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Assegnazione di un comparto ampiamente edificato alla zona edificabile, anche in virtù del principio del coordinamento dei piani

7 gennaio 2009Italiano18 min

Source ti.ch

Fatti

A. RI 2 sono comproprietari in ragione di 1/2 ciascuno della particella

n. 740 di Arzo, di 564 mq, e della particella n. 108 di Besazio, di 1522 mq,

che formano un unico appezzamento di terreno. A cavallo di questi mappali sorge

un edificio costruito anni or sono e adibito ad abitazione, che si trova quindi

in parte sul territorio di Arzo e in parte sul territorio di Besazio. RI 1 sono

comproprietarie in ragione di 1/2 ciascuna della part. n. 1303 di 857 mq, contigua

al mappale 740, non edificata e utilizzata quale area di sfogo (giardino) del

mappale 740. In posizione leggermente soprastante e adiacente alla part. n.

1303 vi è il mappale n. 1304, di 956 mq, di proprietà di RI 3, che ospita la

loro abitazione, di recente costruzione. Tutti e tre i fondi appartenevano

prima ad un unico appezzamento di terreno, l'originaria particella n. 740.

Questo comparto, sito in località Lôr (secondo la cartografia, Parpuccio,

stando ai sommarioni), in leggero declivio, è delimitato a monte dalla strada

di servizio comunale, mentre a valle confina direttamente con la zona edificabile

del comune di Besazio. A nord esso è attiguo alla zona residenziale estensiva

di Arzo.

b. In occasione dell'adozione del piano regolatore, nel 1981, il comune di Arzo

aveva deciso l'inserimento solo parziale dell'originario fondo 740 nella zona

edificabile. In accoglimento del ricorso di RI 2, che chiedevano l'assegnazione

di tutta la loro proprietà alla zona fabbricabile, il Consiglio di Stato, con

decisione del 9 novembre 1982 (n. 6557), ha stabilito il carattere edificabile

di tale comprensorio, adducendo ragioni di congruenza pianificatoria e di

natura paesaggistica, riservato tuttavia il parere dell'autorità forestale, che

avrebbe dovuto procedere ai necessari accertamenti del limite del bosco. Con

decisione del 20 settembre 1994 (n. 8277), il Consiglio di Stato ha accertato

che il fondo in questione non era di natura boschiva. Il comune di Arzo,

tuttavia, non ha proceduto all'aggiornamento del piano regolatore, né a dipendenza

della decisione di approvazione dell'esecutivo cantonale del 1982, né a seguito

di quella relativa all'accertamento boschivo del 1994. Il mappale n. 108 di Besazio,

per contro, è, dall'adozione del primo piano regolatore, approvato con risoluzione

11 luglio 1980 (n. 4188) dal Consiglio di Stato, inserito nella zona residenziale

estensiva R2.

B. Nella seduta dell'11 giugno 2003, il consiglio comunale di Arzo ha

adottato la revisione del piano regolatore. Per quanto qui interessa, sulla

scorta delle precedenti decisioni del Consiglio di Stato del 1982 di

approvazione del precedente piano regolatore e del 1994 di accertamento del

carattere non boschivo dell'originario fondo n. 740, il municipio ha proposto

al legislativo comunale di assegnare il comparto alla zona residenziale

estensiva. Dopo lunga discussione, il consiglio comunale non ha tuttavia

ritenuto di adottare alcuna decisione in merito a tale azzonamento, in considerazione

del fatto che nel frattempo il mappale n. 1304, per il quale era pendente una

domanda di costruzione per l'edificazione di un'abitazione, era oggetto di una

procedura di ricorso che non aveva ancora trovato una definizione. Il consiglio

comunale ha comunque adottato il piano delle zone indicante i fondi come zona

residenziale estensiva.

C. Il 23 dicembre 2003, il Consiglio di Stato ha respinto il ricorso inoltrato

da __________ contro la licenza edilizia rilasciata dal comune per il mapp.

1304, ritenendo che il consiglio comunale avesse avallato l'attribuzione di

questo mappale alla zona fabbricabile e che il ricorrente pretendesse il

contrario con eccessivo formalismo. Il soccombente ha quindi adito il Tribunale

cantonale amministrativo che, il 16 febbraio 2004, ritenuto come questi non fosse

legittimato in prima istanza ad opporsi al rilascio della citata licenza, ha

respinto il ricorso. In seguito sul mappale in questione è stata edificata la

citata abitazione.

D. Con risoluzione 14 giugno 2005 (n. 2920), il Consiglio di Stato, ritenuto

che mancasse l'adozione di una decisione formale sull'attribuzione dei mappali

in oggetto, ha sospeso l'approvazione del comparto in questione, rinviando gli

atti al comune affinché adottasse e pubblicasse, in maniera chiara ed

inequivocabile, una decisione in merito all'edificabilità dei fondi 740,1303 e

1304.

E. Con messaggio 12 gennaio 2006 (n. 2), il municipio di Arzo ha

nuovamente proposto l'attribuzione alla zona edificabile dei mappali citati. Nella

seduta del 20 febbraio 2006, tuttavia, il legislativo comunale ha negato l'adozione

della variante pianificatoria, poiché non era stata raggiunta la necessaria

maggioranza qualificata (maggioranza assoluta) di undici voti favorevoli (dieci

voti favorevoli, cinque contrari e cinque astenuti). I fondi non sono stati

attribuiti a un'altra zona del piano regolatore. Con decisione del 17 aprile

2007 (n. 1834), il Consiglio di Stato, preso atto delle risoluzioni comunali,

ha modificato d'ufficio il piano di regolatore attribuendo i mappali 740, 1303

e 1304 alla zona agricola. Esso ha infatti ritenuto che, in assenza della

volontà del comune di inserire questi fondi nella zona edificabile, nessun altro

azzonamento potesse entrare in considerazione.

Contro questa

decisione, RI 1, RI 2 e RI 3 hanno adito il Tribunale cantonale amministrativo

con ricorso 9 maggio 2007 chiedendo l'annullamento della decisione impugnata e

l'attribuzione dei loro fondi alla zona residenziale estensiva. Dei motivi si dirà,

per quanto necessario, nei successivi considerandi.

G. La Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità chiede che

il ricorso sia respinto, mentre il municipio di Arzo ne postula l'accoglimento.

Il 6 novembre 2007 si sono svolti l'udienza e il sopralluogo, in occasione dei

quali le parti si sono riconfermate nelle rispettive considerazioni e domande.

Considerato, in

diritto

1.La competenza del Tribunale è data ed il ricorso è tempestivo (art.

38 cpv. 1 legge cantonale di applicazione della legge federale sulla pianificazione

del territorio del 23 maggio 1990, RL 7.1.1.1, LALPT). La legittimazione dei

ricorrenti è certa (art. 38 cpv. 4 lett. b LALPT). Il gravame è pertanto

ricevibile in ordine.

2.2.1. In campo pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia.

Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b legge federale

sulla pianificazione del territorio del 22 giugno 1979 (LPT, RS 700) il diritto

cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di

almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio

di Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT), che decide i ricorsi - e approva il piano -

con pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legalità

ma anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità

incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità

loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti

(art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente sostituire

il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il diritto di

questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più appropriata,

ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi ad intervenire nei soli

casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo e sia manifestamente

insostenibile. Deve al contrario rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni

che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto

federale o non danno loro sufficiente attuazione, rispettivamente che non

tengono adeguatamente conto della pianificazione di livello cantonale, segnatamente

dei dettami del piano direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità

governativa verificherà segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto

la ponderazione globale degli interessi richiesta dall'art. 3 ordinanza sulla

pianificazione del territorio del 28 giugno 2000 (OPT, RS 700.1; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b, II-1999

n. 27 consid. 3).

2.2. Il potere cognitivo

del Tribunale cantonale amministrativo è invece circoscritto alla violazione

del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6c, II-1999 n. 27

consid. 3, II-1997 n. 23). Fanno eccezione - per poter ossequiare l'art. 33

cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui il Tribunale interviene quale unica autorità

di ricorso a livello cantonale (DTF 114 Ib

81 consid. 3, 109 Ib 121 consid. 5; Bernhard

Waldmann/Peter

Hänni, Raumplanungsgesetz, Berna

2006, n. 64 ad art. 33), segnatamente quindi i casi in cui sono impugnati un diniego di approvazione

rispettivamente una modifica d'ufficio del piano regolatore disposti dal

Consiglio di Stato.

3.I ricorrenti contestano la

decisione del Consiglio di Stato di attribuire i loro fondi alla zona agricola:

premesso che i mappali sono urbanizzati, due sono già costruiti e il terzo

costituisce il giardino dell'abitazione sul mappale n. 740 e considerato che

questi fondi si inseriscono in un territorio già largamente edificato, non solo

Considerandi

sul comune di Arzo, ma anche su quello di Besazio, essi ritengono che siano

date le premesse per una loro attribuzione alla zona edificabile giusta l'art.

15.

lett. a LPT, mentre sarebbe chiara la loro non idoneità agricola per il

carattere, l'ubicazione e le costruzioni presenti.

3.1

I piani di utilizzazione - nel nostro Cantone

chiamati, a livello comunale, piani regolatori (art. 24 segg. LALPT) - disciplinano

l'uso ammissibile del suolo (art. 14 cpv. 1 LPT). Essi devono delimitare, in

primo luogo, le zone edificabili, agricole e protette (art. 14 cpv. 2 LPT).

3.1.1

Le zone edificabili comprendono,

secondo l'art. 15 LPT, i terreni idonei all'edificazione che sono già stati

edificati in larga misura (lett. a) e quelli prevedibilmente necessari e

urbanizzati entro 15 anni (lett. b). Di massima un terreno che adempie queste

esigenze va attributo alla zona edificabile a meno che, dopo una ponderazione

globale degli interessi che la legislazione sulla pianificazione del territorio

tende a salvaguardare (cfr. in particolare art. 1 e 3 LPT), debba essere

incluso, parzialmente o totalmente, nel territorio fuori della zona edificabile

(RDAT I-2001 n. 49 consid. 3a). I criteri posti dall'art. 15 LPT per

l'assegnazione di un terreno alla zona edificabile non hanno pertanto un valore

assoluto, ma una portata relativa. Essi rappresentano piuttosto dei principi

generali della pianificazione del territorio, dei punti di riferimento, che -

ancorché soddisfatti - non conducono necessariamente all'attribuzione del

terreno interessato alla zona fabbricabile (cfr. la giurisprudenza appena

citata; inoltre Alexandre Flückiger,

Kommentar zum Raumplanungsgesetz, Zurigo 1999, ad art. 15 n. 25- 29; Piermarco Zen-Ruffinen/Christine Guy-Ecabert,

Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berna 2001, n. 314).

3.1.2

Giusta l'art. 16 cpv. 1 LPT (testo

modificato il 20 marzo 1998, in vigore dal 1° settembre 2000), le zone agricole

servono a garantire a lungo termine la base dell'approvvigionamento alimentare,

a salvaguardare il paesaggio e lo spazio per lo svago o ad assicurare la

compensazione ecologica; esse devono essere tenute, per quanto possibile,

libere da costruzioni, in sintonia con le loro differenti funzioni, e

comprendere: a) i terreni idonei alla coltivazione agricola o all'orticoltura

produttiva necessari all'adempimento dei vari compiti dell'agricoltura; b) i

terreni che, nell'interesse generale, devono essere coltivati dall'agricoltura

(cfr. nello stesso senso l'art. 68 cpv. 1 LALPT, testo modificato il 25

febbraio 2003, in vigore dal 1° giugno 2003). Per quanto possibile devono essere

delimitate ampie superfici contigue (art. 16 cpv. 2 LPT).

3.2

Con terreni già edificati in larga misura ai sensi dell'art. 15 lett. a

LPT si intende essenzialmente il territorio costruito in maniera compatta,

oltre eventualmente singole particelle inedificate al suo interno, direttamente

confinanti con la zona edificabile, in genere già edificate e di superficie

relativamente ridotta (RDAT I-2001 n. 49 consid. 3b; Flückiger,

op. cit., ad art. 15 n. 60; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert,

op. cit., n. 319). In concreto, questo

presupposto è adempiuto.

3.3

I mappali n. 740, 1303 e 1304 sono posti in località Lôr, all'estremità

della strada comunale che raggiunge la collina sovrastante Besazio. Vi si

accede da Arzo attraverso un vasto comparto comprendente fondi inseriti nella

zona residenziale estensiva e quasi tutti già edificati. I fondi dei ricorrenti

sono posti al margine del territorio di Arzo e discosti dal suo abitato principale,

tanto da poter esser considerati in modo naturale appartenenti più al

territorio edificato di Besazio, con il quale sono a diretto contatto. La

strada di accesso segna uno stacco morfologico netto tra la parte a valle della

stessa, dove appunto si trovano i fondi dei ricorrenti, e la parte a monte,

appartenente a un comprensorio che si delinea più ripidamente verso la zona

agricola e verso il bosco e dove sorgono solo alcuni edifici sparsi. Anche per

l'orientamento delle particelle, esse si aprono più verso la zona edificabile

di Besazio e di Arzo, di cui condividono pienamente le caratteristiche, che non

verso la soprastante zona agricola di Arzo. D'altronde, ciò era già stato

riconosciuto a suo tempo dal Governo con la risoluzione di approvazione del 9

novembre 1982, che aveva ritenuto che lo stacco altimetrico paesaggistico si situasse

a monte della particella in oggetto (cfr. pag. 21 della citata risoluzione).

Oggi, inoltre, stante anche la recente edificazione del mapp. 1304, il

carattere di territorio ampiamente edificato appare consolidato e il limite

della zona edificabile segnato dalla strada di sevizio coerente, mentre non lo

sarebbe quello posto (d'ufficio) dal Governo che attraversa l'abitazione di RI

2, individuabile unicamente dal profilo cartografico e non distinguibile in

loco. Già per questo motivo, i mappali in questione non possono che essere

considerati come inclusi nel territorio ampiamente edificato di Arzo e Besazio

nel senso della giurisprudenza e dottrina ricordate sopra.

3.4

Essendo, in concreto, soddisfatti i

presupposti dell'art. 15 lett. a LPT, non è necessario appurare se, in più,

l'attribuzione della particella in oggetto alla zona edificabile risponda a una

prevedibile necessità di terreni fabbricabili urbanizzati entro quindici anni,

come prescrive l'art. 15 lett. b LPT. Non si tratta difatti di requisiti cumulativi

(Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op.

cit., n. 313 con rinvii).

3.5

Ferme queste premesse, rimane ancora da verificare se una

ponderazione globale degli interessi in causa, potrebbe impedire l'assegnazione

della particella alla zona fabbricabile e imporre la sua attribuzione a

un'altra zona di utilizzazione, in particolare alla zona agricola, intesa nel

suo senso più ampio, espressamente sancito ora all'art. 16 LPT, nella versione

in vigore dal 1° settembre 2000. Alla zona agricola dev'essere difatti

riconosciuto un ruolo multifunzionale, poiché persegue non solo scopi di

politica agraria e fondiaria ma anche obiettivi in ordine agli insediamenti,

quale eccellente strumento di prevenzione dell'edificazione sparsa, alla

protezione dell'ambiente ed a quella del paesaggio (cfr. Messaggio del

Consiglio federale concernente la revisione parziale della LPT del 22 maggio

1996, in: FF 1996 III 457 segg., 471, con rinvii).

3.5.1

Innanzitutto, la sola circostanza che a monte della strada di accesso a

detti mappali vi sia una zona agricola, non basta ovviamente per ritenere

soddisfatte le condizioni per un loro inserimento in tale zona. I mappali in

oggetto sono edificati oppure sono utilizzati quale giardino. Non si prestano,

pertanto, ad un impiego agricolo. Non sussistono inoltre motivi di ordine paesaggistico

o d'altra indole che potrebbero ostare ad un'attribuzione di questi fondi alla

zona edificabile.

3.5.2

Non da ultimo si rileva che l'appartenenza dei mappali alla zona

edificabile si giustifica anche in ossequio del principio del coordinamento del

piano regolatore con quello dei comuni vicini sancito agli art. 2 cpv. 1 LPT e

24.

cpv. 3 LALPT (cfr. Waldmann/ Hänni,

op. cit., ad art. 2 n. 49 segg., in particolare n. 52). Tale necessità si

evidenzia ancor più nella fattispecie, proprio in considerazione del fatto che, per la situazione geografica dei

fondi in questione, la loro pianificazione completa perfettamente la pianificazione

del comprensorio edificabile di Besazio. Diversamente,verrebbero a crearsi

situazioni non dettate da alcuna logica, dove ad esempio i ricorrenti RI 2 si

troverebbero non solo un fondo sito in parte in zona edificabile e in parte in

zona agricola, bensì addirittura l'edificio adibito a casa di abitazione sarebbe

diviso tra i citati differenti azzonamenti previsti dai rispettivi piani

regolatori di Arzo e di Besazio.

3.5.3

Nell'ambito della ponderazione degli interessi, infine, deve essere

anche evidenziato l'atteggiamento quantomeno contraddittorio del Governo che

nell'ambito della decisione relativa alla domanda di costruzione per il mapp. 1304 ha riconosciuto che il legislativo comunale aveva optato per l'edificabilità del fondo e rimproverato

l'opponente alla licenza di eccessivo formalismo (cfr. risoluzione 23 dicembre

2003, pag. 7), salvo poi sconfessare questa sua stessa affermazione nell'ambito

della decisione sull'approvazione della revisione del piano regolatore, riscontrando

una carenza formale nell'adozione della zona edificabile in questione

(risoluzione 14 giugno 2005, pag. 21 segg., in particolare pag. 25). Ora, non

occorre qui sindacare sulla fondatezza di quella decisione, sulla base della

quale è poi stata edificata l'abitazione citata più sopra. Questa semmai ha

finito col corroborare l'estensione della zona edificabile sino all'inclusione

del mapp. 1304, siccome il comparto risulta oggi ampiamente edificato. La

contraddittorietà delle due decisioni deve comunque essere tenuta in conto nel

ponderare gli interessi del privato che è stato autorizzato a costruire in base

ad una precisa decisione dell'autorità competente e che oggi vedrebbe

sconfessare tale decisione dall'autorità medesima. Questo aspetto depone pure a

favore dell'inclusione del mapp. 1304, e di riflesso dei mapp. 1303 e 740, nella

zona fabbricabile.

3.5.4

Stando alla risoluzione governativa 14 giugno 2005, il piano regolatore

di Arzo eccede il presumibile bisogno per lo sviluppo demografico del Comune

per i prossimi 10-15 anni. Ora, esiste un interesse generale all'evitare la

definizione di zone edificabili troppo vaste. È però necessario

distinguere tra la portata che il sovradimensionamento del piano ha per

l'attribuzione di nuovi fondi alla zona edificabile ai sensi dell'art. 15 lett.

b LPT e l'assegnazione alla stessa dei territori già largamente edificati ai

sensi dell'art. 15 lett. a LPT. In questo secondo caso, infatti, il sovradimensionamento

non assurge più a condizione per l'attribuzione di un fondo alla zona

edificabile, ma è solo uno degli interessi che devono essere ponderati. In

altre parole, il sovradimensionamento del piano non esclude a priori

l'applicazione dell'art. 15 lett. a LPT. Da un punto di vista della

ponderazione degli interessi pubblici e privati, quindi senza pronunciarsi nel

dettaglio sul reale fabbisogno ai sensi dell'art. 15 lett. b LPT, la ricerca di

una pianificazione coerente e ordinata, nel caso concreto, prevale sul pure

importante aspetto di contenibilità del piano.

3.6

Per tutti questi motivi, i fondi in discussione devono essere assegnati

alla zona edificabile. Dato quanto precede, in accoglimento del ricorso, essi vengono

assegnati alla zona residenziale estensiva, immediatamente contigua, funzione

che ricalca sia quella dell'adiacente zona edificabile di Arzo, sia quella del

comune di Besazio. Per economia di giudizio, non si procede a rinviare gli atti

al comune, poiché questa è, in concreto, l'unica soluzione sostenibile. Il

comune dovrà limitarsi ad adattare le rappresentazioni grafiche.

4.

In considerazione di quanto sopra, il ricorso deve quindi essere

accolto e la decisione impugnata annullata nella misura in cui attribuisce

d'ufficio i fondi n. 740, 1303 e 1304 di Arzo alla zona agricola. Questi

mappali vengono assegnati direttamente alla zona residenziale estensiva RE

prevista dal piano regolatore.

5.

Non si prelevano tasse e spese di giustizia (art. 28 legge di procedura

per le cause amministrative del 19 aprile 1966, RL 3.3.1.1, LPamm), mentre lo

Stato, soccombente, è tenuto al pagamento di

un'indennità a titolo di ripetibili ai ricorrenti (art. 31 LPamm).

Dispositivo

Per questi motivi,

visti gli articoli 1 cpv. 1 , 2 cpv. 1 e 15 a LPT, 3

OPT, 38 LALPT; 3, 18, 28, 31 LPamm;

dichiara

e pronuncia:

1. Il

ricorso è accolto.

§ Di

conseguenza:

1.1 la

decisione impugnata è annullata nella misura in cui attribuisce d'ufficio i

mapp. 740, 1303 e 1304 di Arzo alla zona agricola;

1.2. i

mapp. 740, 1303 e 1304 di Arzo sono assegnati alla zona residenziale estensiva

RE.

2. Non

si prelevano tassa e spese di giustizia. Lo Stato del Cantone Ticino verserà ai

ricorrenti l'importo complessivo di Fr. 1'500.- a titolo di ripetibili.

3.Contro la presente decisione è dato ricorso in

materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di

30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. legge sul Tribunale federale

del 17 giugno 2005, LTF, RS 173.110). Qualora non sia proponibile il ricorso in

materia di diritto pubblico, entro il medesimo termine è ammesso il ricorso

sussidiario in materia costituzionale al Tribunale federale (art. 113 segg.

LTF).

4. Intimazione

;

Ufficio federale dello sviluppo

territoriale ARE, 3003 Berna.

Per il Tribunale cantonale amministrativo

Il presidente Il

segretario

Ultimo aggiornamento: 09.05.2026

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