90.2007.67

Conferma dell'esclusione di un fondo dalla zona edificabile

25 agosto 2008Italiano14 min

Source ti.ch

Fatti

Nella seduta 23 maggio 2005 il consiglio

comunale di Novazzano ha adottato la revisione del piano regolatore. Il

Consiglio di Stato l'ha approvato il 27 marzo 2007. Esso ha tuttavia negato

l'approvazione di alcune proposte, sospeso la propria decisione su altre e

modificato alcune d'ufficio. Per quanto qui interessa, il Governo non ha

approvato la zona residenziale estensiva nella località Boscherina, chiedendo

l'adozione di una variante di piano regolatore. L'Esecutivo cantonale ha

ritenuto da un lato che la delimitazione del comparto andasse corretta,

riducendo la zona edificabile a favore di quella agricola in corrispondenza dei

mapp. 693 e 1250 in quanto prevalentemente inedificati; dall'altro ha

considerato inadeguata la semplice attribuzione alla zona residenziale

estensiva per garantire la gestione di questa piccola zona avulsa dal contesto

insediativo. Il Governo ha quindi chiesto al comune di elaborare una

variante per una nuova attribuzione pianificatoria dell'area in questione.

RI 1, proprietario del mapp. 1250, il 1º luglio 2007 è insorto davanti al Tribunale

cantonale amministrativo contro la citata decisione, contestando l'esclusione

dalla zona edificabile dei mapp. 693 e 1250. Le censure verranno descritte nel

seguito.

C. La Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità chiede la

reiezione del gravame, mentre il municipio di Novazzano ne propugna

l'accoglimento. Dei motivi

si dirà nei considerandi di diritto.

D. Il 22 ottobre 2007 si sono tenuti l'udienza ed il sopralluogo, in

occasione del quale sono state scattate alcune fotografie, acquisite agli atti.

Il ricorrente si è impegnato a comunicare al Tribunale l'ammontare del debito

ipotecario gravante la particelle, precisando inoltre lo scopo del

finanziamento. Le parti hanno confermato le proprie posizioni e rinunciato alle

conclusioni. L'istruttoria è stata dichiarata chiusa.

considerato, in

diritto

1.La competenza del Tribunale cantonale amministrativo a dirimere la

vertenza e la tempestività del ricorso sono pacifiche (art. 38 cpv. 1 della

legge cantonale d'applicazione della legge federale sulla pianificazione del

territorio del 23 maggio 1990, LALPT, RL 7.1.1.1). La legittimazione attiva del

ricorrente, quantomeno in relazione al destino pianificatorio del proprio

mappale, è certa (art. 38 cpv. 4 lett. c LALPT); se egli sia legittimato a

chiedere la modifica dell'attribuzione del mapp. 693, di proprietà di terzi,

può rimanere indeciso, visto che comunque il gravame deve essere respinto nel

merito. Con questa riserva, il ricorso è ricevibile in ordine. Nonostante

l'impegno assunto, il ricorrente non ha prodotto la documentazione richiesta.

Il Tribunale ha rinunciato a sollecitarla, ritenuto come la stessa non fosse

comunque atta a modificare le sorti del presente giudizio (cfr. consid. 3.3. in

fine).

2.2.1. In campo pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia.

Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b della legge

federale sulla pianificazione del territorio del 22 giugno 1979 (LPT, RS 700)

il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da

parte di almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il

Consiglio di Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT), che decide i ricorsi - e approva il

piano - con pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della

legittimità ma anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le

autorità incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle

autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i

loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente

sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il

diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più

appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi ad

intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun

criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario

rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli

scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro

sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto

della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano

direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà

segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale

degli interessi richiesta dall'art. 3 dell'ordinanza sulla pianificazione del

territorio del 28 giugno 2000 (OPT, RS 700.1; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b, II-1999 n. 27 consid. 3).

2.2. Il potere cognitivo

del Tribunale cantonale amministrativo è invece circoscritto alla violazione

del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6c, II-1999 n. 27

consid. 3, II-1997 n. 23). Fanno eccezione - per poter ossequiare l'art. 33

cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui il tribunale interviene quale unica autorità

di ricorso a livello cantonale (DTF 114 Ib

81 consid. 3, 109 Ib 121 consid. 5; Bernhard

Waldmann/Peter

Hänni, Raumplanungsgesetz, Berna

2006, n. 64 ad art. 33), segnatamente quindi i casi in cui sono impugnati un diniego di approvazione

rispettivamente una modifica d’ufficio del piano regolatore disposti dal

Consiglio di Stato.

3.Il ricorrente insorge davanti al Tribunale cantonale amministrativo

chiedendo la conferma dell'edificabilità per il mapp. 1250, di sua proprietà, e

il mapp. 693. Egli sostiene dapprima che questi abbiano una vocazione edilizia

consolidata anche da precedenti decisioni amministrative o giudiziarie degli

anni ottanta. L'insorgente ritiene che non si tratti di un ampliamento della

zona edificabile, bensì dell'utilizzo razionale delle superfici disponibili tra

gli edifici già esistenti, di terreno urbanizzato e adatto alla costruzione.

L'interesse agricolo sarebbe inoltre scarso. Il ricorrente motiva poi il danno

economico che subirebbero la sua famiglia e la sua azienda nel caso la

decisione del Governo dovesse essere confermata dal Tribunale. Egli invoca

anche una disparità di trattamento rispetto ad altri comparti del comune. Con

la risposta il Consiglio di Stato conferma invece le proprie argomentazioni,

come visto fondate sul sovradimensionamento della zona edificabile e sulla

scarsa, rispettivamente assente, edificazione, che impongono il ripensamento

del limite della zona edificabile con una sua riduzione, oltre alla necessità

di prevedere un assetto pianificatorio specifico. Il comune sposa tesi e

argomentazioni del ricorrente e chiede quindi l'accoglimento del ricorso.

3.1. I piani di utilizzazione - nel nostro Cantone chiamati, a livello

Considerandi

comunale, piani regolatori (art. 24 segg. LALPT) - disciplinano l'uso

ammissibile del suolo (art. 14 cpv. 1 LPT). Essi debbono delimitare in primo

luogo le zone edificabile, agricole e protette (art. 14 cpv. 2 LPT). Le zone

edificabili comprendono, secondo l'art. 15 LPT, i terreni idonei

all'edificazione che sono già stati edificati in larga misura (lett. a) e

quelli prevedibilmente necessari ed urbanizzati entro quindici anni (lett. b).

Di massima un terreno che adempie queste esigenze dev'essere attribuito alla

zona edificabile a meno che, dopo una ponderazione globale degli interessi che

la legislazione sulla pianificazione del territorio tende a salvaguardare (cfr.

in particolare gli art. 1 e 3 LPT), debba essere incluso, parzialmente o

totalmente, nel territorio fuori della zona edificabile (RDAT I-2001 n. 49

consid. 3a). I criteri posti dall'art. 15 LPT per l'assegnazione di un terreno

alla zona edificabile hanno quindi una portata relativa e non un valore

assoluto. Essi rappresentano piuttosto dei principi generali della pianificazione

del territorio, dei punti di riferimento, che - ancorché soddisfatti - non

conducono necessariamente all'attribuzione del terreno interessato alla zona

fabbricabile (cfr. la giurisprudenza appena citata; inoltre Alexandre Flückiger, Commentario LPT n.

25-29 ad art. 15, Piermarco

Zen-Ruffinen/ Christine Guy-Ecabert, Aménagement du territorie,

construction, expropriation, Berna 2001, n. 314). Giusta l'art. 16 cpv. 1 LPT

(testo modificato il 20 marzo 1998, in vigore dal 1º settembre

2000), le zone agricole servono a garantire a lungo termine la base dell'approvvigionamento

alimentare, a salvaguardare il paesaggio e lo spazio per lo svago o ad

assicurare la compensazione ecologica; esse devono essere tenute, per quanto

possibile, libere da costruzioni, in sintonia con le loro differenti funzioni,

e comprendere i terreni idonei alla coltivazione agricola o all'orticoltura

produttiva necessari all'adempimento dei vari compiti dell'agricoltura (lett.

a) e i terreni che, nell'interesse generale, devono essere coltivati dall'agricoltura

(lett. b; cfr. nello

stesso senso l'art. 68 cpv. 1 LALPT, testo modificato il 25 febbraio 2003, in vigore dal 1º giugno 2003). Per quanto possibile devono essere delimitate

ampie superfici contigue (art. 16 cpv. 2 LPT).

3.2

La situazione pianificatoria Boscherina

deriva dalla zona R2 di completazione (R2 C), prevista dal piano regolatore

previgente, approvato nel 1982 (PR82). Secondo l'art. 49bis delle

norme di attuazione del PR82 questa zona "è ampiamente edificata e può essere completata con

tutte le caratteristiche della zona residenziale estensiva R2 (…) ". Si tratta quindi di una zona che considerava l'edificazione già presente,

benché il pianificatore di allora ritenesse comunque che questa zona, di

dimensioni ridotte ed eccentrica, non potesse essere ulteriormente espansa. Nel

PR82 il comune aveva inizialmente escluso Boscherina dalle zone

edificabili, sennonché il Governo, in occasione dell'approvazione del PR82 e

nell'ambito dell'evasione di un ricorso, pur respingendolo, aveva invitato il

comune a esaminare se l'entità e le caratteristiche dell'insediamento esistente

fossero tali da giustificare la designazione di una zona edificabile (ris. gov.

1982, pag. 35). Il comune aveva accolto l'invito e presentato una variante che

il Governo ha bocciato con risoluzione 1º luglio

1986.

(n. 3798), provvedendo d'ufficio a delimitare l'area edificabile. La

proposta del comune ora in esame ricalca di massima quella imposta a suo tempo

dall'Esecutivo cantonale, salvo un leggero ampliamento in corrispondenza del

mapp. 693 (verosimilmente dovuto all'accertamento del bosco a contatto colla

zona edificabile) ed una lieve estensione di circa venti metri verso est fino

ad includere l'abitazione sita al mapp. 1250.

3.3

La decisione di rinviare al comune la delimitazione dell'area edificabile

di Boscherina con l'indicazione di escludere dalla zona fabbricabile i mappali

1250.

e 693 è corretta. Infatti questi fondi non rispondono ai

requisiti per essere attribuiti alla zona fabbricabile, sanciti dagli art. 15

lett. a e lett. b LPT. Innanzitutto non possono essere ritenuti già edificati

in larga misura (art. 15 lett. a LPT), in quanto sostanzialmente privi di

costruzioni, salvo l'abitazione, isolata, sita al mapp. 1250, insufficiente

comunque per qualificare il fondo di ampiamente edificato nel senso restrittivo

inteso dalla giurisprudenza: con terreni già edificati in larga misura ai sensi

dell'art. 15 lett. a LPT si intende essenzialmente il territorio costruito in maniera

compatta, oltre eventualmente singole particelle inedificate al suo interno,

direttamente confinanti con la zona edificabile, in genere già edificate e di

superficie relativamente ridotta (RDAT I-2001 n. 49 consid. 3b; Flückiger, op.

cit., n. 60 ad art. 15; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert,

op. cit., n. 319). Non si è però nemmeno in presenza di

terreni prevedibilmente necessari all'edificazione e urbanizzati entro quindici

anni (art. 15 lett. b LPT). Il piano regolatore di Novazzano presenta infatti

delle riserve di sviluppo molto superiori alle necessità comunali per i

prossimi quindici anni, aspetto evocato nella risoluzione impugnata e rimasto

qui incontestato e che, comunque, il Tribunale ha verificato e avallato in

occasione del ricorso parallelamente inoltrato dal comune. La zona edificabile

di Novazzano è quindi fortemente sovradimensionata per cui non solo è esclusa

l'assegnazione di nuovo territorio alla zona fabbricabile, ma è addirittura

necessario ridurre l'ampiezza di quest'ultima per renderla conforme alla legge.

Il Governo ha dunque agito correttamente: ritenuta l'assenza dei requisiti

legali non poteva approvare l'attribuzione di questi mappali alla zona

edificabile.

3.4

Occorre infine esaminare se il querelato provvedimento rispetti i principi

della legalità, dell'interesse pubblico e della proporzionalità, condizione

imprescindibile per la limitazione dei diritti fondamentali (art. 36 cpv. 1

della Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999,

Cost., RS 101). Questi costituiscono pure dei principi giuridici fondamentali,

che lo Stato deve sempre rispettare nelle proprie attività (art. 5 Cost.). Si

tratta, in concreto, di verificare se non sia stata violata la garanzia della

proprietà (art. 26 Cost.). Ora, la decisione di escludere dalla zona

edificabile i mapp. 1250 e 693 si fonda, come visto, su una chiara base legale.

Essa risponde poi a un sicuro interesse pubblico, quello del contenimento dell'espansione

della zona edificabile in assenza di necessità e della tutela del paesaggio,

che appaiono in concreto preminenti rispetto ai seppur senz'altro importanti interessi

economici privati del ricorrente. Infine, il provvedimento è proporzionato, siccome

necessario e idoneo: l'ordine di attribuire i mapp. 693 e 1259 alla zona agricola

è, alla fin fine, dell'unica soluzione possibile e conseguente al ruolo

multifunzionale della zona agricola, evocato più sopra. In quest'ottica non

appare nemmeno necessario approfondire se ed in quale misura i fondi in

questione si prestino alla lavorazione agricola.

4.

Il ricorrente invoca, infine, una disparità di trattamento con non

meglio precisati altri comparti del comune.

4.1

Il principio dell'uguaglianza giuridica, ancorato

all'art. 8 Cost., esige che la legge e le decisioni d'esecuzione trattino in

modo uguale situazioni uguali e in modo diverso situazioni diverse. Nell'ambito

di provvedimenti pianificatori questo principio ha una portata necessariamente

limitata. Nella delimitazione delle zone è necessario, talora, prescindere da situazioni

esistenti. Non è quindi insostenibile trattare differentemente dal profilo pianificatorio

ed edilizio anche terreni analoghi per conformità e posizione. L'invocato

principio si identifica in sostanza con il divieto dell'arbitrio: per non

essere arbitraria, la delimitazione delle zone deve fondarsi su criteri pianificatori

oggettivi e ragionevoli (RDAT I-2001 n. 49 consid. 5a con rinvii).

4.2

A prescindere dal fatto che il ricorrente non indica in concreto con quali

altre situazioni vi sarebbe stata disparità di trattamento, occorre rilevare egli è stato comunque trattato come altri proprietari di fondi a

Novazzano, la cui proposta di inserimento nella zona edificabile adottata dal

consiglio comunale è stata disattesa dal Consiglio di Stato. L’approvazione

della delimitazione delle zone di utilizzazione ad opera del Governo ha quindi

avuto luogo non solo nel rispetto dei criteri pianificatori pertinenti, ma

anche della parità di trattamento. Non si intravede perciò un arbitrio nella

decisione dell'Esecutivo cantonale. Anche su questo punto il ricorso è infondato.

5.

In base alle pregresse considerazioni, il ricorso è respinto. Le

spese e la tassa di giustizia seguono la soccombenza (art. 28 della legge di

procedura per le cause amministrative del 19 aprile 1966, LPamm, RL 3.3.1.1).

Il comune, benché abbia postulato l'accoglimento del ricorso, ne può essere

mandato esente, siccome apparso in causa in veste di ente pianificante e non

per tutelare interessi economici propri.

Dispositivo

per questi motivi,

visti gli articoli 8, 26, 36 Cost., 15, 16 LPT, 38

LALPT, 28 LPamm,

dichiara

e pronuncia:

1. Il ricorso

è respinto.

2. La tassa

di giustizia e le spese, di complessivi fr. 800.-, sono posti a carico del ricorrente.

3. Contro la presente decisione è dato ricorso in

materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di

30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. legge sul Tribunale federale

del 17 giugno 2005, LTF, RS 173.110). Qualora non sia proponibile il ricorso in

materia di diritto pubblico, entro il medesimo termine è ammesso il ricorso

sussidiario in materia costituzionale al Tribunale federale (art. 113 segg.

LTF).

4. Intimazione

Per il Tribunale cantonale amministrativo

Il presidente Il

segretario

Ultimo aggiornamento: 09.05.2026

Informazioni legali |

Requisiti minimi |

Contatta il webmaster