Condizioni ricevibilità del ricorso - conferma attribuzione di un fondo alla zona agricola - esigenze di motivazione per un vincolo di bene culturale

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Numero d'incarto:

90.2007.49

Data decisione, Autorità:

31.08.2008, TRAM

Titolo:

Condizioni ricevibilità del ricorso - conferma attribuzione di un fondo alla zona agricola - esigenze di motivazione per un vincolo di bene culturale

BENE STORICO

COMPRENSORIO AMPIAMENTE EDIFICATO

CONTENIBILITÀ

FUNZIONE

art. 2 LBC

art. 3 LBC

art. 20 cpv. 2 LBC

art. 51 LPAM

art. 63 LPM

art. 15 let. a LPT

art. 15 let. b LPT

art. 16 cpv. 1 LPT

art. 16 cpv. 2 LPT

art. 38 LPT

Incarti n.

90.2007.49

90.2007.63

Lugano

31 agosto

2008

In nome

della Repubblica e Cantone

Ticino

Il Tribunale cantonale amministrativo

composto dei giudici:

Lorenzo Anastasi, presidente,

Raffaello

Balerna, Damiano Bozzini

segretario:

Fulvio Campello, vicecancelliere

statuendo sui ricorsi 15 maggio 2007 e 27 giugno 2007

della

RI 1

PR 1

contro

la risoluzione 27 marzo 2007 (n. 1633), con la quale

il Consiglio di Stato ha approvato la revisione del piano regolatore di

Novazzano;

viste le risposte:

- 27 giugno 2007 del

municipio di Novazzano,

- 11 luglio 2007 della

Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità,

al ricorso 15 maggio 2007;

- 11 luglio 2007 della

Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità,

- 27 luglio 2007 del

municipio di Novazzano,

al ricorso 27 giugno 2007;

viste le conclusioni:

-

15 novembre 2007 del

municipio di Novazzano,

-

29 novembre 2007 della RI

1,

per entrambi i ricorsi;

letti ed esaminati gli atti;

ritenuto, in

fatto

A. Nella seduta 23 maggio 2005 il consiglio comunale di Novazzano ha

adottato la revisione del piano regolatore. In quell'occasione esso ha

attribuito il mapp. 229, in località Casate, all'area agricola estensiva -

decisione che ricalcava la precedente attribuzione alla zona idonea

all'agricoltura del previgente piano regolatore, approvato nel 1982 - e dichiarato

bene culturale degno di protezione l'abitazione sita su quel mappale (art. 43

NAPR).

B. Contro la delibera comunale appena descritta, la RI 1, proprietaria del

mapp. 229, è insorta il 29 settembre 2005 davanti al Consiglio di Stato,

postulando in via principale l'annullamento dell'attribuzione del suo fondo

alla zona agricola estensiva e del vincolo di protezione posto sull'abitazione,

in via subordinata la creazione di una zona nucleo che comprendesse i mappali

di Casate, incluso il suo.

C.

Il Consiglio di

Stato ha approvato il piano regolatore il 27 marzo 2007 e nel contempo ha

respinto il gravame della RI 1. Il Governo ha innanzitutto confermato l'attribuzione

del mapp. 229 alla zona agricola estensiva, poiché non vi era necessità di

ampliare la zona edificabile, fortemente sovradimensionata a Novazzano rispetto

all'ipotesi di sviluppo dei prossimi 10-15 anni, e perché il fondo era posto a

margine della zona edificabile, separato da questa da una strada, immerso nel

comparto agricolo di Casate. Il Consiglio di Stato ha anche respinto il ricorso

contro la classificazione di bene culturale, riconoscendo un certo interesse

storico-culturale dell'edificio e ritenendo la misura proporzionata. L'Esecutivo

cantonale ha tuttavia modificato d'ufficio l'art. 43 NAPR abolendo, la categoria

di beni culturali degni di protezione e trasferendoli nella lista dei beni

culturali d'interesse locale.

D.

Contro la citata

decisione del Consiglio di Stato, la RI 1 insorge con ricorso 15 maggio 2007 al

Tribunale cantonale amministrativo riproponendo le domande poste al Governo.

Essa chiede tuttavia per la prima volta che almeno la metà della superficie del

fondo, ca. 3'000 mq, vengano attribuiti alla zona edificabile. Il 27 giugno seguente,

la ricorrente ha inoltrato una seconda impugnativa, tendente a contestare, e

quindi ad annullare, la modifica operata d'ufficio dal Governo dell'art. 43

NAPR nel senso che nessun vincolo di protezione dovesse essere imposto

sull'abitazione. Le argomentazioni verranno riportate nel seguito.

E. La Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità così come

il municipio si oppongono all'accoglimento di entrambi i ricorsi. Le loro

posizioni saranno riprese, nella misura del necessario, nei considerandi in

diritto.

F. Il 24 ottobre 2007 una delegazione del Tribunale ha visitato i luoghi

in presenza delle parti; sono state scattate alcune fotografie, acquisite agli

atti. È pure stata tenuta un'udienza e, dopo ampia discussione, il giudice

delegato ha fissato un termine sino al 30 novembre 2007 per presentare le

conclusioni con un unico allegato per entrambe le procedure. Il 15 novembre e 29 novembre 2007, il municipio, rispettivamente la ricorrente, hanno confermato le

proprie posizioni. La Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità

non ha presentato conclusioni.

considerato, in

diritto

1. La competenza del Tribunale cantonale

amministrativo per entrambe le vertenze è certa (art. 38 cpv. 1 della legge

cantonale di applicazione della legge federale sulla pianificazione del territorio,

LALPT, RL 7.1.1.1). Il Tribunale

precisa però quanto segue circa la legittimazione attiva, rispettivamente la

tempestività, dei gravami.

1.1. A norma dell'art. 38 cpv. 1 LALPT contro la

decisione di approvazione del piano regolatore è dato

ricorso al Tribunale cantonale amministrativo entro trenta giorni dalla sua

notificazione. Sono legittimati a ricorrere il comune, i già ricorrenti per gli

stessi motivi e ogni altra

persona o ente che dimostri un interesse degno di protezione

a dipendenza delle modifiche d'ufficio disposte dal Governo (art. 38 cpv. 4 lett. a-c LALPT). Il privato cittadino è pertanto legittimato a insorgere solo se ha

precedentemente ricorso davanti all'Esecutivo cantonale; fa eccezione l'ipotesi

in cui quest'ultimo abbia disposto una modifica rispetto alle decisioni del

legislativo comunale, segnatamente

quindi un diniego di approvazione, rispettivamente una modifica d'ufficio del

piano regolatore.

1.2. Il ricorso 15 maggio

2007 è tempestivo. Quanto alla qualità per agire, la RI

1 è di principio legittimata a ricorrere, in applicazione dell'art. 38 cpv. 4 lett. b LALPT. Tale legittimazione deve essere tuttavia negata per quanto

concerne la domanda formulata in via subordinata, attraverso la quale l'insorgente

chiede che almeno una parte del suo fondo venga resa edificabile. In effetti,

per conseguire questo risultato la ricorrente sarebbe dovuta preventivamente

insorgere davanti al Governo, formulando una tale domanda. Infatti, con

l'espressione gli stessi motivi, l'art. 38 cpv. 4 lett. b LALPT intende che non è possibile porre nuove domande in sede di appello,

come prescrive l'art. 63

cpv. 2 della legge di procedura per le cause amministrative del 19 aprile 1966

(LPamm, RL 3.3.1.1). Ora, la domanda di concedere

l'edificabilità parziale del fondo non era stata formulata in prima istanza. Nel

presente caso, circa l'edificabilità del fondo, il Governo si è però limitato a

approvare la decisione del legislativo comunale, per cui la ricorrente è

legittimata unicamente a formulare le domande già poste all'Esecutivo cantonale.

Non è invece facoltizzata a proporre nuove soluzioni. Il ricorso 15 maggio 2007

è dunque ammissibile solo nella misura in cui ripropone le richieste di quello 29 settembre 2005. Occorre precisare che benché la domanda di annullamento del vincolo

sia stata modificata in questa sede nel senso che si chiede l'annullamento del vincolo

di bene culturale di interesse locale al posto del vincolo di bene culturale

degno di protezione, questa è ricevibile poiché da un lato appare evidente

che in ogni caso essa tende all'annullamento del vincolo di tutela, dall'altro

perché la denominazione del vincolo è stata modificata d'ufficio dal Governo,

per cui la legittimazione può essere anche dedotta dall'art. 38 cpv. 4 lett. c LALPT.

1.3. Il ricorso 27 giugno 2007 è invece tardivo. Infatti, la ricorrente non può

prevalersi - contrariamente a quanto sostiene - del termine di ricorso concesso

in relazione alla pubblicazione indicato al punto sette del dispositivo della

decisione impugnata. Tale termine è applicabile solo per coloro che prendono

conoscenza della decisione di approvazione del piano regolatore da parte del

Consiglio di Stato attraverso la pubblicazione medesima: sistema alternativo di

notificazione che può essere impiegato eccezionalmente, quando i destinatari

della decisione sono numerosi o non possono essere identificati senza oneri

eccessivi (cfr. a livello federale l'art. 36 della legge federale sulla

procedura amministrativa del 20 dicembre 1968, PA, RS 172.021; Thomas Merkli/ Arthur Aeschlimann/Ruth Herzog,

Kommentar zum Gesetz über Verwaltungsrechtspflege im Kanton Bern, Berna 1997,

n. 1 ad art. 44), ma che per questo stesso motivo in materia di atti pianificatori

costituisce piuttosto la regola. Chi, come è il caso della ricorrente, ha

invece ricevuto personalmente la decisione medesima, in ossequio al principio

generale (art. 26 cpv. 1 LPamm), non può appellarsi a tale termine. Coerentemente

con questo principio, il dispositivo numero sei della decisione contestata

ricorda espressamente al comune e ai già ricorrenti in prima istanza, il

termine di trenta giorni dalla notificazione per aggravarsi davanti a questo Tribunale,

termine peraltro rispettato dalla ricorrente stessa con il primo gravame. L'impugnativa

doveva pertanto essere imprescindibilmente insinuata al Tribunale entro quest'ultimo,

perentorio, termine. Il ricorso 27 giugno 2007, tardivo, deve essere quindi

dichiarato irricevibile.

1.4. Per i motivi appena espressi il Tribunale entra nel merito unicamente del

ricorso 15 maggio 2007 nella misura in cui ripropone le domande già formulate

all'Esecutivo cantonale, mentre per il resto le impugnative sono irricevibili. Siccome

entrambi i ricorsi sono stati inoltrati dalla stessa società e riguardano la medesima

fattispecie, questi sono stati istruiti congiuntamente

e sono qui decisi con un unico giudizio (art.

51 LPamm).

2.2.1. In campo pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia.

Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b della legge

federale sulla pianificazione del territorio del 22 giugno 1979 (LPT, RS 700)

il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da

parte di almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il

Consiglio di Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT), che decide i ricorsi - e approva il

piano - con pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della

legittimità ma anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le

autorità incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle

autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i

loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente

sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il

diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più

appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi a intervenire

nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio

oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare

l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori

fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione,

rispettivamente che non tengono adeguatamente conto della pianificazione di

livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano direttore (cfr. anche

l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà segnatamente che sia

stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale degli interessi richiesta

dall'art. 3 dell'ordinanza

sulla pianificazione del territorio del 28 giugno 2000

(OPT, RS 700.1; RDAT

II-2001 n. 78 consid. 6b, II-1999 n. 27 consid. 3).

2.2. Il potere cognitivo del Tribunale cantonale

amministrativo è invece circoscritto alla violazione del diritto (art. 38 cpv.

2 LALPT; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6c, II-1999 n. 27 consid. 3, II-1997 n.

23). Fanno eccezione - per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i

casi in cui il tribunale interviene quale unica autorità di ricorso a livello

cantonale (DTF 114 Ib 81 consid.

3, 109 Ib 121 consid. 5; Bernhard Waldmann/Peter Hänni, Raumplanungs-gesetz,

Berna 2006, n. 64 ad art. 33), segnatamente quindi i casi in cui sono impugnati un diniego di approvazione, rispettivamente una modifica

d’ufficio del piano regolatore disposti dal Consiglio di Stato.

3.Attribuzione del mapp. 229 alla zona agricola estensiva

La ricorrente insorge contro l'attribuzione del mapp. 229 di sua proprietà alla

zona agricola estensiva, contestando innanzitutto che il mappale sia parte

integrante del comparto agricolo di Casate: in zona nessuno eserciterebbe

l'attività agricola. Inoltre, l'elemento produttivo del terreno, che sarebbe essenziale

per l'assegnazione alla zona agricola, è assente. Questa attribuzione costituirebbe

una disparità di trattamento rispetto alle altre particelle che sono, lungo la

strada che costeggia il suo fondo, sia prima che dopo, assegnate alla zona

edificabile, ciò che dimostra pure come la strada non sia il limite corretto tra

le zone. La contestata pianificazione costituirebbe limitazione del diritto di proprietà

sproporzionata, visto che rende applicabile la legge sul diritto fondiario

rurale. L'insorgente propone eventualmente di compensare l'inserimento del suo

mappale nella zona fabbricabile con un altro terreno, da dezonare. In ogni

caso, la zona agricola a Novazzano sarebbe già sufficiente, per cui quella

edificabile non sarebbe sovradimensionata. La ricorrente fa notare che il

terreno ha un valore di stima elevato rispetto a quello agricolo. L'autorità di

prime cure non avrebbe tenuto conto del progetto di piano di utilizzazione

cantonale del paesaggio con edifici e impianti protetti (PUC-PEIP),

previsto dal piano direttore. Da ultimo sostiene che sia in atto un

ammorbidimento delle normative che regolano la zona agricola, per cui sarebbe

assurdo includere in questa zona la sua proprietà. Conclude pertanto in via principale

all'annullamento della decisione di inserire il mapp. 229 in zona agricola, in

via subordinata alla creazione di una zona nucleo a cui attribuire la sua e le

altre particelle della località. La divisione si oppone all'accoglimento del

ricorso e siccome ritiene non vi siano nuovi fatti rilevanti, si limita a

ribadire quanto considerato nella decisione di approvazione. Il municipio

osserva che la proprietà è sempre stata attribuita al territorio non fabbricabile.

Benché edificata, la particella sarebbe difficile da collocare all'interno

delle zone fabbricabili previste dal piano regolatore, al pari di altri casi nel comune. Infatti, l'edificio,

di un certo pregio, verrebbe svilito se semplicemente attribuito alla zona

residenziale, ciò che lo esporrebbe al rischio di interventi di trasformazione

inopportuni. D'altra parte la costruzione non presenterebbe nemmeno i requisiti

di compattezza per essere attribuita a una zona nucleo tradizionale. Anche il

comune, quindi, chiede che il ricorso sia respinto.

3.1. I piani di utilizzazione - nel nostro Cantone

chiamati, a livello comunale, piani regolatori (art. 24 segg. LALPT) - disciplinano

l'uso ammissibile del suolo (art. 14 cpv. 1 LPT). Essi debbono delimitare in

primo luogo le zone edificabili, agricole e protette (art. 14 cpv. 2 LPT).

3.1.1. Le zone edificabili comprendono, secondo l'art. 15 LPT, i terreni idonei

all'edificazione che sono già stati edificati in larga misura (lett. a) e

quelli prevedibilmente necessari e urbanizzati entro quindici anni (lett. b).

Di massima un terreno che adempie queste esigenze dev'essere attribuito alla

zona edificabile a meno che, dopo una ponderazione globale degli interessi che

la legislazione sulla pianificazione del territorio tende a salvaguardare (cfr.

in particolare gli art. 1 e 3 LPT), debba essere incluso, parzialmente o

totalmente, nel territorio fuori della zona edificabile (RDAT I-2001 n. 49

consid. 3a). I criteri posti dall'art. 15 LPT per l'assegnazione di un terreno alla zona

edificabile hanno quindi una portata relativa e non un

valore assoluto. Essi rappresentano piuttosto dei principi generali della

pianificazione del territorio, dei punti di riferimento, che - ancorché

soddisfatti - non conducono necessariamente all'attribuzione del terreno interessato

alla zona fabbricabile (cfr.

la giurisprudenza appena citata; inoltre Alexandre Flückiger, Commentario LPT n. 25-29 ad art. 15; Piermarco Zen-Ruffinen/Christine Guy-Ecabert, Aménagement du territorie,

construction, expropriation, Berna 2001, n. 314).

3.1.2. Giusta

l'art. 16 cpv. 1 LPT (testo modificato il 20 marzo 1998, in vigore dal 1º settembre 2000),

le zone agricole servono a garantire a lungo termine la base dell'approvvigionamento

alimentare, a salvaguardare il paesaggio e lo spazio per lo svago o a assicurare

la compensazione ecologica; esse devono essere tenute, per quanto possibile,

libere da costruzioni, in sintonia con le loro differenti funzioni, e

comprendere i terreni idonei alla coltivazione agricola o all'orticoltura

produttiva necessari all'adempimento dei vari compiti dell'agricoltura (lett.

a) e i terreni che, nell'interesse generale, devono essere coltivati

dall'agricoltura (lett. b;

cfr. nello stesso senso l'art. 68 cpv. 1 LALPT, testo modificato il 25 febbraio

2003, in vigore dal 1º giugno 2003). Per quanto possibile devono essere delimitate

ampie superfici contigue (art. 16 cpv. 2 LPT).

3.2. Una restrizione di diritto pubblico è compatibile

con la garanzia della proprietà sancita dall'art. 26 §solo se si fonda su una

base legale, è giustificata da un interesse pubblico preponderante e rispetta

il principio della proporzionalità (art. 36 cpv. 1-3 Cost.; DTF 129 I 337

consid. 4.1, 126 I 219 consid. 2). La legalità, l'interesse pubblico e la

proporzionalità costituiscono d'altra parte dei principi giuridici fondamentali,

che lo Stato deve sempre rispettare nelle proprie attività (art. 5 Cost.). In

linea di massima è pubblico l'interesse che coinvolge la generalità dei cittadini

o una suo frazione significativa e che compete al potere pubblico promuovere

nell'esercizio delle sue funzioni. Nel caso di un provvedimento di

pianificazione del territorio esso è segnatamente dato quando la sua adozione

corrisponde a un bisogno importante, chiaramente avvertito dalla collettività.

Tale interesse deve prevalere sui contrapposti interessi pubblici e privati in

gioco (RDAT I-2000 n. 24 consid. 4.1. con rinvii; Zen-Ruffinen/ Guy-Ecabert, op. cit.,

n. 98-102; Adelio Scolari,

Diritto amministrativo, parte generale, 2ª edizione, Cadenazzo 2002, n. 558-594). Il principio della

proporzionalità esige invece che le restrizioni della proprietà siano idonee a

raggiungere lo scopo di interesse pubblico desiderato, che tra i diversi

provvedimenti a disposizione per conseguirlo venga scelto quello che lede in

misura minore gli interessi del proprietario, infine che sussista un rapporto

ragionevole tra lo scopo di interesse pubblico perseguito e i mezzi utilizzati

(RDAT II-2000 n. 75 consid. 5b con rinvii; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., n. 103-106; Scolari, op. cit., n. 595-610).

3.3. Il mappale della ricorrente è così censito a registro

fondiario:

A Fab. ab. 511 mq

b vigna 817 mq

c giardino 4'533 mq

d incolto 419 mq

E Fabbricato 21 mq

F Piscina 126 mq

G Fabbricato 26 mq

H Fabbricato 30 mq

Fatti

I Vasca 5 mq

____

6'488 mq

3.3.1. Innanzitutto occorre rilevare che la decisione di attribuire il mapp.

229 alla zona agricola è fondata su una valida base legale (cfr. consid. 3.1.).

Con terreni edificati in larga misura ai sensi dell'art. 15 lett. a LPT si

intende essenzialmente il territorio costruito in maniera compatta, oltre

eventualmente singole particelle inedificate al suo interno, direttamente

confinanti con la zona edificabile, in genere già edificate e di superficie

relativamente ridotta (RDAT I-2001 n. 49 consid. 3b; Flückiger, op. cit., n. 60 ad art. 15 ;

Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op.

cit., n. 319). Il sopralluogo ha permesso di costatare che la decisione

del consiglio comunale è corretta. Il mappale risulta effettivamente marginale

alla zona edificabile, dalla quale è separato da una strada, ed è circondato

sui tre lati da zona agricola. È vero che a est della proprietà vi sono altri

edifici, ma la posizione del comune, che rileva questo fondo come non

appartenente a terreni ampiamente edificati, dev'essere senz'altro condivisa,

almeno nell'ottica di tutela della sua autonomia, dato il potere di apprezzamento

che questa norma gli conferisce. Il mappale è quindi inserito, contrariamente a

quanto ritiene la ricorrente, in un comparto verde che si estende verso le

località Ronco, Pauzella e Monte Morello. L'inclusione del mappale della

ricorrente in zona fabbricabile non risulta nemmeno necessaria per le ipotesi

di sviluppo del comune per i prossimi quindici anni. Innanzitutto,

contrariamente alla tesi delle conclusioni, la zona edificabile di Novazzano è

fortemente sovradimensionata: questa viene misurata in base ai criteri di

contenibilità e di sviluppo della stessa e non a contrario partendo

dalla dimensione della zona agricola. Del resto, che il piano regolatore di Novazzano

presenti delle riserve eccessive di terreno fabbricabile, oltre che a essere

esaurientemente spiegato nella decisione impugnata, è stato verificato e

confermato da questo Tribunale nell'ambito dell'evasione del ricorso presentato

dal comune su altri oggetti. Nemmeno questa ipotesi può quindi essere

considerata. Il fondo non può dunque essere attribuito alla zona fabbricabile

già per l'assenza dei requisiti legali. Merita quindi tutela la decisione del

comune di assegnarlo alla zona agricola, intesa nel senso più ampio,

espressamente sancito, come visto, all'art. 16 LPT, nella versione in vigore

dal 1° settembre 2000. Alla zona agricola dev'essere infatti riconosciuto un

ruolo multifunzionale, poiché persegue scopi non solo di politica agraria e

fondiaria ma anche obiettivi in ordine agli insediamenti, quale eccellente

strumento di prevenzione dell'edificazione sparsa, alla protezione

dell'ambiente e a quella del paesaggio (cfr. messaggio del Consiglio federale

concernente la revisione parziale della LPT del 22 maggio 1999, in: FF 1996 III

457, 471 con rinvii). Non è quindi nemmeno necessario valutare se, e in quale

misura, il fondo si presta alla lavorazione agricola: contrariamente a quanto

la ricorrente afferma, l'elemento produttivo non è essenziale per

l'assegnazione di un fondo alla zona agricola. In ogni caso, il catasto delle

idoneità agricole, allestito dalla Sezione agricoltura del Dipartimento delle

finanze e dell'economia, rileva che il fondo è molto idoneo allo sfalcio e in

parte anche alla viticoltura e alla campicoltura.

L'interesse pubblico alla tutela del paesaggio e al

contenimento dell'espansione a macchia d'olio della zona fabbricabile in assenza

di necessità appare in concreto preminente su quello del privato di vedere

inserito il suo fondo in zona fabbricabile. L'assegnazione del mapp. 229 alla

zona agricola è, infine, l'unica possibilità legalmente praticabile. Da un lato,

non è possibile la creazione di una zona nucleo come chiesto dalla ricorrente:

infatti il sopralluogo ha permesso di verificare come la tipologia delle case e

la densità dell'abitato non permetterebbero una simile disciplina. Nemmeno poi

sarebbe possibile creare una micro zona ad hoc per l'abitazione della

ricorrente. Stando così le cose la misura è dunque senz'altro proporzionata.

3.3.2. Infine circa la disparità di trattamento. Il principio dell'uguaglianza

dinanzi alla legge ha una portata necessariamente limitata nell'ambito di

provvedimenti pianificatori. Siccome occorre formare zone, è necessario poterle

delimitare, talora prescindendo da situazioni esistenti. Non è quindi

insostenibile trattare differentemente dal profilo pianificatorio ed edilizio

anche terreni analoghi per conformità e posizione. L'invocato principio si

identifica in sostanza con il divieto dell'arbitrio: per non essere arbitrario,

il provvedimento deve fondarsi pertanto su criteri pianificatori oggettivi e

ragionevoli (RDAT I-2001 n. 49 consid. 5a). Innanzitutto, circa la critica relativa

al limite della zona, posto in corrispondenza di via Boschetto, essa appare infondata.

La strada in questione ha una forma a "u". La zona edificabile è

inserita all'interno di questa e sui due lati; la base invece, dov'è la

particella della ricorrente, è tutta in zona agricola. Il limite è dunque coerente

e corretto e definisce effettivamente la fine della zona edificabile; non

costituisce una disparità di trattamento. Per il resto, la decisione contestata

non appare in nessun caso arbitraria.

3.4. In conclusione, la decisione di assegnare la particella in questione alla

zona agricola è corretta, non vìola il diritto di proprietà della ricorrente, e

risulta rispettosa della parità di trattamento. Il ricorso è dunque su questo

punto respinto.

4.Vincolo di bene

culturale

La RI 1 chiede l'annullamento del vincolo di

protezione di bene culturale che interessa l'immobile sito sul fondo di sua

proprietà. Il Tribunale ha potuto ricostruire l'iter che ha condotto all'adozione

del vincolo. L'11 dicembre 2001, il Dipartimento del territorio ha trasmesso al

municipio un complemento dell'esame preliminare 2 luglio 1999, relativo al

preavviso dell'Ufficio dei beni culturali indicando, oltre ai beni culturali di

interesse cantonale e alle proposte di beni culturali d'interesse comunale, anche

i beni culturali degni di protezione, il cui valore architettonico, artistico

e storico non presentava, per quanto in quel momento a sua conoscenza, contenuti

tali da imporre una tutela, benché si trattasse di edifici che contribuivano a testimoniare

l'evoluzione culturale del territorio, e tra i quali figurava la Villa già __________

con decorazioni barocche sui prospetti esterni, oggetto della presente

procedura. L'ufficio dei beni culturali si era inoltre riservato il diritto di

poter effettuare le indagini necessarie per documentarne i contenuti effettivi

(cfr. complemento citato pag. 2 seg.). Il municipio ha così inserito la villa

della ricorrente, insieme ad altri beni, in una lista all'art. 43 NAPR, che ha

denominato beni culturali degni di protezione (BCP). Sia il messaggio

municipale 4/2005 relativo alla revisione del piano regolatore, che si limita a

rinviare all'elenco dell'art. 43 NAPR (pag. 10), sia il rapporto di pianificazione

(pag. 43) non forniscono ulteriori spiegazioni sui motivi che hanno portato

alla decisione comunale di tutelare questo edificio. Il consiglio comunale ha

quindi adottato l'art. 43 cpv. 1 lett. c delle NAPR che elenca i BCP, tra cui appunto

l'abitazione della ricorrente a casate (BCP5). Giusta quest'articolo "per tutti questi beni

il Municipio, sentita l'autorità cantonale competente, potrà imporre interventi

di conservazione dell'insieme o di singole parti, rispettivamente porre

condizioni a scopo di valorizzazione in sede di licenza edilizia. Questo senza

che i privati possano pretendere indennizzi.". La RI 1 aveva già ricorso contro questa decisione al Governo, osservando

che la protezione era avvenuta prima che qualcuno avesse esaminato l'oggetto e

senza che la società fosse stata interpellata, in violazione del diritto di

essere sentito. Con la querelata decisione di approvazione, il Governo, per

quanto qui interessi, ha deciso di trasferire i beni inseriti nell'elenco BCP in

quello dei beni culturali d'interesse locale (BCL). Esso ha infatti ritenuto che la denominazione BCP, usata dal Dipartimento del territorio

nell'esame preliminare per segnalare al comune eventuali bene culturali che,

dopo le indagini necessarie, avrebbero potuto rientrare nell'elenco dei beni

culturali di interesse locale, non fosse congrua. Il Consiglio di Stato ha poi

respinto il gravame dell'insorgente, limitandosi a riconosce un certo interesse

dell'edificio in quanto testimonianza storico-cluturale locale e non ravvisando

violazione del principio della proporzionalità.

La ricorrente insorge ribadendo che la classificazione quale bene culturale è

avvenuta prima che qualsiasi funzionario cantonale o comunale abbia mai

visitato la proprietà in questione e rievoca la lesione del diritto di essere

sentito. Sostiene che la parte più pregiata della facciata è visibile unicamente

dall'interno, mentre verso l'esterno questa non è assolutamente d'interesse

culturale. Siccome l'edificio non sarebbe di tale interesse culturale da

prevalere sugli interessi privati, sarebbe violato l'art. 19 della legge sulla

protezione dei beni culturali del 13 maggio 1997 (LBC, RL 9.3.2.1). In sostanza

ritiene il vincolo privo di interesse pubblico e sproporzionato. Il comune si

oppone all'accoglimento del ricorso, valutando il vincolo poco gravoso e

analogo a quello di altri beni meritevoli di un'attenzione e sensibilità

particolari in quanto testimonianza dell'evoluzione culturale del territorio;

la classificazione porterebbe anzi un valore aggiunto. Anche in questo caso il

Governo si oppone all'accoglimento del ricorso, senza formulare osservazioni richiamando

quelle poste alla base della decisione impugnata. Con le conclusioni la ricorrente

e il municipio ribadiscono le proprie posizioni.

4.1. La protezione della natura e del

paesaggio è sancita a livello costituzionale dall'art. 78 Cost., che ne affida

la competenza ai Cantoni, mentre fa carico alla Confederazione di rispettare

nell'esecuzione dei propri compiti le caratteristiche del paesaggio, l'aspetto

degli abitati, i luoghi storici, come anche le rarità naturali e i monumenti

culturali, con l'obbligo di conservarli intatti quando vi sia un interesse

Considerandi

generale e preponderante. Il paesaggio è parimenti protetto dalla LPT, il cui art.

3.

cpv. 2 stabilisce che dev’essere rispettato e che in particolare (lett. b)

occorre integrare nel paesaggio gli insediamenti, gli edifici e gli impianti,

nonché (lett. d) conservare i siti naturali. Giusta l'art. 14 cpv. 2 LPT, i

piani regolatori devono delimitare le zone protette, che comprendono (art. 17

cpv. 1 LPT): i ruscelli, i fiumi, i laghi e le loro rive (lett. a); i paesaggi

particolarmente belli e quelli con valore naturalistico o storico-culturale

(lett. b); i siti caratteristici, i luoghi storici, i monumenti naturali e

culturali (lett. c); i biotopi per gli animali e vegetali degni di protezione

(lett. d). Il diritto cantonale può prevedere, in vece delle zone protette,

altre misure adatte (art. 17 cpv. 2 LPT).

4.2

A livello cantonale, oltre al decreto legislativo

sulla protezione delle bellezze naturali e del paesaggio del 16 gennaio 1940

(DLBN, RL 9.3.1.1) e all'istituto del piano del paesaggio (art. 28 cpv. 1 LALPT), la LALPT prevede

espressamente, all'art. 28 cpv. 2 lett. h,

la possibilità di fissare nelle rappresentazioni

grafiche dei piani regolatori i vincoli speciali cui è assoggettata l'utilizzazione

di taluni fondi, in particolare per la protezione delle acque, la tutela del

paesaggio e dei suoi contenuti naturalistici, degli edifici di pregio storico-culturale

e della vista panoramica. Inoltre, secondo l'art. 29 LALPT, il piano regolatore

può prevedere l'obbligo di mantenere costruzioni, singoli alberi, gruppi di

essi o siepi che concorrono a formare la bellezza e la caratteristica del

paesaggio (cpv. 2 lett. d), come pure stabilire le regole sulla manutenzione

degli edifici (cpv. 1 lett. g).

4.3

Nel nostro Cantone è inoltre in vigore, dal 1° novembre 1997, la LBC, che ha abrogato la legge per la protezione dei monumenti

storici e artistici del 15 aprile 1946 (LMS). Questa nuova

legge, fondata su una nozione di cultura più aperta e dinamica rispetto a

quella tradizionale, fa riferimento non più ai soli

valori alti della civiltà, ma anche all'insieme di tutti quei valori, usi e

costumi che caratterizzano il vivere sociale di un popolo e permette, di

conseguenza, di tener conto di tutte quelle presenze che possono anche apparire

minori, se misurate con i canoni classici, ma che non per questo sono prive di

importanza, talvolta anche notevole, sotto angolazioni culturali diverse.

4.3.1

La protezione del patrimonio culturale è compito comune del proprietario

e dell'ente pubblico (cfr art. 5 LBC); sono suscettibili di protezione sia i

beni culturali mobili che quelli immobili (cfr. art. 2 LBC). L'art. 2 LBC dà la

definizione di bene culturale: ossia un bene che riveste importanza per la

collettività, un oggetto non solo d'interesse storico o artistico, ma anche

religioso, archeologico, architettonico, urbanistico, etnografico,

archivistico, bibliografico, numismatico ecc. Fra i beni suscettibili di

protezione trovano posto, come detto, gli immobili, ossia le costruzioni, i manufatti,

le rovine, le parti costitutive o accessorie di costruzione, le zone archeologiche,

ecc., così come i beni mobili, definiti secondo l'art. 713 codice civile

svizzero del 10 dicembre 1907 (CC, RS 210) come oggetti che possono essere

trasferiti senza alterarne la sostanza. Non solo oggetti singoli possono essere

oggetto di tutela; anche una pluralità di beni, che riveste interesse nel suo

insieme (come una collezione, un fondo archivistico o librario, un nucleo) può

essere protetta nella sua globalità (cfr. messaggio cit., Commento agli art.

2-4 del progetto, RVGC cit., pag. 1026 seg.). Si deve però trattare di prodotto

del lavoro dell'uomo: è pertanto il territorio costruito (nuclei,

giardini, vie storiche) che può essere protetto in applicazione di questa

legge, anche per la sua importanza paesaggistica. Il paesaggio non costruito

può essere assoggettato a limitazioni, nella misura in cui sia incluso nel perimetro

di rispetto di un bene culturale protetto secondo l'art. 22 cpv. 2 LBC (cfr. messaggio

cit., cifra 4.2, lett. b; RVGC cit., pag. 1023).

4.3.2

Secondo l'art. 3 LBC, sono beni culturali protetti

quelli che beneficiano di protezione pubblica ai sensi della legge. Quanto agli

immobili, la legge distingue tra quelli d'interesse cantonale e quelli d'interesse

locale. I primi sono testimonianze cui è attribuito un significato culturale

che travalica l'ambito locale e sono protetti per decisione cantonale (art. 20

cpv. 3 LBC). I secondi sono protetti per decisione comunale (art. 20 cpv. 2

LBC) e fanno parte di quei beni che rivestono importanza soprattutto per le

collettività locali. La ragione delle predette

distinzioni sta nel trattamento in parte differenziato che la legge riserva a

ciascuna delle categorie dei beni protetti (cfr. art. 20 e segg. LBC).

4.3.3

L'art. 19 LBC

definisce le condizioni generali dell'istituzione della protezione e, pur senza

fissare a priori criteri di giudizio intrinseci, indica i parametri secondo i

quali un bene viene protetto: determinante ed essenziale ai fini della

protezione è l'interesse pubblico, ossia il significato e l'importanza che

l'oggetto, preso nel suo contesto, riveste per la collettività in quanto luogo

o fram-mento della memoria collettiva. L'interesse pubblico alla conservazione

presuppone insomma che si tratti di beni nei quali la collettività si

identifichi e vi riconosca i propri valori essenziali, al punto da dover essere

tramandati alle generazioni a venire (cfr. messaggio cit., Commento all'art. 19

del progetto, RVGC cit., pag. 1032). La legge affida alla commissione dei beni culturali (CBC; art. 45 LBC)

il compito di farsi di volta in volta interprete della sensibilità culturale

della collettività e di individuare quell'interesse pubblico che giustifica la

protezione di un bene (messaggio cit., cifra 6, Commento all'art. 45 del

progetto, RVGC cit., pag. 1045). Il regime giuridico della protezione deve

soddisfare due esigenze in parte contrapposte: d'un canto salvaguardare un

oggetto del patrimonio collettivo, dall'altro consentire l'esercizio della

proprietà sul medesimo bene (Patrizia Cattaneo

Beretta, La legge cantonale sulla protezione dei beni culturali, in:

RDAT I/2000, pag. 139 segg., n. 4.3.2., pag. 152). Per quanto concerne la protezione dei beni immobili, giusta l'art. 20

LBC l'istituzione della tutela s'inserisce nella procedura di adozione o

modifica del piano regolatore o del piano di utilizzazione cantonale: la legge

impone infatti una precisa individuazione e descrizione di ogni singolo oggetto

(art. 28

cpv. 2 lett. i LALPT). Spetterà

quindi anzitutto al municipio sottoporre, in fase d'elaborazione del piano, ai

servizi cantonali la sua proposta relativa ai beni immobili d'interesse

comunale. La commissione dovrà dare il suo preavviso e parimenti indicare, già

in fase di esame preliminare, quali siano gli immobili d'interesse cantonale da

proteggere (cfr.

art. 20 cpv. 1 LBC).

Autorità competenti per la decisione di istituzione della protezione sono il

legislativo comunale per gli immobili d'interesse locale e il Consiglio di

Stato per quelli d'interesse cantonale (art. 20 cpv. 2 e 3 LBC).

4.3.4

Secondo l'art. 22 LBC, salvo disposizione contraria, la protezione di un

bene culturale si estende all'oggetto nel suo insieme, in tutte le sue parti e

strutture interne ed esterne (cpv. 1) e, se le circostanze lo esigono, nelle

adiacenze del bene protetto è da delimitare un perimetro di rispetto entro il

quale non sono ammessi interventi suscettibili di compromettere la sua conservazione

o la sua valorizzazione (cpv. 2). La citata norma concretizza

uno dei principi generali alla base della nuova legislazione sulla protezione

dei beni culturali, secondo la quale un bene culturale deve essere tutelato

nella sua interezza e, per quanto possibile, nel suo contesto spaziale (cfr.

anche Elsbeth Wiederkehr Schuler, Denkmal- und Ortsbildschutz: die

Rechtsprechung des Bundesgerichts und des Zürcher Verwaltungsgerichts,

Zurigo 1999, pag. 84). Sovente

l'importanza di un bene culturale, in particolare un immobile, risulta tanto

dal suo valore intrinseco quanto dalla sua situazione nel contesto spaziale. Il

bene deve quindi esser protetto nel suo insieme non potendosi limitare la

protezione, come nel passato, a singoli elementi (una facciata, il portale, una

colonna, una finestra). Assume quindi grande importanza la delimitazione del

perimetro di rispetto (art. 22 cpv. 2 LBC), con funzione analoga alla zona di

protezione codificata dalla legislazione previgente (art. 12 della cessata LMS).

Tale perimetro di rispetto verrà delimitato, per gli immobili, nel piano delle

zone. Cade quindi anche il vecchio concetto

di "adiacenza" al bene protetto, che è stato sovente fonte di

problemi nei casi di applicazione concreta (cfr. messaggio cit., Commento agli

art. da 22 a 29 del progetto, RVGC cit., pag. 1037).

4.4

L'ufficio dei beni culturali col suo scritto 15

ottobre 2001, poi integrato nel complemento dell'esame preliminare 11 dicembre

2001, aveva rilevato una serie di beni che, pur essendo degni di protezione,

non avevano contenuti tali da imporre una tutela, ma comunque si riservava il

diritto di approfondire la questione. Il comune ha semplicemente e puramente

ripreso questi beni nella categoria beni culturali degni di protezione, poi

integrata dal Governo in quella dei beni culturali di interesse locale. Ora,

innanzitutto appare assolutamente irrita la decisione del Governo di procedere

con una modifica d'ufficio allo spostamento dei beni in questione da una categoria

all'altra. Costatata la mancata congruenza con la LBC, l'Esecutivo cantonale

avrebbe dovuto semmai non approvare l'articolo e ritornarlo al comune perché

provvedesse a valutare se e quali beni degni di protezione intendesse inserire

nella lista dei beni culturali d'interesse locale e ciò per evitare una lesione

dell'autonomia comunale visto che la designazione di questi beni avviene a opera

del legislativo comunale (art. 20 cpv. 2 LBC). Già solo per questo motivo la

decisione del Governo andrebbe annullata e gli atti ritornati al comune. Ma vi

è di più: né la decisione di dichiarare l'edificio bene culturale degno di

protezione, a opera del legislativo comunale, né quella di traslarlo nella

categoria di quelli d'interesse locale appaiono sufficientemente motivate, e

questo in spregio al diritto costituzionalmente garantito di essere sentito come

pure in violazione dell'art. 26 LPamm. Ciò ha reso da un lato impossibile alla

ricorrente di esprimere delle critiche circostanziate circa la decisione di

protezione, dall'altro al Tribunale di sindacare la bontà della decisione.

Infatti, una simile valutazione richiede delle conoscenze locali e tecniche che

il Tribunale non possiede. Il comune avrebbe in particolare dovuto spiegare

(ammesso che alla fin fine intendesse inserire tale bene in quelli di interesse

locale, con le conseguenze previste dalla legge) in cosa risieda l'interesse locale

alla conservazione di questo edificio, ossia il rapporto della collettività

locale con esso, rispettivamente quali siano i suoi pregi storico-culturali.

Benché il sopralluogo abbia permesso di verificare che l'edificio sia di un

certo qual interesse, occorre rammentare che il Tribunale, che non è autorità

di pianificazione e nemmeno di esecuzione della LBC, non può verificare, in

assenza di elementi che devono imperativamente essere forniti dall'ente locale

per quanto di sua competenza, la valutazione del valore storico rispettivamente

culturale che questo immobile riveste per la comunità di Novazzano. Stando così

le cose, il ricorso deve essere parzialmente accolto, annullando la decisione

del Consiglio di Stato nella misura in cui classifica l'edificio in parola tra

i BCL e confermandola nella misura in cui lo stralcia dall'elenco dei BCP. Spetterà

al comune, a questo punto, decidere se inserire l'edificio sito al mapp. 229

tra i beni culturali di interesse locale, adottando una variante di piano

regolatore, debitamente motivata.

5.

In base ai pregressi motivi, nella misura in cui è ricevibile, il ricorso

15.

maggio 2007 è parzialmente accolto per quanto attiene alla contestazione della

classificazione di bene culturale d'interesse locale dell'edificio sito al

mapp. 229, per il resto è respinto.

6.

Dato l'esito dei gravami, si percepisce una tassa di giustizia che

tiene conto della parziale soccombenza, rispettivamente, completa soccombenza,

dell'insorgente (art. 28 LPamm). Alla ricorrente vengono pure riconosciute

delle ripetibili per quanto attiene al ricorso parzialmente accolto (art. 31 LPamm).

Dispositivo

Per questi motivi,

visti gli articoli 26, 36, 78

Cost.,15, 16 LPT, 38 LALPT, 26, 28, 31, 51, 63 LPamm, 3, 20, 22 LBC;

dichiara

e pronuncia:

1. Il ricorso

15 maggio 2007, in quanto ricevibile, è parzialmente accolto.

§. Di

conseguenza:

1.1. La

decisione del Consiglio di Stato di classificare l'edificio sito al mapp. 229

quale bene culturale di interesse locale è annullata.

1.2. Per

il resto il ricorso è respinto.

2. Il ricorso

27 giugno 2007 è irricevibile.

3. La tassa di

giustizia, di complessivi fr. 1'500.-, di cui fr. 1'000.- per il ricorso 15

maggio 2007 e fr. 500.- per il ricorso 27 giugno 2007, è posta a carico della RI

1. Lo Stato e il comune di Novazzano rifonderanno alla stessa fr. 600.-

ciascuno per ripetibili.

4. Contro la presente decisione è dato ricorso in

materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di

30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. della legge sul Tribunale

federale del 17 giugno 2005, LTF, RS 173.110). Qualora non sia proponibile il

ricorso in materia di diritto pubblico, entro il medesimo termine è ammesso il

ricorso sussidiario in materia costituzionale al Tribunale federale (art. 113

segg. LTF).

5. Intimazione

a:

;

Per il Tribunale cantonale amministrativo

Il presidente Il

segretario

Ultimo aggiornamento: 09.05.2026

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