente una modifica d’ufficio del piano regolatore disposti dal

Consiglio di Stato.

3.

La ricorrente sostiene innanzitutto che il Consiglio di Stato abbia

violato il suo diritto costituzionalmente garantito di essere sentita (art. 29

cpv. 2 della Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile

1999, Cost., RS 101) per non aver eseguito il sopralluogo in contraddittorio.

Tale censura si rivela infondata. Il Governo ha motivato questa sua decisione spiegando

che i luoghi gli erano sufficientemente noti in quanto i rappresentanti del Cantone

li conoscevano in maniera sufficiente per evadere i ricorsi. A tale, pertinente,

giustificazione si aggiunge che il Tribunale ha esperito il sopralluogo

richiesto in questa sede. Poiché l'esame delle contestazioni in relazione alle

quali l’insorgente ha domandato questo mezzo di prova è circoscritto alla

violazione del diritto - concetto che comprende anche l'accertamento inesatto o incompleto dei fatti - e può

essere, di conseguenza, effettuato dal Tribunale con pieno potere cognitivo,

un'eventuale lesione del diritto di essere sentito può ritenersi sanata in

questa sede.

4.

La ricorrente insorge contro l'attribuzione del mapp. 666, di sua

proprietà, alla zona agricola, ribadendo le censure poste in prima istanza,

ossia: il fondo è edificato, non è mai stato usato a fini agricoli, per i quali

non è adatto e per cui non si pone il problema di un'eventuale compensazione

agricola, è urbanizzato, circondato da zona edificabile, alla quale

apparterrebbe dal profilo urbanistico. Critica infine la posizione del Governo

che oltre a ritenere il fondo parte integrante del comparto agricolo di Canöva,

benché edificato, considera pure un eventuale inclusione nella zona edificabile

in contrasto con la legge sulla conservazione del territorio agricolo, senza però

motivare questa affermazione.

4.1

I piani di utilizzazione - nel nostro Cantone

chiamati, a livello comunale, piani regolatori (art. 24 segg. LALPT) - disciplinano

l'uso ammissibile del suolo (art. 14 cpv. 1 LPT). Essi debbono delimitare in

primo luogo le zone edificabili, agricole e protette (art. 14 cpv. 2 LPT).

4.1.1

Le zone edificabili comprendono, secondo l'art. 15 LPT, i terreni idonei

all'edificazione che sono già stati edificati in larga misura (lett. a) e

quelli prevedibilmente necessari e urbanizzati entro quindici anni (lett. b).

Di massima un terreno che adempie queste esigenze dev'essere attribuito alla

zona edificabile a meno che, dopo una ponderazione globale degli interessi che

la legislazione sulla pianificazione del territorio tende a salvaguardare (cfr.

in particolare gli art. 1 e 3 LPT), debba essere incluso, parzialmente o

totalmente, nel territorio fuori della zona edificabile (RDAT I-2001 n. 49

consid. 3a). I criteri posti dall'art. 15 LPT per l'assegnazione di un terreno

alla zona edificabile hanno quindi una portata relativa e non un valore assoluto.

Essi rappresentano piuttosto dei principi generali della pianificazione del territorio,

dei punti di riferimento, che - ancorché soddisfatti - non conducono necessariamente

all'attribuzione del terreno interessato alla zona fabbricabile (cfr. la giurisprudenza

appena citata; inoltre Alexandre Flückiger, Commentario LPT n. 25-29 ad

art. 15; Piermarco Zen-Ruffinen/Christine

Guy-Ecabert, Aménagement du territorie, construction, expropriation,

Berna 2001, n. 314).

4.1.2

Giusta l'art. 16 cpv. 1 LPT (testo modificato il 20 marzo 1998, in vigore dal 1º settembre 2000), le zone

agricole servono a garantire a lungo termine la base dell'approvvigionamento alimentare,

a salvaguardare il paesaggio e lo spazio per lo svago o ad assicurare la

compensazione ecologica; esse devono essere tenute, per quanto possibile,

libere da costruzioni, in sintonia con le loro differenti funzioni, e

comprendere i terreni idonei alla coltivazione agricola o all'orticoltura

produttiva necessari all'adempimento dei vari compiti dell'agricoltura (lett.

a) e i terreni che, nell'interesse generale, devono essere coltivati

dall'agricoltura (lett. b;

cfr. nello stesso senso l'art. 68 cpv. 1 LALPT, testo modificato il 25 febbraio

2003, in vigore dal 1º giugno 2003).

Per quanto possibile devono essere delimitate ampie superfici contigue (art. 16 cpv. 2 LPT).

4.2

Il mappale 666 di proprietà della ricorrente, ubicato

al termine di via Lumélina, in località Campagna Adorna, ha una superficie complessiva di 4'120 mq ed

è così censito:

a campo 744 mq

b cespugliato 300 mq

C Fabbricato 446 mq

D Fab. ab. 159 mq

E Fabbricato 473 mq

F Fabbricato 114 mq

g incolto 1'878 mq

H Fabbricato 6 mq

All'incirca

un terzo della superficie del fondo è occupata da costruzioni. Il sopralluogo

ha permesso di appurare che il fondo è ancora oggi utilizzato per l'attività di

un'impresa di costruzioni. La parte non edificata del fondo è adibita a

deposito, strada e piazzale, in parte ricoperti d'asfalto, selciato, oppure

sterrato. Come appena visto, perché un fondo possa essere attribuito alla zona

fabbricabile occorre che ci si trovi, come condizione minima, in una delle

ipotesi previste dall'art. 15 LPT, ciò che non è il caso. Innanzitutto non

appare possibile ritenere che questo mappale appartenga ai terreni edificati in

larga misura ai sensi restrittivi intesi dalla giurisprudenza. Con terreni

edificati in larga misura ai sensi dell'art. 15 lett. a LPT si intende infatti essenzialmente

il territorio costruito in maniera compatta, oltre eventualmente singole particelle

inedificate al suo interno, direttamente confinanti con la zona edificabile, in

genere già edificate e di superficie relativamente ridotta (RDAT I-2001 n. 49

consid. 3b; Flückiger,

op. cit., ad art. 15 n. 60; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert,

op. cit., n. 319). Ora, il fondo in questione è ubicato a margine della

zona residenziale della località Canöva ed è di dimensioni tutt'altro che

trascurabili. Esso confina sui tre lati con la zona agricola, nella quale

dunque è immerso. È vero che il mappale in oggetto è in parte edificato.

L'edificazione in questione però non presenta quelle caratteristiche di

compattezza per poter adempiere ai citati requisiti. Si aggiunga a ciò che gli

edifici presenti in massima parte non appartengono alla tipologia della zona residenziale

cui la ricorrente mira a far attribuire il proprio fondo. Il mapp. 666 non è nemmeno

necessario per lo sviluppo del comune dei prossimi quindici anni (cfr. art. 15

lett. b LPT). La decisione di approvazione spiega esaurientemente che la zona edificabile

di Novazzano è sovradimensionata, aspetto restato incontestato nel presente

ricorso, ma che comunque il Tribunale ha potuto verificare in occasione dell'evasione

del ricorso che il comune ha inoltrato su altri oggetti. Pertanto, nemmeno

fondandosi su questa seconda ipotesi è possibile accogliere il ricorso. Infine,

l'attribuzione alla zona agricola appare corretta. È vero che il fondo non è idoneo

a un utilizzo agricolo nel senso produttivo, come il sopralluogo ha permesse di

verificare. Tuttavia, e come visto, ciò non è determinante. La zona agricola

deve infatti essere intesa nel senso più ampio, espressamente sancito all'art.

16.

LPT, nella versione in vigore dal 1º settembre 2000. Alla questa zona dev'essere

infatti riconosciuto un ruolo multifunzionale, poiché persegue scopi non solo

di politica agraria e fondiaria ma anche obiettivi in ordine agli insediamenti,

quale eccellente strumento di prevenzione dell'edificazione sparsa, alla

protezione dell'ambiente e a quella del paesaggio (cfr. messaggio del Consiglio

federale concernente la revisione parziale della LPT del 22 maggio 1999, in: FF

1996.

III 457, 471 con rinvii). Ed è proprio nell'ottica del contenimento dell'espansione

della zona edificabile, non necessaria a Novazzano, che l'assegnazione alla

zona agricola, multifunzionale, deve essere qui confermata.

5.

In definitiva,

il ricorso, nella misura in cui ricevibile, deve essere respinto. La tassa di

giustizia e le spese sono poste a carico della ricorrente (art. 28 LPamm).

Dispositivo

per questi motivi,

visti gli articoli 29 Cost., 15, 16 LPT, 38 LALPT, 28

LPamm;

dichiara

e pronuncia:

1. Il ricorso

è respinto.

2.Tassa di giustizia e le spese, complessivamente fr. 900.-, sono

poste a carico della ricorrente.

3.Contro la presente decisione è dato ricorso in

materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di

30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. legge sul Tribunale federale

del 17 giugno 2005, LTF, RS 173.110). Qualora non sia proponibile il ricorso in

materia di diritto pubblico, entro il medesimo termine è ammesso il ricorso

sussidiario in materia costituzionale al Tribunale federale (art. 113 segg.

LTF).

4. Intimazione

Per il Tribunale cantonale amministrativo

Il presidente Il

segretario

Ultimo aggiornamento: 09.05.2026

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