Conferma dell'attribuzione di un fondo alla zona agricola; estensione nucleo rispettosa dell'ISOS

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Numero d'incarto:

90.2007.47

Data decisione, Autorità:

01.09.2008, TRAM

Titolo:

Conferma dell'attribuzione di un fondo alla zona agricola; estensione nucleo rispettosa dell'ISOS

COMPRENSORIO AMPIAMENTE EDIFICATO

CONTENIBILITÀ

FUNZIONE

NUCLEO

art. 5 LPN

art. 15 let. a LPT

art. 15 let. b LPT

art. 16 LPT

Incarto n.

90.2007.47

Lugano

1 settembre

2008

In nome

della Repubblica e Cantone

Ticino

Il Tribunale cantonale amministrativo

composto dei giudici:

Lorenzo Anastasi, presidente,

Raffaello

Balerna, Damiano Bozzini

segretario:

Fulvio Campello, vicecancelliere

statuendo sul ricorso 15 maggio 2007 di

RI 1

RI 2

RI 3

tutti rappr. da RA 1

contro

la risoluzione 27 marzo 2007 (n. 1633), con la quale

il Consiglio di Stato ha approvato la revisione del piano regolatore di

Novazzano;

viste le risposte:

- 27 giugno 2007 del

municipio di Novazzano,

- 11 luglio 2007 della

Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità;

letti ed esaminati gli atti;

ritenuto, in

fatto

A. Nella seduta 23 maggio 2005 il consiglio comunale di Novazzano ha

adottato la revisione del piano regolatore. Per quanto qui interessa, la parte

sud orientale del mapp. 346, in località Brusata, in corrispondenza dei

subalterni A, B e D, è stata attribuita alla zona del nucleo tradizionale,

mentre il resto del fondo è stato assegnato a quella agricola. Rispetto al

piano approvato nel 1982, il limite della zona del nucleo tradizione è stato

esteso sino a includere il sub. B, prima inserito nella zona idonea

all'agricoltura.

B. Contro la delibera comunale appena descritta, RI 1, RI 2 e RI 3,

comproprietari del mapp. 346, sono insorti davanti al Consiglio di Stato con

ricorso 28 settembre 2005, postulando l'estensione della zona nucleo di Brusata

di ca. 170 mq, sino a includere il piazzale e il garage esistente al sub. C.

Essi hanno sostenuto che i sub. B e C fossero funzionalmente legati ed estranei

alla zona agricola. Il municipio ha chiesto l'accoglimento del ricorso,

proponendo anche l'inclusione della totalità del mapp. 172, posto dirimpetto a

quello dei ricorrenti, oltre la strada sita al mapp. 176.

C. Il Consiglio di Stato ha approvato il piano regolatore il 27 marzo

2007 e nel contempo ha respinto il gravame inoltrato da RI 1, RI 2 e RI 3. Il

Governo, nell'ambito dell'esame dell'art. 46 NAPR che regolamenta la zona del

nucleo tradizionale, ha rilevato che il nucleo di Brusata era inserito

nell'inventario ISOS quale insediamento di importanza nazionale e e che non

fosse adeguatamente tutelato. Il Governo ha così deciso di non approvare l'art.

46 cpv. 5 NAPR, che istituiva e disciplinava una fascia di rispetto attorno al

nucleo, ordinando al comune l'elaborazione e adozione di una variante per la

nuova definizione della norma e per l'adozione di normative specifiche per il

nucleo di Brusata o, alternativamente, l'adozione di un specifico piano particolareggiato

di protezione. Il Consiglio di Stato ha però giudicato la delimitazione della

zona nucleo adottata dal comune corretta e adeguata: infatti ha ritenuto che il

piano adottato fosse sufficiente per i bisogni di sviluppo comunale dei

prossimi 10-15 anni e che l'estensione proposta dai ricorrenti costituisse un'appendice

territorialmente incoerente e ingiustificata della zona edificabile all'interno

di quella agricola.

D. Contro la citata decisione del Consiglio di Stato, i già ricorrenti

in prima istanza sono insorti davanti al Tribunale cantonale amministrativo,

chiedendo nuovamente l'estensione della zona nucleo sul mapp. 346 sino a

incorporare il piazzale e il garage sub. C. Le argomentazioni verranno riprese

nei considerandi in diritto.

E. Il municipio propone nuovamente l'accoglimento del ricorso e l'estensione

della zona nucleo anche all'intero mapp. 172, mentre la Divisione dello

sviluppo territoriale e della mobilità vi si oppone. Dei motivi si dirà, se

necessario, nel seguito.

F. Il 25 ottobre 2007 è stata tenuta un'udienza e una delegazione del

Tribunale ha visitato i luoghi in presenza delle parti; sono state scattate

alcune fotografie, consegnate agli atti. Dopo ampia discussione, l'istruttoria

è stata chiusa e le parti hanno rinunciato a presentare conclusioni.

considerato, in

diritto

1.La competenza del Tribunale cantonale amministrativo e la tempestività

del ricorso sono certe e la legittimazione attiva dei ricorrenti pacifica (art.

38 cpv. 1 e cpv. 4 lett. b della legge cantonale di applicazione della legge

federale sulla pianificazione del territorio del 23 maggio 1990, LALPT, RL

7.1.1.1; art. 13 della legge di procedura per le cause amministrative del 19

aprile 1966, LPamm, RL 3.3.1.1).

2.2.1. In campo pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia.

Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b della legge

federale sulla pianificazione del territorio del 22 giugno 1979 (LPT, RS 700)

il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da

parte di almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il

Consiglio di Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT), che decide i ricorsi - e approva il

piano - con pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della

legittimità ma anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le

autorità incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle

autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i

loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente

sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il

diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più

appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi ad

intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun

criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario

rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli

scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro

sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto

della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano

direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà

segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale

degli interessi richiesta dall'art. 3 dell'ordinanza sulla pianificazione del

territorio del 28 giugno 2000 (OPT, RS 700.1; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b, II-1999 n. 27 consid. 3).

2.2. Il potere cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece

circoscritto alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT II-2001 n.

78 consid. 6c, II-1999 n. 27 consid. 3, II-1997 n. 23). Fanno eccezione - per poter

ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui il tribunale interviene

quale unica autorità di ricorso a livello cantonale (DTF 114 Ib

81 consid. 3, 109 Ib 121 consid. 5; Bernhard

Waldmann/Peter

Hänni, Raumplanungsgesetz, Berna

2006, n. 64 ad art. 33), segnatamente quindi i casi in cui sono impugnati un diniego di approvazione rispettivamente una modifica

d’ufficio del piano regolatore disposti dal Consiglio di Stato.

3.I ricorrenti chiedono l'estensione della zona nucleo di Brusata, in

corrispondenza del mapp. 346 di loro proprietà, sino a includere il piazzale e

il garage esistente al sub. C del fondo. A sostegno della propria richiesta,

essi fanno valere che i subalterni B e C sono funzionalmente legati, mentre un

simile legame non esiste con la zona agricola. Ritengono pertanto più coerente

l'estensione della zona, all'incirca 170 mq, che risulta ben delimitata a nord

dal sub. C, a sud dal sub. B, a ovest dal muro di cinta e a est dalla strada

d'accesso. Non si tratterebbe di sconvolgimenti, ma unicamente di adattare il

piano alla situazione esistente: la piccola porzione di terreno in questione

non è di carattere agricolo, ma esclusivamente utilizzata quale piazzale e

posteggio per le abitazioni. Sostengono che l'accoglimento della richiesta non

comporterebbe un aumento della superficie edificabile, limitata comunque alle

costruzioni esistenti. Il comune spiega che la delimitazione del nucleo è stata

ispirata dall'inventario ISOS, che non includeva il sub. C e che l'edificio, di

origine rurale e adibito successivamente ad autorimessa, è inserito

nell'inventario degli edifici fuori zona edificabile come "rilevato 4".

Propone quindi di accogliere il ricorso, estendendo il nucleo anche alla

totalità del mapp. 172, in modo da seguire l'andamento fondiario rurale e utilizzare

un criterio uniforme. Il Governo richiama quanto spiegato nella decisione qui

impugnata.

3.1. I piani di utilizzazione - nel nostro Cantone

chiamati, a livello comunale, piani regolatori (art. 24 segg. LALPT) -

disciplinano l'uso ammissibile del suolo (art. 14 cpv. 1 LPT). Essi debbono

delimitare in primo luogo le zone edificabile, agricole e protette (art. 14

cpv. 2 LPT).

3.1.1. Le zone edificabili comprendono, secondo l'art. 15 LPT, i terreni idonei

all'edificazione che sono già stati edificati in larga misura (lett. a) e

quelli prevedibilmente necessari e urbanizzati entro quindici anni (lett. b).

Di massima un terreno che adempie queste esigenze dev'essere attribuito alla zona

edificabile a meno che, dopo una ponderazione globale degl'interessi che la legislazione

sulla pianificazione del territorio tende a salvaguardare (cfr. in particolare

gli art. 1 e 3 LPT), debba essere incluso, parzialmente o totalmente, nel

territorio fuori della zona edificabile (RDAT I-2001 n. 49 consid. 3a). I

criteri posti dall'art. 15 LPT per l'assegnazione di un terreno alla zona

edificabile hanno quindi una portata relativa e non un valore assoluto. Essi

rappresentano piuttosto dei principi generali della pianificazione del territorio,

dei punti di riferimento, che - ancorché soddisfatti - non conducono necessariamente

all'attribuzione del terreno interessato alla zona fabbricabile (cfr. la giurisprudenza

appena citata; inoltre Alexandre

Flückiger, Commentario LPT, n. 25-29 ad art. 15 ; Piermarco Zen-Ruffinen/Christine Guy-Ecabert,

Aménagement du territorie, construction, expropriation, Berna 2001, n. 314).

3.1.2. Giusta l'art. 16 cpv. 1 LPT (testo modificato il 20 marzo 1998, in

vigore dal 1º settembre 2000), le zone agricole servono a garantire a lungo termine la base dell'approvvigionamento

alimentare, a salvaguardare il

paesaggio e lo spazio per lo svago o ad assicurare la compensazione ecologica;

esse devono essere tenute, per quanto possibile, libere da costruzioni, in

sintonia con le loro differenti funzioni, e comprendere i terreni idonei alla

coltivazione agricola o all'orticoltura produttiva necessari all'adempimento

dei vari compiti dell'agricoltura (lett. a) e i terreni che, nell'interesse

generale, devono essere coltivati dall'agricoltura (lett.

b; cfr. nello stesso senso l'art. 68 cpv. 1 LALPT, testo modificato il 25

febbraio 2003, in vigore dal 1º

giugno 2003). Per quanto possibile devono essere

delimitate ampie superfici contigue (art. 16 cpv. 2 LPT).

3.2. L'inventario degli insedianti svizzeri da proteggere di importanza

nazionale (ISOS, secondo la denominazione in lingua tedesca, che s'è imposta

anche negli altri idiomi), è allestito dal Consiglio federale a norma dell'art.

5 della legge federale sulla protezione della natura e del paesaggio del 1º luglio 1966 (LPN, RS 451). L'iscrizione

d'un oggetto d'importanza nazionale in un inventario federale significa che

esso merita specialmente di essere conservato intatto, ma in - ogni caso - di

essere salvaguardato per quanto possibile, quantomeno nell'adempimento dei

compiti della Confederazione (cfr. art. 6 LPN; Heribert Rausch/ Arnold Marti/Alain Griffel, Umweltrecht,

Zurigo 2004, n. 561-654). Tale

iscrizione ha però una rilevanza certa anche per i Cantoni nell'adempimento dei

propri compiti: agli inventari ai sensi dell'art. 5 LPN dev'essere infatti

attribuito, quantomeno sotto l'aspetto sostanziale, il valore delle concezioni

ai sensi dell'art. 13 cpv. 1 LPT. Questo significa che i Cantoni debbono

tenerne conto nelle loro pianificazioni direttrici (art. 6 cpv. 4 LPT) e proteggere

Fatti

i relativi oggetti in maniera adeguata mediante la pianificazione dell'utilizzazione

(art. 17 LPT; Rausch/Marti/Griffel,

op. cit., n. 565 con rinvii). Nel cantone Ticino l'iscrizione di un oggetto

nell'ISOS ha, infine, una portata anche per i comuni: la scheda 8.4 del piano

direttore impone a questi di promuovere la protezione degli insediamenti di

importanza nazionale, mediante l'affinamento delle misure pianificatorie di protezione.

4.Il mappale 346, di complessivi 9'474 mq, ubicato in località Brusata

di Novazzano, è così censito: A Fab. ab. 230 mq, B Fab. ab. 200 mq, C

Fabbricato 42 mq, D Fabbricato 27 mq, e prato 8'153 mq, f bosco 738 mq, g corte

17 mq, H Fabbricato 67 mq.

4.1. Il sopralluogo ha permesso di rilevare che in parte il fondo è ancora

utilizzato a scopo agricolo, in parte vignato, in parte quale campo. L'edificio

sub. A è una casa agricola, abitata da un contadino, mentre il sub. B ospita

due appartamenti abitati. Il piazzale in questione si presenta in parte

sterrato e costituisce l'accesso al garage, inserito al livello del terreno del

sub. C. La strada asfaltata termina prima di giungere al piazzale, in

corrispondenza del quale la strada è, invece, sterrata e ha connotazione agricola.

L'edificio sub. C, di chiara origine rurale (la parte superiore presenta ancora

la tipica struttura di un fienile/deposito) è stato adattato nella sua parte bassa,

dove è stato ricavato il citato garage. Ora, la decisione del comune confermata

dal Consiglio di Stato, appare corretta. La descrizione appena esposta, fondata

sulla visita del luogo, conferma ciò che già poteva essere dedotto dalle tavole

processuali. Innanzitutto, il piazzale e il fabbricato sub. C sono posti in

posizione marginale al nucleo. La connotazione della strada sterrata, la

tipologia ancora leggibile dell'edificio stesso, il fatto che su tre lati

questo sia circondato da verde e da campi coltivati, fan sì che si possa

correttamente affermare che questo è inserito in un ampio comparto verde a

connotazione agricola. Appare, in definitiva, chiaro che questo mappale,

marginale alla zona edificabile e inedificato, non può essere ritenuto parte

del territorio ampiamente edificato nel senso restrittivo inteso dalla

giurisprudenza, ossia quel territorio costruito in maniera compatta, oltre

eventualmente a singole particelle inedificate al suo interno, direttamente

confinanti con la zona edificabile, in genere già edificate e di superficie

relativamente ridotta (RDAT I-2001 n. 49 consid. 3b; Flückiger, op. cit., n. 60 ad art. 15

seg.; Zen-Ruffinen/ Guy-Ecabert,

op. cit., n. 319). L'ipotesi prevista dall'art. 15 lett. a LPT è,

pertanto, disattesa. Appare senz'altro corretta l'affermazione del Consiglio di

Stato che vede nell'estensione richiesta della zona nucleo una propaggine territorialmente

incoerente e ingiustificata nella zona agricola. D'altronde il

Considerandi

sub. C, e conseguentemente il piazzale, appare effettivamente, al pari di altre

costruzioni agricole nelle vicinanze, come a esempio le serre poste più nord

est o l'edificio sub. G del mapp. 171, estraneo al nucleo di Brusata e parte

del comparto agricolo.

4.2

L'azzonamento sollecitato dai ricorrenti non può però essere ammesso nemmeno

sulla scorta dell'art. 15 lett. b LPT. Come esaurientemente spiegato - e qui rimasto

incontestato - nella decisione di approvazione, il piano regolatore di Novazzano

è ampiamente sovradimensionato per l'ipotesi di sviluppo del comune per i

prossimi quindici anni. Il Tribunale ha potuto verificare questa circostanza

nell'ambito dell'evasione del ricorso inoltrato dal comune, su altri oggetti.

Ora, tenuto anche conto che il previgente piano regolatore

assegnava già questa porzione di territorio alla zona idonea all'agricoltura,

si è in presenza di una richiesta di ampliamento della zona edificabile, seppur

contenuto. Questa è, però, già troppo generosamente dimensionata, per

cui una sua estensione non appare giustificata, anche se concerne, come è il

caso in esame, poco più di 150 mq. Infatti, secondo la giurisprudenza, anche le

particelle di modeste proporzioni contribuiscono a definire la zona edificabile giusta l’art. 15 LPT e non

possono pertanto essere trascurate a questo scopo (cfr. DTF 116 Ia 236; sentenza del Tribunale federale 1A.160/2006 del 31 maggio 2007 consid.

4.

).

4.3

Così come adottato dal consiglio comunale, il perimetro della zona

edificabile del nucleo tradizionale appare rispettoso delle indicazioni

dell'inventario ISOS. Come visto, il piano direttore impone ai comuni

interessati da questo inventario di verificare se le norme e le misura

pianificatorie di cui dispongono sono adeguate per la tutela e la

valorizzazione dei loro insediamenti; tale affinamento avviene proprio attraverso

la pianificazione del territorio. L'inventario ISOS (cfr. Dipartimento federale

dell'Interno ed., ISOS - inventario degli insediamenti svizzeri da proteggere,

Insediamenti di importanza nazionale, Repubblica e Cantone Ticino, vol. 1:

Mendrisiotto, pag. 37 segg.) annovera il nucleo di Brusata di Novazzano nella

categoria piccolo villaggio, che ha buone qualità situazionali, ottime qualità

spaziali e buone qualità storico architettoniche. L'inventario

ISOS raccomanda che eventuali nuovo costruzioni vengano collocate all'estremità

orientale del nucleo di Gaggio, sottolineando che, invece, ulteriori insediamenti

di edifici nella cornice vignata di grande valore paesaggistico rischierebbe di

sminuire decisamente il valore dell'insediamento. Il perimetro edilizio

stabilito dal comune appare in sintonia sia con i rilevamenti dell'ISOS, sia

con le sue raccomandazioni. A prescindere dalla normativa che dovrà essere

elaborata per la gestione di questo nucleo secondo quanto deciso dal Governo,

appare comunque chiaro che l'estensione, incoerente, del nucleo sino a includere

il sub. C sia in contrasto con gli obiettivi di salvaguardia appena descritti

e, pertanto, non terrebbe conto in maniera adeguata dell'inventario ISOS.

4.4

Stando così le cose, non occorre nemmeno valutare la della proposta,

formulata dal municipio, di estendere la zona nucleo, oltre a quanto proposto

dai ricorrenti, al vicino mapp. 172. A prescindere dai dubbi legati alla

ricevibilità di una simile richiesta, valgono per questo mappale le medesime

considerazioni di fondo appena espresse.

5.

In definitiva il ricorso deve essere respinto. La tassa e le spese

di giustizia sono poste a carico dei ricorrenti (art. 28 LPamm).

Dispositivo

Per questi motivi,

visti gli articoli 15, 16 LPT, 5 LPN, 38 LALPT, 28

LPamm;

dichiara

e pronuncia:

1. Il ricorso

è respinto.

2. La tassa e

le spese di giustizia, di complessivi 800.- franchi, sono poste a carico dei

ricorrenti in solido.

3.Contro la presente decisione è dato ricorso in

materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di

30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. della legge sul Tribunale

federale del 17 giugno 2005, LTF, RS 173.110). Qualora non sia proponibile il

ricorso in materia di diritto pubblico, entro il medesimo termine è ammesso il

ricorso sussidiario in materia costituzionale al Tribunale federale (art. 113

segg. LTF).

4.Intimazione a:

,

,

;

Per il Tribunale cantonale amministrativo

Il presidente Il

segretario

Ultimo aggiornamento: 09.05.2026

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