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Conferma della non approvazione di una zona edificabile

25 agosto 2008Italiano12 min

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Fatti

A. Nella seduta 23 maggio 2005 il consiglio comunale di Novazzano ha

adottato la revisione del piano regolatore. Il Consiglio di Stato l'ha

approvato il 27 marzo 2007. Esso ha tuttavia negato l'approvazione di alcune

proposte, sospeso la propria decisione su altre e modificato alcune d'ufficio.

Per quanto qui interessa, il Governo non ha approvato la zona residenziale

estensiva in corrispondenza del mapp. 2157 in località Lündria, perché ha ritenuto

questa attribuzione in contrasto con i principi di utilizzo appropriato e

parsimonioso del suolo e del contenimento della zona edificabile residenziale, sovradimensionata

a Novazzano, considerato anche che il mappale è inedificato, privo di

urbanizzazione particolare e marginale rispetto all'insediamento principale. Il

Consiglio di Stato ha quindi chiesto una variante per una nuova attribuzione

pianificatoria dell'area.

B. RI 1, proprietaria del mapp. 2157, è insorta il 25 giugno 2007 davanti

al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendo la modifica della decisione

testé menzionata nel senso di approvare la zona edificabile per il suo fondo.

C. La Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità chiede la

reiezione del gravame, mentre il municipio di Novazzano ne propugna

l'accoglimento. Dei motivi

si dirà nei considerandi di diritto.

D. Il 22 ottobre 2007 si sono tenuti l'udienza e il sopralluogo, in occasione

del quale sono state scattate alcune fotografie, acquisite agli atti. Le parti

hanno confermato le proprie posizioni e rinunciato alle conclusioni.

L'istruttoria è stata dichiarata chiusa.

considerato, in

diritto

1.La competenza del Tribunale cantonale amministrativo a dirimere la

vertenza, la legittimazione attiva dell'insorgente e la tempestività del

gravame sono pacifiche (art. 38 cpv. 1 e cpv. 4 lett. c della legge cantonale

di applicazione della legge federale sulla pianificazione del territorio del 23

maggio 1990, LALPT, RL 7.1.1.1). Il ricorso è dunque ricevibile in ordine.

2.2.1. In campo pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia.

Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b della legge

federale sulla pianificazione del territorio del 22 giugno 1979 (LPT, RS 700)

il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da

parte di almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il

Consiglio di Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT), che decide i ricorsi - e approva il

piano - con pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della

legittimità ma anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le

autorità incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle

autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i

loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente

sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il diritto

di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più

appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi ad

intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun

criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario

rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli

scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro

sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto

della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano

direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà

segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale

degli interessi richiesta dall'art. 3 dell'ordinanza sulla pianificazione del

territorio del 28 giugno 2000 (OPT, RS 700.1; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b,

II-1999 n. 27 consid. 3).

2.2. Il potere cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece

circoscritto alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT II-2001 n.

78 consid. 6c, II-1999 n. 27 consid. 3, II-1997 n. 23). Fanno eccezione - per

poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui il tribunale

interviene quale unica autorità di ricorso a livello cantonale (DTF 114 Ib 81

consid. 3, 109 Ib 121 consid. 5; Bernhard Waldmann/Peter Hänni,

Handkommentar Raumplanungsgesetz, Berna 2006, n. 64 ad art. 33), segnatamente

quindi i casi in cui sono impugnati un diniego di approvazione rispettivamente

una modifica d'ufficio del piano regolatore disposti dal Consiglio di Stato.

3. La ricorrente insorge davanti al Tribunale cantonale amministrativo

chiedendo venga confermata l'edificabilità per il suo fondo così come adottata dal

consiglio comunale. Essa sostiene che il mappale, urbanizzato, sarebbe sempre

stato considerato edificabile. Evoca inoltre i sacrifici già sostenuti: il fondo

è stato smembrato a suo tempo per il passaggio dell'autostrada, per cui ritiene

che privarlo delle possibilità edificatorie sia un "dissanguamento"

della proprietà. Il comune condivide la posizione della ricorrente con

argomenti analoghi, mentre il Governo si limita a ribadire la sua decisione.

4.1. Una restrizione di diritto pubblico è

compatibile con la garanzia della proprietà sancita dall'art. 26 della Costituzione

federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 (Cost., RS 101) solo

se si fonda su una base legale, è giustificata da un interesse pubblico

preponderante, rispetta il principio della proporzionalità e non lede l'essenza

dell'istituto (art. 36 cpv. 1-4 Cost.; DTF 129 I 337 consid. 4.1, 126 I 219

consid. 2). La legalità, l'interesse pubblico e la proporzionalità costituiscono

d'altra parte dei principi giuridici fondamentali, che lo Stato deve sempre rispettare

Considerandi

nelle proprie attività (art. 5 Cost.). In linea di massima è pubblico

l'interesse che coinvolge la generalità dei cittadini o una suo frazione

significativa e che compete al potere pubblico promuovere nell'esercizio delle

sue funzioni. Nel caso di un provvedimento di pianificazione del territorio

esso è segnatamente dato quando la sua adozione corrisponde a un bisogno

importante, chiaramente avvertito dalla collettività. Tale interesse deve prevalere

sui contrapposti interessi pubblici e privati in gioco (RDAT I-2000 n. 24

consid. 4.1. con rinvii; Piermarco Zen-Ruffinen/

Chrisitne Guy-Ecabert, Aménagement du territorie, construction,

expropriation, Berna 2001, n. 98-102; Adelio Scolari, Diritto amministrativo, parte generale, II. edizione, Cadenazzo 2002, n. 558-594). Il

principio della proporzionalità esige invece che le restrizioni della proprietà

siano idonee a raggiungere lo scopo di interesse pubblico desiderato, che tra i

diversi provvedimenti a disposizione per conseguirlo venga scelto quello che

lede in misura minore gli interessi del proprietario, infine che sussista un

rapporto ragionevole tra lo scopo di interesse pubblico perseguito e i mezzi

utilizzati (RDAT II-2000 n. 75 consid. 5b con rinvii; Zen-Ruffinen/ Guy-Ecabert, op. cit., n.

103-106; Scolari, op. cit., n.

595-610). Infine, quale fondamentale istituto dell'ordinamento

giuridico, la proprietà non deve essere svuotata della sua sostanza (Häfelin/Haller, Schweizerisches

Bundesstaatsrecht, VI. edizione, Zurigo 2005, n. 324; Pascal Mahon,

Petit commentaire del la Constitution fédérale de la Confédération suisse, Zurigo

2003, n. 15 seg. ad art. 26).

4.2

I piani di utilizzazione - nel nostro Cantone

chiamati, a livello comunale, piani regolatori (art. 24 segg. LALPT) - disciplinano

l'uso ammissibile del suolo (art. 14 cpv. 1 LPT). Essi devono delimitare in

primo luogo le zone edificabile, agricole e protette (art. 14 cpv. 2 LPT). Le

zone edificabili comprendono, secondo l'art. 15 LPT, i terreni idonei

all'edificazione che sono già stati edificati in larga misura (lett. a) e

quelli prevedibilmente necessari e urbanizzati entro quindici anni (lett. b).

Di massima, un terreno che adempie queste esigenze dev'essere attribuito alla

zona edificabile a meno che, dopo una ponderazione globale degli interessi che

la legislazione sulla pianificazione del territorio tende a salvaguardare (cfr.

in particolare gli art. 1 e 3 LPT), debba essere incluso, parzialmente o

totalmente, nel territorio fuori della zona edificabile (RDAT I-2001 n. 49 consid.

3a). I criteri posti dall'art. 15 LPT per l'assegnazione di un terreno alla

zona edificabile hanno quindi una portata relativa e non un valore assoluto.

Essi rappresentano piuttosto dei principi generali della pianificazione del

territorio, dei punti di riferimento, che - ancorché soddisfatti - non

conducono necessariamente all'attribuzione del terreno interessato alla zona

fabbricabile (cfr. la giurisprudenza appena citata; inoltre Alexandre Flückiger, Commentario LPT n.

25-29 ad art. 15; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert,

op. cit., n. 314). Giusta l'art. 16 cpv. 1 LPT (testo modificato il 20 marzo 1998, in vigore

dal 1º settembre 2000), le zone

agricole servono a garantire a lungo termine la base dell'approvvigionamento

alimentare, a salvaguardare il paesaggio e lo spazio per lo svago o ad assicurare

la compensazione ecologica; esse devono essere tenute, per quanto possibile,

libere da costruzioni, in sintonia con le loro differenti funzioni, e

comprendere i terreni idonei alla coltivazione agricola o all'orticoltura

produttiva necessari all'adempimento dei vari compiti dell'agricoltura (lett.

a) e i terreni che, nell'interesse generale, devono essere coltivati dall'agricoltura

(lett. b; cfr. nello stesso senso l'art. 68

cpv. 1 LALPT, testo modificato il 25 febbraio 2003, in vigore dal 1º giugno 2003). Per quanto possibile devono essere

delimitate ampie superfici contigue (art. 16 cpv. 2 LPT).

5.

In base alle considerazioni appena esposte il provvedimento avversato

ha una sufficiente base legale, risponde a un interesse pubblico ed è

proporzionato.

5.1

Con terreni già edificati in larga misura ai sensi

dell'art. 15 lett. a LPT si intende essenzialmente il territorio costruito in maniera

compatta, oltre eventualmente singole particelle inedificate al suo interno,

direttamente confinanti con la zona edificabile, in genere già edificate e di

superficie relativamente ridotta (RDAT I-2001 n. 49 consid. 3b; Flückiger, op.

cit., ad art. 15 n. 60; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert,

op. cit., n. 319). In concreto, la decisione del

Governo di non approvare la zona edificabile in corrispondenza del mapp. 2157

deve essere tutelata. Si tratta infatti di un territorio marginale, in vero

vicino alla zona edificabile, ma che non può essere ritenuto come facente parte

di territori edificati in larga misura nel senso restrittivo esatto dalla

giurisprudenza. Il sopralluogo ha anzi permesso di confermare che si tratta di

terreno libero da costruzioni, coltivato, in sostanza estraneo all'adiacente

zona edificabile, dalla quale è separato a ovest da Via Cereda, a sud in

massima parte dalla strada coattiva sita al mapp. 2238, mentre a est confina

con la zona agricola destinata all'avvicendamento colturale (SAC). Ora, è vero

che il PR82 attribuiva questa porzione del mapp. 2157 alla zona

fabbricabile R2 C. Questo non può però assurgere a garanzia di mantenimento

dell'edificabilità del fondo.

5.2

L'attribuzione del mapp. 2157 alla zona edificabile non risponde

nemmeno a una prevedibile necessità di terreni fabbricati urbanizzati entro quindici

anni giusta l'art. 15 lett. b LPT; la ricorrente, a ragione, nemmeno lo

pretende. Il piano regolatore di Novazzano presenta infatti delle riserve di

sviluppo molto superiori alle necessità comunali di 10-15 anni, aspetto evocato

nella risoluzione impugnata e rimasto qui incontestato e che, comunque, il Tribunale

ha verificato e avallato in occasione del ricorso parallelamente inoltrato dal

comune. Vi è quindi assenza dei requisiti legali necessari all'inclusione del

mappale in oggetto nella zona edificabile, per cui il ricorso non può essere

accolto.

5.3

In assenza dei requisiti legali, a ragione il Governo non ha approvato la

zona edificabile. L'interesse pubblico alla tutela del paesaggio e al

contenimento dell'espansione a macchia d'olio della zona fabbricabile in

assenza di necessità appare, in concreto preminente. Il provvedimento,

necessario, è anche il meno invasivo, siccome rinvia la pianificazione al

comune e, quindi, proporzionato. Non è neanche necessario vagliare se e in che

misura il fondo sia urbanizzato: ciò non è decisivo poiché, anche fosse,

non conferirebbe alcun diritto all'attribuzione del fondo alla zona edificabile

(DTF 122 II 326 consid. 6, 117 Ia 434 consid. 3g). Da ultimo,

l'istituto della proprietà in quanto tale non è leso.

6.

Stanti le pregresse considerazioni, il ricorso è respinto. Alla ricorrente,

soccombente, vengono accollate la tassa di giustizia e le spese (art. 28 della legge

di procedura per le cause amministrative del 19 aprile 1966, LPamm, RL 3.3.1.1).

Il comune, che pure ha postulato l'accoglimento del ricorso, ma che non è apparso

in causa per tutelare interesse economici propri, può esserne esentato.

Dispositivo

per questi motivi,

visti gli articoli 5, 26, 36 Cost., 15, 16 LPT, 38

LALPT, 28 LPamm,

dichiara

e pronuncia:

1. Il ricorso

è respinto.

2.La tassa di giustizia e le spese, di complessivi fr. 800.-, sono poste

a carico della ricorrente.

3.Contro la presente decisione è dato ricorso in

materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di

30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. legge sul Tribunale federale

del 17 giugno 2005, LTF, RS 173.110). Qualora non sia proponibile il ricorso in

materia di diritto pubblico, entro il medesimo termine è ammesso il ricorso

sussidiario in materia costituzionale al Tribunale federale (art. 113 segg.

LTF).

4. Intimazione

Per il Tribunale cantonale amministrativo

Il presidente Il

segretario

Ultimo aggiornamento: 09.05.2026

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