90.2007.48

Conferma di non approvazione ampliamento rispettivamente di riduzione della zona edificabile causa forte sovradimensionamento del piano; conferma dello stralcio di due strade

1 settembre 2008Italiano29 min

Source ti.ch

Fatti

A. Nella seduta 23 maggio 2005 il consiglio comunale di Novazzano ha adottato

la revisione del piano regolatore. Il Consiglio di Stato l'ha approvato il 27

marzo 2007. Esso ha tuttavia negato l'approvazione di alcune proposte, sospeso

la propria decisione su altre e modificato alcune d'ufficio. Per quanto qui ancora

interessa, il Governo:

a) non ha approvato e modificato d'ufficio

- la zona residenziale commerciale del centro in corrispondenza

del mapp. 930 in località Marcetto, attribuendola alla zona agricola,

- la strada di servizio con piazza di giro in località Castellaccio,

stralciandola,

- la strada di collegamento in località Pra Resiga, stralciandola

e attribuendo Via Resiga, nel suo carico e sviluppo attuale, alla categoria

strada di servizio;

b) non ha approvato, chiedendo l'adozione di una variante di piano

regolatore,

- la zona residenziale estensiva nelle località Cà Növa, Boscherina

e Lündria,

- l'ampliamento della zona residenziale estensiva in località Cicognana.

B. Il 15 maggio 2007 il comune di Novazzano è insorto davanti al

Tribunale cantonale amministrativo contro la citata decisione, chiedendo il suo

annullamento limitatamente agli oggetti riportati qui sopra e la conferma

integrale, per gli stessi, dell'impostazione pianificatoria adottata dal

consiglio comunale. Il ricorrente ritiene infatti che l'Esecutivo cantonale abbia

violato il diritto, applicando erroneamente la legge, apprezzando in modo

giuridicamente erroneo i fatti ed eccedendo e abusando del proprio potere di

apprezzamento. Vi sarebbe stata inoltre lesione dell'autonomia comunale, poiché

l'autorità di prime cure avrebbe ecceduto la misura di adeguatezza e sostituito

il proprio apprezzamento a quello del comune. Per i dettagli delle contestazioni

si rinvia ai successivi considerandi di diritto.

C. La Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità si oppone

all'accoglimento del ricorso.

D. Il 22 ottobre 2007 ha avuto luogo l'udienza. Le parti hanno ribadito

le proprie posizioni; il comune ha però comunicato di ritirare il ricorso per

quanto concerne la zona edificabile in località Cà Növa. Sono anche stati

esperiti i necessari sopralluoghi, in parte in occasione di alcuni ricorsi

presentati da privati cittadini sui medesimi oggetti, e scattate alcune

fotografie, versate agli atti.

considerato, in

diritto

1.La competenza del Tribunale cantonale amministrativo a dirimere la

vertenza, la legittimazione attiva del comune e la tempestività del gravame

sono pacifiche (art. 38 cpv. 1 e 4 lett. a della legge cantonale di

applicazione della legge federale sulla pianificazione del territorio del 23

maggio 1990, LALPT, RL 7.1.1.1). Il ricorso è dunque ricevibile in ordine. Nella

misura in cui lo stesso è stato ritirato, per quanto attiene alla zona

edificabile in località Cà Növa, deve essere stralciato dai ruoli.

2.2.1. In campo

pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però,

assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b della legge federale sulla

pianificazione del territorio del 22 giugno 1979 (LPT, RS 700) il diritto

cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di

almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio

di Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT), che decide i ricorsi - e approva il piano -

con pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della

legittimità ma anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le

autorità incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle

autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i

loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente

sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il

diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più

appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi a intervenire

nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio

oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare

l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori

fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione,

rispettivamente che non tengono adeguatamente conto della pianificazione di

livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano direttore (cfr. anche

l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà segnatamente che sia

stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale degli interessi richiesta

dall'art. 3 dell'ordinanza sulla pianificazione del territorio del 28 giugno

2000 (OPT, RS 700.1; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b, II-1999 n. 27 consid. 3).

2.1. Il potere cognitivo del Tribunale

cantonale amministrativo è invece circoscritto alla violazione del diritto

(art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6c, II-1999 n. 27 consid. 3,

II-1997 n. 23). Fanno eccezione - per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b

LPT - i casi in cui il Tribunale interviene quale unica autorità di ricorso a

livello cantonale (DTF 114 Ib 81

consid. 3, 109 Ib 121 consid. 5; Bernhard

Waldmann/Peter Hänni, Raumplanungsgesetz, Berna 2006, n. 64 ad art. 33),

segnatamente quindi i casi in cui sono impugnati un diniego di approvazione

rispettivamente una modifica d'ufficio del piano regolatore disposti dal

Consiglio di Stato.

3.Non

approvazione di alcune zone edificabili

3.1. I piani di utilizzazione - nel nostro Cantone

chiamati, a livello comunale, piani regolatori (art. 24 segg. LALPT) -

disciplinano l'uso ammissibile del suolo (art. 14 cpv. 1 LPT). Essi debbono

delimitare in primo luogo le zone edificabile, agricole e protette (art. 14

cpv. 2 LPT). Le zone edificabili comprendono, secondo l'art. 15 LPT, i terreni

idonei all'edificazione che sono già stati edificati in larga misura (lett. a)

e quelli prevedibilmente necessari e urbanizzati entro quindici anni (lett. b).

Di massima un terreno che adempie queste esigenze dev'essere attribuito alla

zona edificabile a meno che, dopo una ponderazione globale degli interessi che

la legislazione sulla pianificazione del territorio tende a salvaguardare (cfr.

in particolare gli art. 1 e 3 LPT), debba essere incluso, parzialmente o

totalmente, nel territorio fuori della zona edificabile (RDAT I-2001 n. 49

consid. 3a). I criteri posti dall'art. 15 LPT per l'assegnazione di un terreno

alla zona edificabile hanno quindi una portata relativa e non un valore

assoluto. Essi rappresentano piuttosto dei principi generali della pianificazione

del territorio, dei punti di riferimento, che - ancorché soddisfatti - non

conducono necessariamente all'attribuzione del terreno interessato alla zona

fabbricabile (cfr. la giurisprudenza appena citata; inoltre Alexandre Flückiger, Commentario LPT n.

25-29 ad art. 15; Piermarco Zen-Ruffinen/Christine Guy-Ecabert, Aménagement

du territorie, construction, expropriation, Berna 2001, n. 314). Giusta l'art.

16 cpv. 1 LPT (testo modificato il 20 marzo 1998, in vigore dal 1º

settembre 2000), le zone agricole servono a garantire a lungo termine la base

dell'approvvigionamento alimentare, a salvaguardare il paesaggio e lo spazio

per lo svago o ad assicurare la compensazione ecologica; esse devono essere

tenute, per quanto possibile, libere da costruzioni, in sintonia con le loro

differenti funzioni, e comprendere i terreni idonei alla coltivazione agricola

o all'orticoltura produttiva necessari all'adempimento dei vari compiti

dell'agricoltura (lett. a) e i terreni che, nell'interesse generale, devono

essere coltivati dall'agricoltura (lett. b; cfr. nello stesso senso l'art. 68

cpv. 1 LALPT, testo modificato il 25 febbraio 2003, in vigore dal 1º giugno 2003).

Per quanto possibile devono essere delimitate ampie superfici contigue (art. 16 cpv. 2 LPT).

3.2. Contenibilità

In merito alla zona edificabile, il Governo ha innanzitutto stabilito come

il piano regolatore in esame fosse ampiamente sovradimensionato rispetto a un'ipotesi

di sviluppo demografico realistica per i prossimi 10-15 anni. Opponendosi a

tale assunto, il comune ritiene che il Consiglio di Stato non abbia tenuto

compiutamente a conto le peculiarità territoriali comunali e la vocazione

insediativa estensiva e decentrata di Novazzano. Queste imporrebbero una riduzione

del grado di attuazione ritenuto per valutare la contenibilità del piano che, a

questo punto, non sarebbe sovradimensionato. In particolare, il Governo ha applicato

un grado di attuazione dell'80%, che il comune intende invece ricondurre al

60%, attraverso un calcolo che dimostra che in concreto la superficie utile

lorda per abitante (SUL/ab) ritenuta non rispetti la realtà comunale. Visto il

suo carattere preliminare, s'impone

quindi esaminare dapprima se la zona fabbricabile sia o meno sovradimensionata.

3.2.1. Il grado di attuazione indica in percentuale la saturazione massima

prevedibile dell'edificazione in una zona fabbricabile. Infatti, l'edificazione

reale comporta, per ragioni morfologiche o storiche, l'impossibilità di

utilizzare la totalità delle potenzialità edificatorie teoriche previste dal

piano regolatore. Questo valore deve quindi tenere conto di una moltitudine di

fattori ed essere rapportato alla realtà locale. Ciò non significa, tuttavia, che

debba esservi ancorato passivamente, ma occorre anzi che nel contempo permetta

e favorisca l'adempimento della funzione pianificatoria che gli incombe. Il

grado di attuazione deve quindi essere conforme agli scopi della pianificazione

del territorio, in particolare al postulato costituzionale dell'utilizzo appropriato

e parsimonioso del suolo (art. 75 cpv. 1 della Costituzione federale della

Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999, Cost., RS 101) e in generale ai

principi della pianificazione elencati all'art. 3 LPT. Un valore eccessivamente

basso, ancorché rispettoso della realtà insediativa di un comune, ma che

disattende gli scopi della pianificazione, è pertanto contrario al diritto. La

superficie utile lorda per abitante è il rapporto che esprime la superficie

utile lorda, ossia quella dei piani sopra e sotto terra degli edifici (inclusa

la sezione orizzontale delle pareti, ma escluse le superfici non utilizzate o

utilizzabili per l'abitazione o il lavoro), disponibile per abitante. Anche

questo parametro deve essere conforme, da un lato alla realtà della zona

edificabile cui si riferisce, dall'altro ai postulati pianificatori espressi

qui sopra.

3.2.2. In concreto, la critica del comune che vorrebbe ricondurre il grado di

attuazione per la zona residenziale al 60% appare infondata. Il grado di

attuazione dell'80% è quello che il comune stesso, su indicazione del Dipartimento

del territorio (esame preliminare 2 luglio 1999 pag. 11), aveva adottato per il

calcolo della contenibilità (cfr. rapporto di pianificazione pag. 49). Nella

querelata decisione, l'Esecutivo cantonale si è limitato a ritoccare verso il

basso unicamente la SUL/ab per la zona del nucleo, passata da 60 a 50 mq, allineandola a quella delle altre zone residenziali previste dal piano. La capacità ricettiva

della zona nucleo è così passata da 730 a 876 abitanti e quella complessiva della zona residenziale da 5'250 a 5'396. L'operato dell'Esecutivo cantonale va esente da critiche e s'imponeva, anzi, alla luce di quanto spiegato sopra. Il

Governo non ha invece modificato il grado di attuazione. A ragione: infatti uno

spreco nell'utilizzo della zona edificabile non costituisce un valido motivo

per favorire questa tendenza. Al contrario: è proprio attraverso la pianificazione

del territorio che simili distorsioni devono trovare un correttivo. Applicando

il parametro contestato non si misconosce la realtà insediativa estensiva del

comune: questa è semmai considerata dalle norme che regolano l'edificabilità di

ogni singola zona. Il comune non ha portato altri elementi che giustifichino

una riduzione del grado di attuazione da lui stesso usato, e il Tribunale non

ne intravvede. Nemmeno è dato capire perché nel nucleo occorrerebbe considerare

una SUL/ab maggiore, quando, al contrario, questa è di norma minore che nelle

altre zone. In definitiva, il calcolo della contenibilità effettuato dal

Governo è corretto.

3.2.3. Il piano regolatore di Novazzano presenta quindi delle riserve

edificatorie molto ampie, ben al di là del necessario. L'evoluzione della

popolazione nell'ultimo decennio di riferimento ha segnato un incremento di 334

abitanti, ossia ca. 16,5%, tra il 1990 e il 2000, assestandosi a 2'369 abitanti

nel 2000. La potenzialità insediativa del piano in esame, 5'396 abitanti,

appare dunque non solo assai generosa e senz'altro sufficiente per le esigenze

di sviluppo, anche le più rosee e ottimistiche, del comune, ma addirittura eccessiva.

E questo anche se si volesse, alla fin fine, riferirsi al calcolo di

contenibilità consegnato nel rapporto di pianificazione, ossia 5'250 abitanti, o

a quello proposto dal comune in sede di ricorso, vale a dire 4'407 abitanti.

Ora, appare improbabile e irrealistico un raddoppio della popolazione nell'arco

di quindici anni. Il sovradimensionamento del piano che si trascina da quello

precedente, anche tenendo conto delle modeste riduzioni di superficie

edificabile proposte dal comune, delle non approvazioni e di quella la cui

decisione è al momento sospesa, fa sì che l'attribuzione di territorio alla

zona edificabile possa avvenire unicamente nella misura in cui questo sia

edificato in larga misura ai sensi dell'art. 15 lett. a LPT, ossia

essenzialmente quel territorio costruito in maniera compatta, oltre eventualmente

singole particelle inedificate al suo interno, direttamente confinanti con la

zona edificabile, in genere già edificate e di superficie relativamente ridotta

(RDAT I-2001 n. 49 consid. 3b; Flückiger, op. cit., n. 60 ad art. 15; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., n.

319). Appare invece d'acchito preclusa l'estensione della zona

fabbricabile in base all'art. 15 lett. b LPT, poiché non vi è necessità di

ulteriore terreno fabbricabile per l'ipotesi di sviluppo comunale dei prossimi quindici

anni. Ciò vale anche nell'ipotesi in cui le particelle in esame avessero, alla

fin fine, una superficie tutto sommato modesta e riguardassero poche unità insediative:

secondo la giurisprudenza, anche le particelle di modeste proporzioni

contribuiscono a definire la zona edificabile giusta l'art. 15 LPT e non

possono pertanto essere trascurate a questo scopo (cfr. DTF 116 Ia 236; sentenza

del Tribunale federale 1A.25/2001 del 26 settembre consid. 4b).

3.3. Marcetto, Cicognana

Il Governo non ha approvato la zona residenziale

commerciale del centro in corrispondenza del mapp. 930, in località Marcetto perché, ritenendola un ampliamento, questo non si giustificava dal punto di

vista del fabbisogno, né si trattava di adattamento del limite della zona

edificabile in un comprensorio largamente edificato per consolidare o un uso

più razione del suolo o in seguito a modifiche derivanti dall'accertamento

forestale. Per gli stessi motivi il Consiglio di Stato non ha approvato nemmeno

l'ampliamento della zona residenziale estensiva in località Cicognana. Il

comune ricorre contro queste non approvazioni osservando che la località Marcetto

è edificata in larga misura e che il fondo in questione è urbanizzato, mentre

per Cicognana sostiene che la decisione sia arbitraria, poiché si tratta di

solo due mappali che formerebbero la naturale completazione della zona già

ampiamente edificata.

3.3.1. Quanto alla località Marcetto, il mapp. 930, di complessivi 3'471 mq, è

Considerandi

censito per 3'213 mq a vigna e per i rimanenti 258 mq a bosco. Nel piano

regolatore approvato con risoluzione 6 aprile 1982 (n. 1943) dal Governo (PR82)

il fondo era posto al margine della zona residenziale intensiva R4 e attribuito,

per la parte non boschiva, alla zona idonea all'agricoltura. Nel nuovo piano

esso viene in massima parte assegnato alla zona residenziale commerciale del

nuovo centro. In merito a Cicognana, nel PR82 la zona edificabile si estendeva

sino a una linea formata dall'allora mapp. 488 (poi frazionato) e dai mappali

529.

e 530. Questo a seguito dell'accoglimento di alcuni ricorsi da parte del

Consiglio di Stato (ris. gov. 1943 del 6 aprile 1982) cui aveva fatto seguito

una variante, approvata con risoluzione 1º luglio 1986 (n. 3798) dal Governo. Questi aveva infatti ritenuto

prioritario includere nella zona edificabile gli edifici presenti piuttosto che

il contenimento della zona edificabile. L'ampliamento proposto ora tende a

includere in zona edificabile il mapp. 489 e, parzialmente, il mapp. 1262.

3.3.2

In entrambi i casi la decisione del Governo appare corretta e i ricorsi

devono essere respinti. I sopralluoghi esperiti dal Tribunale hanno confermato

ciò che già emergeva con chiarezza dalle tavole processuali. Nel caso del mapp.

930.

la nuova attribuzione si presenta come una vera e propria propaggine della

zona edificabile. Il fondo, completamente inedificato, è immerso in un ampio comparto

essenzialmente verde, si configura come un grande prato che degrada dalla

sovrastante Via Ronco, in quel tratto sterrata, verso Via Marcetto, che conduce

all'omonimo valico doganale. Nelle vicinanze vi sono solo tre edifici isolati,

uno a nord sul confinante mapp. 271, uno a est sul sottostante mapp. 272

(palazzo delle dogane) e uno a sud sul mapp. 1091, separato da un boschetto. Quanto

alla località Cicognana, i mapp. 1262 e 489 si trovano in situazione simile a

quella appena descritta. Essenzialmente privi di edificazione (salvo due minuscoli

edifici di ca. 50 mq a uso rustico), hanno una superficie di ca. 7'300 mq di

prato pianeggiante (oltre una parte di bosco che non è oggetto della vertenza),

oggi utilizzati quale giardino per le abitazioni site ai mapp. 529 e 530.

Ora, e come visto, il sovradimensionamento del piano preclude qualsiasi ampliamento

della zona edificabile in base all'art. 15 lett. b LPT. Non è però nemmeno

possibile confermare questi azzonamenti in base all'art. 15 lett. a LPT. Appare

infatti assolutamente chiaro che questi terreni marginali e inedificati non possono

essere ritenuti ampiamente edificati nel senso restrittivo inteso dalla

giurisprudenza. L'assenza dei requisiti legali esclude un'attribuzione di questi

fondi alla zona edificabile e la decisione del Governo dev'essere, su questo

punto, confermata. Merita inoltre tutela la decisione del Consiglio di Stato di

assegnare il mapp. 930 d'ufficio alla zona agricola, intesa nel suo senso più

ampio, espressamente sancito all'art. 16 LPT (nella versione in vigore dal 1º settembre 2000). Alla zona agricola

dev'essere infatti riconosciuto un ruolo multifunzionale, poiché persegue non

solo obiettivi di politica agraria e fondiaria, ma anche obiettivi in ordine

agli insediamenti, quale eccellente strumento di prevenzione dell'edificazione

sparsa, alla protezione dell'ambiente e a quella del paesaggio (cfr. Messaggio

del Consiglio federale concernente la revisione e parziale della LPT del 22

maggio 1996, in: FF 1996 III 457, 471 con rinvii). Peraltro il fondo è idoneo

alla viticoltura e allo sfalcio, come attesta il catasto delle idoneità agricole,

allestito dalla sezione dell'agricoltura.

3.4.1

Boscherina e Lündria

Il Governo non ha approvato i comparti Boscherina e, limitatamente alla

parte in corrispondenza del mapp. 2157, Lündria, che ritiene inoltre non possano

essere gestiti con la medesima normativa della zona residenziale estensiva

centrale largamente edificata. Secondo il Governo queste zone edificabili sono

state approvate a suo tempo con un'impostazione pianificatoria particolare,

ossia di limitare l'edificazione a quelle superfici ancora disponibili tra gli

edifici esistenti nel senso di una loro completazione. Siccome eccentriche e

poco insediate, la loro attribuzione pura e semplice alla zona residenziale

estensiva sarebbe inadeguata e un loro ampliamento, a causa del forte

sovradimensionamento del piano in esame, escluso. L'Esecutivo cantonale ha

quindi chiesto al comune di elaborare una variante per una nuova attribuzione

pianificatoria delle aree in questione (cfr. ris. impugnata, pag. 99, § 5.2

lett. B). Quanto a Boscherina il Governo ha inoltre precisato che le superfici

prevalentemente inedificate (mapp. 693 e 1250) sarebbero da escludere dalla

zona edificabile e da attribuire a quella agricola, mentre in merito a Lündria,

ha rilevato che quanto non approvato sarebbe ubicato a margine dell'insediamento

principale e privo di edificazioni e di urbanizzazione particolare. Il comune

insorge contro questa decisione, chiedendo la conferma della propria

pianificazione. In merito a Boscherina, esso rileva innanzitutto che il mapp.

1250.

non risulta nell'allegato n. 5 come interessato dalla non approvazione e

che, peraltro, il comparto era già inserito, nel precedente piano e compresi i

mapp. 693 e 1250, in zona edificabile. Quanto a Lündria, si tratta di un fondo

urbanizzato e incastonato nella zona residenziale di cui costituisce la

completazione. Va segnalato infine che, con la risposta,

l'Esecutivo cantonale conferma che il mapp. 1250, benché non indicato

nell'allegato, ma menzionato sia nel capitolo di merito che nel dispositivo, è

tuttavia da includere nei comparti oggetto di non approvazione.

3.4.2

La situazione pianificatoria di questi comparti deriva dalla zona R2 di

completazione (R2 C), prevista dal PR82. Secondo l'art. 49bis delle

norme di attuazione del PR82 questa zona "è ampiamente edificata e può essere completata con

tutte le caratteristiche della zona residenziale estensiva R2 (…) ". Si tratta dunque di una zona che

considerava l'edificazione già presente, benché il pianificatore di allora ritenesse

comunque che queste zone, di dimensioni ridotte ed eccentriche, non potessero

essere ulteriormente espanse. Il Tribunale ha potuto ricostruire la - in vero

travagliata - storia pianificatoria del comparto di Boscherina. Il comune

l'aveva esclusa da quelle edificabili nel proprio piano originario, sennonché

il Governo, con la risoluzione di approvazione del PR82 e nell'ambito

dell'evasione di un ricorso, pur respingendolo, aveva invitato il comune a esaminare

se l'entità e le caratteristiche dell'insediamento esistente fossero tali da

giustificare la designazione di una zona edificabile (ris. gov. 1982, pag. 35).

Il comune aveva accolto l'invito e ha presentato una variante che il Governo ha

bocciato con risoluzione 1º luglio 1986 (n. 3798),

provvedendo d'ufficio a delimitare l'area edificabile. La proposta del comune

ora in esame ricalca di massima quella imposta a suo tempo dall'Esecutivo

cantonale, salvo un leggero ampliamento in corrispondenza del mapp. 693

(verosimilmente dovuto all'accertamento del bosco a contatto colla zona

edificabile) e una lieve estensione di circa venti metri verso est fino a includere

l'abitazione sita al mapp. 1250. Anche Lündria ha attraversato qualche

peripezia pianificatoria. In occasione dell'approvazione del PR82 il Governo

non aveva confermato la proposta comunale di includere questo mappale nella

zona R2 C e, quindi, aveva designato in corrispondenza di quel mappale una zona

di pianificazione prevista dal decreto esecutivo sull'ordinamento provvisorio

in materia di pianificazione del territorio (DEPT 1980) allora in vigore. Il

Governo aveva infatti ritenuto problematico l'insediamento di ulteriori

abitazioni a ridosso dell'autostrada (ris. gov. 1982, pag. 10). In seguito alle

varianti approvate con la citata risoluzione del 1986, il Consiglio di Stato

aveva comunque approvato l'assegnazione del lembo di terra in oggetto alla zona

R2 C.

3.4.3

La situazione del mapp. 2157 in località Lündria appare piuttosto chiara

e la decisione del Governo non presta fianco a critiche. Si tratta infatti di

un territorio marginale, in vero vicino alla zona edificabile, ma che non può

essere ritenuto come facente parte di territori edificati in larga misura (art.

15.

lett. a LPT). Il sopralluogo ha anzi permesso di costatare (ma ciò emergeva

già dal piano in esame) che si tratta di terreno libero da costruzioni e in

sostanza estraneo all'adiacente zona edificabile, dalla quale è fisicamente

sottratto a ovest da Via Cereda, a sud in massima parte dalla strada coattiva

sita al mapp. 2238, mentre a est confina con la zona agricola destinata

all'avvicendamento colturale (SAC). Ora, è vero che il PR82 attribuiva questa

porzione del mapp. 2157 alla zona fabbricabile. Tuttavia, come visto, il piano

risulta eccessivamente sovradimensionato. In tal senso appare evidente che

l'inclusione di tale porzione di territorio in zona edificabile non risponde

alla necessità di sviluppo del comune dei prossimi 15 anni (art. 15 lett. b

LPT). Vi è quindi assenza dei requisiti legali necessari alla sua inclusione in

zona edificabile, ciò che preclude l'accoglimento del ricorso.

Quanto a Boscherina, la situazione appare più complessa. Innanzitutto anche se

non è indicato nell'allegato, è chiaro che anche il mapp. 1250 è oggetto di non

approvazione per cui è richiesta una variante. D'altronde, nemmeno il comune

ricorrente pretende altrimenti. Difatti il Governo non nega la possibilità di

mantenere il comparto in zona edificabile, solo ritiene che la stessa debba

essere ridotta rispetto a quella presentata per l'approvazione e gestita con

una normativa particolare. La posizione dell'Esecutivo cantonale circa la

delimitazione della zona fabbricabile merita di essere condivisa. Infatti i

terreni che il Governo intende escludere dalla zona fabbricabile non rispondono

ai requisiti posti dall'art. 15 lett. a e lett. b LPT. Non si tratta infatti né

di terreni già edificati in larga misura, essi sono quasi totalmente privi di

edificazione, fatto salva l'abitazione, isolata, posta al mapp. 1250, ma in

ogni caso insufficiente per ritenerlo ampiamente edificato, né, tanto meno, di

terreni prevedibilmente necessari all'edificazione e urbanizzati entro quindici

anni. Come già visto, la zona edificabile di Novazzano è sovradimensionata al

punto che non solo è esclusa l'inclusione di nuovo territorio in zona

fabbricabile, ma è addirittura necessario ridurre l'ampiezza di quest'ultima,

in ossequio alla LPT. Il Governo ha agito dunque correttamente nel cercare di

diminuire il sovradimensionamento della zona residenziale, sopperendo al comune

che ha proposto solo delle diminuzioni insufficienti. Anche la decisione di non

approvare la zona edificabile in parola e di richiedere l'elaborazione della

variante che limiti la zona fabbricabile alle costruzioni già esistenti nel

senso di una piccola e compatta zona edificabile appare dunque senz'altro

corretta.

4.

Stralcio di due strade dal piano del traffico

Il Governo non ha approvato - e conseguentemente ha stralciato - due strade, una in località Castellaccio e una in località Pra

Resiga.

4.1

Prima di addentrarsi nel merito occorre rammentare che, in Ticino, lo

Stato provvede alla pianificazione delle strade cantonali, che devono avere

un'importanza generale per il Cantone (art. 7 cpv. 1, 4 cpv. 1 della legge

sulle strade del 23 marzo 1983, modificata e riordinata dalla legge 12 aprile

2006, Lstr, RL 7.2.1.2). I comuni provvedono invece alla pianificazione delle

strade locali nell'ambito del piano regolatore (art. 7 cpv. 3, 4 cpv. 2 Lstr).

In quest'ordine di idee l'art. 28 cpv. 2 lett. p LALPT stabilisce che le

rappresentazioni grafiche che compongono il piano regolatore devono fissare,

tra l'altro, la rete delle vie di comunicazione per i mezzi di trasporto

pubblici e privati.

4.2

Per motivi che qui non occorre riportare, il Governo ha sospeso la

decisione di approvazione della zona residenziale estensiva con obbligo di

piano di quartiere e la zona residenziale estensiva in località Castellaccio. A

prescindere dall'esito definitivo della pianificazione di questo comparto, ha

comunque ritenuto che fosse inopportuno definire la pianificazione della strada

che, dal sentiero pedonale proveniente dalla località Cügn, si collega alla

strada che penetra verso la località Gallo. Secondo il Consiglio di Stato, pur

riconoscendo la necessità di garantire un percorso pedonale che colleghi Castellaccio

a Cügn, questo sarebbe da definirsi o in occasione del piano di quartiere

rispettivamente dopo la decisione definitiva sulla zona edificabile in località

Castellaccio. Il comune insorge contro queste decisioni poiché ritiene questo

tratto importante in quanto collega le scuole, il nucleo e la casa anziani. Il

Governo nella risposta precisa che si tratta unicamente del tratto indicato

nell'allegato n. 12 della risoluzione impugnata.

Innanzitutto occorre dire che con risoluzione 26 agosto 2008 (n. 4291) il

Governo ha deciso di approvare la zona residenziale estensiva con obbligo di

piano di quartiere in località Castellaccio, come pure l'art. 49 NAPR che la

regolamenta (salvo una modifica, che qui non è d'importanza). È pertanto venuto

meno l'elemento di incertezza relativo all'assetto pianificatorio della zona.

Tuttavia, la decisione di non approvazione della strada in questione permane

corretta, anzi: appare avvalorata, alla luce di questo nuovo elemento. In

effetti, questa strada - non prevista nel PR82 e nemmeno nella variante

approvata l'8 gennaio 1992 (ris. gov. n. 85) - attraversa, tagliandola in due,

l'area sottoposta a piano di quartiere obbligatorio, nel frattempo approvata. Come

giustamente rileva il Consiglio di Stato, la definizione di questa strada

appare in questo contesto inopportuna, poiché anticipa un elemento ordinatore

determinante che pregiudicherebbe l'assetto del piano di quartiere. La realizzazione

di questa strada deve essere demandata alla fase di progettazione del piano di

quartiere stesso, il quale dovrà tener conto delle esigenze della rete viaria e

pedonale del comune, in particolare per il collegamento che il comune ritiene

necessario tra Castellaccio e Cügn. D'altronde l'art. 49 cpv. 4 NAPR prevede

espressamente che "gli

accessi veicolari, ciclabili e pedonali dovranno integrarsi nella rete viaria

pubblica. (…)". Il ricorso è su questo punto

infondato.

4.3

Il piano del traffico approvato dal comune prevede una strada di

collegamento che si sviluppa da Via Resiga, all'altezza della dogana di Ponte

Faloppia, attraversa il fascio di binari, per poi ricongiungersi a Via Passeggiata

in località Pra di Sotto, usufruendo della nuova strada di accesso al terminale

Huckepack. Nel contempo Via Resiga, che attraversa la zona artigianale industriale

in località Pra da Fund, viene attribuita alla categoria strada di servizio. Lo

scopo è dunque quello di riservare Via Resiga al traffico locale (rapporto di

pianificazione pag. 52). Il Consiglio di Stato non ha approvato il nuovo

collegamento dal terminale Huckepack alla località Resiga poiché carente di

interesse pubblico, visto il traffico limitato a tremila veicoli al giorno e ha

attribuito Via Resiga, nel suo calibro e sviluppo attuale, alla categoria

strada di servizio. Il Consiglio di Stato ha quindi invitato il comune a

valutare se avviare una procedura di variante per la una nuova definizione

della strada, segnatamente del calibro, posto che sia dimostrata la necessità

dell'intervento. Nel proprio ricorso, il comune si dice sorpreso poiché,

sostiene, questo tratto di strada sarebbe previsto dal piano dei trasporti del Mendrisiotto

(PTM), ciò anche a riprova dell'interesse pubblico. Chiede quindi la conferma

della strada. Nella propria risposta il Governo precisa che il PTM non prevede

il collegamento.

Ora, l'intervento in esame non trova riscontro nel PTM, il quale non lo prevede:

questo era sì presente nel rapporto finale allestito dalla commissione

regionale dei trasporti del 2001; tuttavia non è stato ripreso nella relativa

scheda di piano direttore. A essere presente è unicamente l'intervento

12.24.2

, ossia il collegamento diretto del Pian Faloppia con l'autostrada A2,

cui è, peraltro, attribuito il grado di priorità tre, proprio a significare che

è subordinato alla dimostrazione dell'opportunità della sua realizzazione.

Ferma questa premessa, il comune non porta altri elementi a sostegno

dell'interesse pubblico alla realizzazione di questa opera, né è possibile evincerne

dal rapporto di pianificazione. Se pur comprensibile l'intento comunale di eliminare

il traffico di transito da via Resiga, non esistono tuttavia elementi che permettano

di valutare la necessità della nuova strada. Il dato riportato dal Governo,

rimasto incontestato dal comune, di 3'000 veicoli al giorno (ossia all'incirca quattro

veicoli al minuto su un arco di dodici ore dalle 8.00 alle 20.00), in zona

artigianale industriale, non appare tale da giustificare il tracciamento della

nuova tratta prevista, ossia una strada di collegamento di complessivi 11,25 m di larghezza, a due sensi di marcia (7 m di carreggiata complessivi), con marciapiede e pista

ciclabile. La decisione del Governo appare dunque corretta e il ricorso non può

dunque essere, su questo punto, accolto.

5.

Violazione dell'autonomia comunale

Il comune ritiene che il Consiglio di Stato, con la decisione impugnata, abbia

violato la sua autonomia costituzionalmente garantita in ambito pianificatorio.

5.1

In sede di approvazione di un piano regolatore, quando il Consiglio di

Stato ritiene di non poter approvare una determinata soluzione adottata a

livello comunale, esso deve di norma retrocedere gli atti all'autorità

inferiore per nuova decisione: lo esige, oltre all'art. 37 cpv. 1 2ª frase LALPT, il rispetto dell'autonomia

comunale. Il Governo può tuttavia apportare delle modifiche d'ufficio al piano

regolatore - e sostituirsi pertanto all'esercizio delle competenze che spettano

agli organi comunali - quando la nuova regolamentazione può essere determinata

d'acchito (segnatamente

nel caso di un'unica soluzione, senza possibili alternative) e la modifica

tende a colmare una lacuna evidente o a emendare carenze o errori pianificatori

manifesti (RDAT I-2001 n. 17 consid. 4.1. con rinvii). La via della modifica d'ufficio presuppone che la

soluzione s'imponga con tale evidenza da rendere perfettamente superfluo e

inutilmente dilatorio un rinvio. Infine, è opportuno ricordare che, per costante giurisprudenza,

l'istituto dell'autonomia comunale non consente di tutelare una soluzione

contraria al diritto (DTF 116 Ia

221.

consid. 2c, 113 Ia 192 consid. 2d; RDAT II-1997 n. 23 consid. 2, 1989 n. 26

consid. 2c con rinvii).

5.2

Ora, nei casi in cui il Consiglio di stato ha proceduto direttamente

a modificare d'ufficio il piano (attribuzione alla zona agricola del mapp. 930,

stralcio della strada di servizio in località Castellaccio e della strada di

collegamento in località Pra Resiga) queste si imponevano quale unica soluzione

possibile senza che fosse necessario un rinvio al comune. Stante a quanto

appena spiegato, non vi è dunque stata lesione dell'autonomia comunale.

Infondata, anche questa censura deve essere respinta.

6.

In esito a quanto precede, il ricorso deve essere interamente respinto.

La soccombenza del comune imporrebbe il prelievo di una tassa di giustizia

(art. 28 della legge di procedura per le cause amministrative del 19 aprile

1966, LPamm, RL 3.3.1.1). Siccome il comune è intervenuto in veste di ente

pianificante e non per difendere suoi particolari interessi pecuniari, si

giustifica rinunciare al suo prelievo. Dato l'esito non appare nemmeno giustificata

l'assegnazione di ripetibili (art. 31 LPamm).

Dispositivo

per questi motivi,

visti gli articoli 75 Cost., 3, 15, 16, 28 LPT, 37, 38

LALPT, 7 Lstr, 28 e 31 LPamm,

dichiara

e pronuncia:

1. Il ricorso,

nella misura in cui non deve essere stralciato dai ruoli, è respinto.

Non si preleva tassa di

giustizia, non si assegnano ripetibili.

Contro la presente

decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a

Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. della

legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005, LTF, RS 173.110). Qualora non

sia proponibile il ricorso in materia di diritto pubblico, entro il medesimo

termine è ammesso il ricorso sussidiario in materia costituzionale al Tribunale

federale (art. 113 segg. LTF).

4. Intimazione

Per il Tribunale cantonale amministrativo

Il presidente Il

segretario

Ultimo aggiornamento: 09.05.2026

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