Perimetro di rispetto - retrocessione atti al Governo per carente motivazioe

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Numero d'incarto:

90.2007.59

Data decisione, Autorità:

25.08.2008, TRAM

Titolo:

Perimetro di rispetto - retrocessione atti al Governo per carente motivazioe

BENE STORICO

DIRITTO DI ESSERE SENTITO

art. 22 LBC

art. 26 LPAM

Incarto n.

90.2007.59

Lugano

25 agosto

2008

In nome

della Repubblica e Cantone

Ticino

Il Tribunale cantonale amministrativo

composto dei giudici:

Lorenzo Anastasi, presidente,

Raffaello

Balerna, Damiano Bozzini

segretario:

Fulvio Campello, vicecancelliere

statuendo sul ricorso 20 giugno 2007 dell'

RI 1

contro

la risoluzione 27 marzo 2007 (n. 1633), con la quale

il Consiglio di Stato ha approvato la revisione del piano regolatore di

Novazzano;

viste le risposte:

- 11 luglio 2007 della

Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità,

- 27 luglio 2007 del

municipio di Novazzano;

letti ed esaminati gli atti;

ritenuto, in

fatto

A.

Nella seduta 23 maggio 2005 il consiglio

comunale di Novazzano ha adottato la revisione del piano regolatore. Il

Consiglio di Stato l'ha approvato il 27 marzo 2007. Esso ha tuttavia negato

l'approvazione di alcune proposte, sospeso la propria decisione su altre e

modificato alcune d'ufficio. Per quanto qui interessa, il Governo ha istituito

un perimetro di rispetto a salvaguardia del bene culturale di interesse cantonale

dell'Oratorio della Madonna in località Boscherina. Inoltre, l'Esecutivo

cantonale non ha approvato la zona residenziale estensiva nella località Boscherina,

chiedendo l'adozione di una variante di piano regolatore.

B. RI 1, proprietario del mapp. 640 in località Boscherina, incluso nel citato perimetro di rispetto, è insorto davanti al Tribunale cantonale

amministrativo contro la decisione appena descritta, chiedendo in via principale

l'annullamento del perimetro di rispetto e in via subordinata l'esclusione del

suo fondo da questo perimetro. Egli domanda inoltre l'annullamento della

decisione di non approvazione della zona residenziale estensiva in corrispondenza

del suo mappale. Tesi e motivazioni verranno ripresi più sotto.

C. La Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità si oppone

all'accoglimento del ricorso. Il municipio si rimette al giudizio del Tribunale

per quanto riguarda l'istituzione del perimetro di rispetto, mentre propugna

l'accoglimento del gravame in relazione all'approvazione della zona edificabile. Dei motivi si dirà, se necessario, nei

considerandi di diritto.

D. Il 22 ottobre 2007 si sono tenuti l'udienza ed il sopralluogo, in

occasione del quale sono state scattate alcune fotografie, acquisite agli atti.

Dopo discussione, le parti hanno confermato le proprie domande. D'intesa e su

richiesta delle parti il Tribunale ha sospeso la trattazione del ricorso in

merito alla non approvazione della zona residenziale estensiva, comunicando che

la stessa non sarebbe avvenuta prima della decisione sulla variante che il

comune dovrà presentare. Attraverso il presente giudizio

il ricorso viene pertanto evaso solo in merito alla contestazione del perimetro

di rispetto.

considerato, in

diritto

1.La competenza del Tribunale cantonale amministrativo a dirimere la

vertenza e la tempestività del ricorso sono pacifiche (art. 51 cpv. 3 della legge

sulla protezione dei beni culturali del 13 maggio 1997,

LBC, RL, 9.3.2.1 e art. 38 cpv. 1 della legge cantonale

di applicazione della legge federale sulla pianificazione del territorio del 23

maggio 1990, LALPT, RL 7.1.1.1). Anche la legittimazione attiva del ricorrente

è, in linea di principio, data (art. 51 cpv. 3 LBC e art. 38 cpv. 4 lett. c

LALPT); egli non è però abilitato a contestare la qualifica di bene culturale

dell'Oratorio di Boscherina. Vale infatti anche nell'ambito della protezione

degli immobili di interesse cantonale il principio della doppia impugnazione,

per cui il ricorrente sarebbe dovuto già insorgere davanti al Consiglio di

Stato contro tale qualifica deliberata dal consiglio comunale, anche se questa

delibera rivestiva puro carattere formale, segnatamente d'attuazione di precise

consegne di ordine superiore (art. 15 del regolamento sulla protezione dei beni

culturali del 6 aprile 2004, RBC, RL 9.3.2.1.1; cfr. complemento 11 dicembre 2001 dell'esame preliminare). Il Tribunale ha infatti già avuto modo di

pronunciarsi in merito, rilevando che l'unica particolarità sta nel fatto che

in questo frangente il ricorso al Consiglio di Stato ha la funzione di un'opposizione

(cfr. STA 90.2007.18 del 20 febbraio 2008, consid. 1.2.). Siccome il ricorrente

non ha impugnato la decisione del consiglio comunale davanti al Governo, ora

egli non è legittimato a dedurla davanti al Tribunale. Con questa precisazione,

nella misura in cui ricevibile, il ricorso può essere esaminato nel merito.

2.2.1. In campo pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia.

Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b della legge

federale sulla pianificazione del territorio del 22 giugno 1979 (LPT, RS 700)

il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da

parte di almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il

Consiglio di Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT), che decide i ricorsi - e approva il

piano - con pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della

legittimità ma anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le

autorità incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle

autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i

loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente

sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il

diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più

appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi ad

intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun

criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario

rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli

scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro

sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto

della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano

direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà

segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale

degli interessi richiesta dall'art. 3 dell'ordinanza sulla pianificazione del

territorio del 28 giugno 2000 (OPT, RS 700.1; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b, II-1999 n. 27 consid. 3).

2.2. Il potere cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece

circoscritto alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT II-2001 n.

78 consid. 6c, II-1999 n. 27 consid. 3, II-1997 n. 23). Fanno eccezione - per poter

ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui il Tribunale interviene

quale unica autorità di ricorso a livello cantonale (DTF 114 Ib 81 consid. 3, 109 Ib 121 consid. 5; Bernhard Waldmann/Peter Hänni, Raumplanungs-gesetz, Berna 2006, n. 64

ad art. 33), segnatamente quindi i casi in cui sono impugnati

un diniego di approvazione rispettivamente una modifica d’ufficio del piano

regolatore disposti dal Consiglio di Stato.

3.RI 1 insorge contro l'istituzione del perimetro di rispetto dell'Oratorio

della Madonna di Boscherina, che il Governo ha istituito modificando l'art. 43

delle norme di attuazione del piano regolatore (NAPR). Egli contesta innanzitutto

la qualità di bene culturale dell'edificio, benché, come visto, non sia qui

legittimato a proporre una simile censura. L'insorgente ritiene poi sproporzionata

l'ampiezza del perimetro tracciato dal Consiglio di Stato, che dovrebbe

limitarsi al solo piazzale antistante l'edificio sacro; così come proposto il

perimetro, che abbraccia il mapp. 640 di sua proprietà, lederebbe la garanzia

della proprietà. Il Governo sottolinea come il bene protetto sia l'Oratorio

della Madonna e non solo l'affresco, come peraltro recita il testo dell'art. 43

NAPR. Nel caso specifico sussisterebbe la necessità di preservare il monumento

dagli interventi che potrebbero comprometterne la conservazione e la

valorizzazione entro un congruo perimetro spaziale di riferimento, anche e

sopratutto nelle aree edificate poste nelle sue vicinanze. Il vincolo sarebbe

quindi proporzionato e non impedirebbe ogni intervento nel perimetro

individuato, ma unicamente quelli atti a compromettere il bene culturale. L'interesse

pubblico alla conservazione del bene inteso come testimonianza storica, culturale

ed architettonica, sarebbe evidente. Il comune non si esprime al riguardo.

3.1. La protezione della natura

e del paesaggio è sancita a livello costituzionale dall'art. 78 della Costituzione

federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 (Cost., RS 101), che

ne affida la competenza ai Cantoni, mentre fa carico alla Confederazione di

rispettare nell'esecuzione dei propri compiti le caratteristiche del paesaggio,

l'aspetto degli abitati, i luoghi storici, come anche le rarità naturali e i

monumenti culturali, con l'obbligo di conservarli intatti quando vi sia un

interesse generale e preponderante. Il paesaggio è parimenti protetto dalla

LPT. L’art. 3 cpv. 2 LPT stabilisce che il paesaggio dev’essere rispettato e

che in particolare (lett. b) occorre integrare nel paesaggio gli insediamenti,

gli edifici e gli impianti, nonché (lett. d) conservare i siti naturali. I

piani regolatori (art. 24 segg. LALPT) disciplinano l'uso ammissibile del suolo

(art. 14 cpv. 1 LPT). Essi devono delimitare, in primo luogo, le zone

edificabili, agricole e protette (art. 14 cpv. 2 LPT). Le zone protette

comprendono (art. 17 cpv. 1 LPT): i ruscelli, i fiumi, i laghi e le loro rive

(lett. a); i paesaggi particolarmente belli e quelli con valore naturalistico o

storico-culturale (lett. b); i siti caratteristici, i luoghi storici, i monumenti

naturali e culturali (lett. c); i biotopi per gli animali e vegetali degni di

protezione (lett. d). Il diritto cantonale può prevedere, in vece delle zone

protette, altre misure adatte (art. 17 cpv. 2 LPT).

3.2. A livello cantonale, oltre al decreto legislativo sulla protezione delle bellezze naturali e del paesaggio del 16 gennaio 1940

(DLBN, RL 9.3.1.1) e all'istituto del piano del paesaggio (art. 28 cpv. 1 LALPT), la LALPT prevede

espressamente, all'art. 28 cpv. 2 lett. h,

la possibilità di fissare nelle rappresentazioni grafiche dei piani regolatori

Fatti

i vincoli speciali cui è assoggettata l'utilizzazione di taluni fondi, in

particolare per la protezione delle acque, la tutela del paesaggio e dei suoi

contenuti naturalistici, degli edifici di pregio storico-culturale e della

vista panoramica. Inoltre, secondo l'art. 29 LALPT, il piano regolatore può

prevedere l'obbligo di mantenere costruzioni, singoli alberi, gruppi di essi o

siepi che concorrono a formare la bellezza e la caratteristica del paesaggio (cpv.

2 lett. d), come pure stabilire le regole sulla manutenzione degli edifici

(cpv. 1 lett. g).

3.3. Nel nostro Cantone è inoltre in vigore, dal 1° novembre 1997, la LBC (v.

consid. 1), che ha abrogato la legge per la protezione dei monumenti

storici ed artistici del 15 aprile 1946 (LMS). Questa nuova

legge, fondata su una nozione di cultura più aperta e dinamica rispetto a

quella tradizionale, fa riferimento non più ai soli

valori alti della civiltà, ma anche all'insieme di tutti quei valori, usi e costumi

che caratterizzano il vivere sociale di un popolo e permette, di conseguenza,

di tener conto di tutte quelle presenze che possono anche apparire minori, se

misurate con i canoni classici, ma che non per questo sono prive di importanza,

talvolta anche notevole, sotto angolazioni culturali diverse.

3.3.1. La protezione del patrimonio culturale è compito comune del proprietario

e dell'ente pubblico (cfr art. 5 LBC); sono suscettibili di protezione sia i

beni culturali mobili che quelli immobili (cfr. art. 2 LBC). L'art. 2 LBC dà la

definizione di bene culturale: ossia un bene che riveste importanza per la

collettività, un oggetto non solo d'interesse storico o artistico, ma anche

religioso, archeologico, architettonico, urbanistico, etnografico, archivistico,

bibliografico, numismatico ecc. Fra i beni suscettibili di protezione trovano

posto, come detto, gli immobili, ossia le costruzioni, i manufatti, le rovine,

le parti costitutive o accessorie di costruzione, le zone archeologiche, ecc.,

così come i beni mobili, definiti secondo l'art. 713 del codice civile svizzero

del 10 dicembre 1907 (CC, RS 210) come oggetti che possono essere trasferiti

senza alternarne la sostanza. Non solo oggetti singoli possono essere oggetto

di tutela; anche una pluralità di beni, che riveste interesse nel suo insieme

(come una collezione, un fondo archivistico o librario, un nucleo) può essere

protetta nella sua globalità (cfr. messaggio cit., Commento agli art. 2-4 del

progetto, RVGC cit., pag. 1026 seg.). Si deve però trattare di prodotto del

lavoro dell'uomo: è pertanto il territorio costruito (nuclei, giardini,

vie storiche) che può essere protetto in applicazione di questa legge, anche

per la sua importanza paesaggistica. Il paesaggio non costruito può essere

assoggettato a limitazioni, nella misura in cui sia incluso nel perimetro di

rispetto di un bene culturale protetto secondo l'art. 22 cpv. 2 LBC (cfr. messaggio

cit., cifra 4.2, lett. b; RVGC cit., pag. 1023).

3.3.2. Secondo l'art. 3 LBC, sono beni culturali protetti

quelli che beneficiano di protezione pubblica ai sensi della legge. Quanto agli

immobili, la legge distingue tra quelli d'interesse cantonale e quelli d'interesse

locale. I primi sono testimonianze cui è attribuito un significato culturale

che travalica l'ambito locale e sono protetti per decisione cantonale (art. 20

cpv. 3 LBC). I secondi sono protetti per decisione comunale (art. 20 cpv. 2

LBC) e fanno parte di quei beni che rivestono importanza soprattutto per le

collettività locali. La ragione delle predette

distinzioni sta nel trattamento in parte differenziato che la legge riserva a

ciascuna delle categorie dei beni protetti (cfr. art. 20 e segg. LBC).

3.3.3. L'art. 19 LBC definisce le condizioni generali

dell'istituzione della protezione e, pur senza fissare a priori criteri di

giudizio intrinseci, indica i parametri secondo i quali un bene viene protetto:

determinante ed essenziale ai fini della protezione è l'interesse pubblico,

ossia il significato e l'importanza che l'oggetto, preso nel suo contesto,

riveste per la collettività in quanto luogo o fram-mento della memoria collettiva.

L'interesse pubblico alla conservazione presuppone insomma che si tratti di

beni nei quali la collettività si identifichi e vi riconosca i propri valori

essenziali, al punto da dover essere tramandati alle generazioni a venire (cfr.

messaggio cit., Commento all'art. 19 del progetto, RVGC cit., pag. 1032). La legge affida alla commissione dei beni culturali (CBC; art. 45

LBC) il compito di farsi di volta in volta interprete della sensibilità

culturale della collettività e di individuare quell'interesse pubblico che

Considerandi

giustifica la protezione di un bene (messaggio cit., cifra 6, Commento all'art.

45.

del progetto, RVGC cit., pag. 1045). Il regime giuridico della protezione deve

soddisfare due esigenze in parte contrapposte: d'un canto salvaguardare un

oggetto del patrimonio collettivo, dall'altro consentire l'esercizio della

proprietà sul medesimo bene (Patrizia Cattaneo

Beretta, La legge cantonale sulla protezione dei beni culturali, in:

RDAT I/2000, pag. 139 segg., n. 4.3.2., pag. 152). Per quanto concerne la protezione dei beni immobili, giusta l'art.

20.

LBC l'istituzione della tutela si inserisce nella procedura di adozione o

modifica del piano regolatore o del piano di utilizzazione cantonale: la legge

impone infatti una precisa individuazione e descrizione di ogni singolo oggetto

(art. 28

cpv. 2 lett. i LALPT). Spetterà quindi anzitutto al

municipio sottoporre, in fase d'elaborazione del piano, ai servizi cantonali la

sua proposta relativa ai beni immobili d'interesse comunale. La commissione

dovrà dare il suo preavviso e parimenti indicare, già in fase di esame

preliminare, quali siano gli immobili d'interesse cantonale da proteggere (cfr. art. 20 cpv. 1

LBC). Autorità competenti per la decisione di

istituzione della protezione sono il legislativo comunale per gli immobili d'interesse

locale e il Consiglio di Stato per quelli d'interesse cantonale (art. 20 cpv. 2 e 3

LBC).

3.3.4

Secondo l'art. 22 LBC, salvo disposizione contraria, la protezione di un

bene culturale si estende all'oggetto nel suo insieme, in tutte le sue parti e

strutture interne ed esterne (cpv. 1) e, se le circostanze lo esigono, nelle

adiacenze del bene protetto è da delimitare un perimetro di rispetto entro il

quale non sono ammessi interventi suscettibili di compromettere la sua conservazione

o la sua valorizzazione (cpv. 2). La citata norma concretizza

uno dei principi generali alla base della nuova legislazione sulla protezione

dei beni culturali, secondo la quale un bene culturale

deve essere tutelato nella sua interezza e, per quanto possibile, nel suo

contesto spaziale (cfr. anche Elsbeth Wiederkehr Schuler, Denkmal- und Ortsbildschutz: die

Rechtsprechung des Bundesgerichts und des Zürcher Verwaltungsgerichts, Zurigo 1999, pag. 84). Sovente l'importanza

di un bene culturale, in particolare un immobile, risulta tanto dal suo valore

intrinseco quanto dalla sua situazione nel contesto spaziale. Il bene deve

quindi esser protetto nel suo insieme non potendosi limitare la protezione,

come nel passato, a singoli elementi (una facciata, il portale, una colonna,

una finestra). Assume quindi grande importanza la delimitazione del perimetro

di rispetto (art. 22 cpv. 2 LBC), con funzione analoga alla zona di protezione

codificata dalla legislazione previgente (art. 12 della cessata LMS). Tale

perimetro di rispetto verrà delimitato, per gli immobili, nel piano delle zone.

Cade quindi anche il vecchio concetto di "adiacenza" al bene

protetto, che è stato sovente fonte di problemi nei casi di applicazione

concreta (cfr. messaggio cit., Commento agli art. da 22 a 29 del progetto, RVGC cit., pag. 1037).

3.4

Una restrizione di

diritto pubblico è compatibile con la garanzia della proprietà sancita

dall'art. 26 Cost. solo se si fonda su una base legale, è giustificata da un interesse

pubblico preponderante e rispetta il principio della proporzionalità (art. 36

cpv. 1-3 Cost.). La legalità, l'interesse pubblico e la proporzionalità

costituiscono d'altra parte dei principi giuridici fondamentali che servono

alla delimitazione del potere statuale nello Stato di diritto (art. 5 cpv. 1 e

2.

Cost.) e che questi deve dunque sempre rispettare.

3.5

Come visto, la qualità di bene culturale d'interesse cantonale

dell'edificio dell'Oratorio di Boscherina non può più essere messa in

discussione in questa sede. Diversa considerazione s'impone invece per quanto

riguarda la definizione del perimetro di rispetto, che è avvenuta con la

decisione impugnata e che il ricorrente può quindi contestare. In proposito, invano

si cerca nella risoluzione di approvazione una circostanziata motivazione per

l'istituzione di questo perimetro e per la definizione della sua estensione.

Nemmeno in sede di risposta l'autorità di approvazione ha fornito una

spiegazione, limitandosi genericamente ad affermare che sussiste la necessità

di preservare il monumento dagli interventi che potrebbero comprometterne la

conservazione e la valorizzazione in modo da garantirne adeguatamente la protezione.

Neanche in sede di udienza è stata fornita una delucidazione completa sui

motivi che impongono l'istituzione di tale perimetro; d'altro canto gli stessi

non sono sufficientemente desumibili dai documenti agli atti. La decisione è

pertanto insufficientemente motivata, in spregio al principio fondamentale di

cui all'art. 26 cpv. 2 della legge di procedura per le cause amministrative del

19.

aprile 1966 (LPamm, RL 3.3.1.1), impedendo di fatto al Tribunale di poterla sindacare. Si impone pertanto,

su questo oggetto, l'annullamento della risoluzione e la retrocessione degli

atti al Governo affinché fornisca congrua motivazione per l'istituzione del

perimetro di rispetto e dei criteri alla base della sua delimitazione (art. 65

cpv. 2 LPamm).

4.

Stante

quanto precede, nella misura in cui non è sospeso e nella misura in cui è ricevibile,

il ricorso deve essere parzialmente accolto. Dato l'esito, si

prescinde dal prelievo di una tassa di giustizia (art. 28 LPamm), mentre si

giustifica l'assegnazione di ripetibili in proporzione al successo

dell'impugnativa (art. 31 LPamm).

Dispositivo

per questi motivi,

visti gli articoli 5, 26, 36, 78 Cost., 26, 28, 31

LPamm, 17 LPT, 28, 29 LALPT,

19, 20, 22 LBC;

dichiara

e pronuncia:

1. Il

ricorso, nella misura in cui non è sospeso e nella

misura in cui è ricevibile, è parzialmente

accolto.

§

Di conseguenza:

1.1. la decisione impugnata è annullata nella misura in cui istituisce un

perimetro di rispetto per l'Oratorio della Madonna in località Boscherina;

1.2. gli atti sono retrocessi al Governo perché proceda a emettere una nuova

decisione motivata.

2.Lo Stato rifonderà al ricorrente fr. 400.- per ripetibili.

3.Contro la presente decisione è dato ricorso in

materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di

30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. della legge sul Tribunale

federale del 17 giugno 2005, LTF, RS 173.110). Qualora non sia proponibile il

ricorso in materia di diritto pubblico, entro il medesimo termine è ammesso il

ricorso sussidiario in materia costituzionale al Tribunale federale (art. 113

segg. LTF).

4. Intimazione

a:

.

Per il Tribunale cantonale amministrativo

Il presidente Il

segretario

Ultimo aggiornamento: 09.05.2026

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