90.2007.74

Attribuzione di un fondo alle superfici per l'avvicendamento colturale

29 aprile 2008Italiano19 min

Source ti.ch

Fatti

i terreni agricoli che avevano ricevuto questa classificazione, nel piano

regolatore previgente, attraverso la variante dallo stesso approvata con risoluzione

n. 535 del 6 febbraio 1996 (cfr. ris. cit., pag. 35). In pari tempo, ha

adattato la legenda del piano del paesaggio e la formulazione dell'art. 24 NAPR,

regolamentante la zona agricola (cfr. ris. cit., pag. 35 seg. e 52).

D. Con

impugnativa 10 luglio 2007 __________ insorgono dinanzi al Tribunale contro la

menzionata risoluzione governativa, ribadendo le domande e gli argomenti già

sottoposti al giudizio di quest'autorità.

E. La Divisione

dello sviluppo territoriale e il comune di Sementina chiedono che il ricorso

venga respinto. Dei relativi argomenti si dirà, per quanto necessario, in diritto.

F. Il 20

novembre 2007 si è tenuta un'udienza, in occasione della quale le parti hanno

ribadito le rispettive posizioni. Al termine dell'udienza è stato esperito un

sopralluogo.

Considerato, in

diritto

La competenza del

Tribunale cantonale amministrativo è data (art. 38 cpv. 1 LALPT), il

ricorso è tempestivo (art. 38 cpv. 1 LALPT) e la legittimazione delle ricorrenti

certa (art. 38 cpv. 4 lett. b LALPT). Il gravame è dunque ricevibile in ordine.

2. 2.1. In

campo pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è,

però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT il diritto cantonale deve

garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di almeno

un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato

(art. 37 cpv. 1 LALPT), che decide i ricorsi - e approva il piano - con pieno

potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legittimità ma

anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità

incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità

loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro

compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente

sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il

diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più

appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi ad

intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun

criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario

rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli

scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro

sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto

della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano

direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà

segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale

degli interessi richiesta dall'art. 3 OPT (RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b;

II-1999 n. 27 consid. 3).

2.2. Il

potere cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece circoscritto

alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT II-2001 n. 78 consid.

6c; II-1999 n. 27 consid. 3; II-1997 n. 23). Fanno eccezione - per poter

ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui il tribunale interviene

quale unica autorità di ricorso a livello cantonale (DTF 114 Ib 81 consid. 3;

109 Ib 121 consid. 5; Waldmann/Hänni, Raumplanungsgesetz, Berna 2006, n.

64 ad art. 33), segnatamente quindi i casi in cui sono impugnati

un diniego di approvazione rispettivamente una modifica d'ufficio del piano

regolatore disposti dal Consiglio di Stato.

3. I piani di

utilizzazione - nel nostro Cantone chiamati, a livello comunale, piani regolatori

(art. 24 segg. LALPT) - disciplinano l'uso ammissibile del suolo (art. 14 cpv.

1 LPT). Essi devono delimitare, in primo luogo, le zone edificabili, agricole e

protette (art. 14 cpv. 2 LPT).

Le zone

edificabili comprendono, secondo l'art. 15 LPT, i terreni idonei all'edificazione

che sono già stati edificati in larga misura (lett. a) e quelli prevedibilmente

necessari ed urbanizzati entro 15 anni (lett. b). Di massima un terreno che

adempie queste esigenze va attributo alla zona edificabile a meno che, dopo una

ponderazione globale degli interessi che la legislazione sulla pianificazione

del territorio tende a salvaguardare (cfr. in particolare art. 1 e 3 LPT),

debba venir incluso, parzialmente o totalmente, nel territorio fuori della zona

edificabile (RDAT I-2001 n. 49 consid. 3a). I criteri posti dall'art. 15 LPT

per l'assegnazione di un terreno alla zona edificabile non hanno pertanto un

valore assoluto, ma una portata relativa. Essi rappresentano piuttosto dei

principi generali della pianificazione del territorio, dei punti di

riferimento, che - ancorché soddisfatti - non conducono necessariamente

all'attribuzione del terreno interessato alla zona fabbricabile (cfr. la

giurisprudenza appena citata; inoltre Flückiger, Commentario LPT, ad art. 15 n.

da 25 a 29; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction,

expropriation, Berna 2001, n. 314).

Giusta

l'art. 16 cpv. 1 LPT (testo modificato il 20 marzo 1998, in vigore dal 1. settembre

2000), le zone agricole servono a garantire a lungo termine la base dell'approvvigionamento

alimentare, a salvaguardare il paesaggio e lo spazio per lo svago o ad assicurare

la compensazione ecologica; esse devono essere tenute, per quanto possibile,

libere da costruzioni, in sintonia con le loro differenti funzioni, e comprendere:

a) i terreni idonei alla coltivazione agricola o all'orticoltura produttiva necessari

all'adempimento dei vari compiti dell'agricoltura; b) i terreni che, nell'interesse

generale, devono essere coltivati dall'agricoltura (cfr. nello stesso senso

l'art. 68 cpv. 1 LALPT, testo modificato il 25 febbraio 2003, in vigore dal 1.

giugno 2003). Per quanto possibile devono essere delimitate ampie superfici

contigue (art. 16 cpv. 2 LPT).

4. 4.1. Con

terreni già edificati in larga misura ai sensi dell'art. 15 lett. a LPT si

intende essenzialmente il territorio costruito in maniera compatta, oltre

eventualmente singole particelle inedificate al suo interno, direttamente

confinanti con la zona edificabile, in genere già edificate e di superficie

relativamente ridotta (RDAT I-2001 n. 49 consid. 3b;

Flückiger, op. cit., ad art. 15 n. 60; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., n.

319). In concreto, questo presupposto non è adempiuto.

Il mapp. 67

è posto in località __________, in un vastissimo comprensorio pianeggiante,

composto da prati, campi, serre e tunnel, che - a livello di pianificazione direttrice

- è assegnato al territorio agricolo cantonale ed è altresì incluso dal piano

comprensoriale del piano di Magadino nello spazio rurale e naturalistico, la

cui superficie si estende da Sementina al __________ (Parco del __________ di __________).

All'interno di questo comprensorio sorgono, in ordine sparso, alcune costruzioni,

di diversa taglia e funzione. Il mapp. 67 rientra nel gruppetto di fondi edificati:

sullo stesso sorge un'abitazione su due piani ed una costruzione articolata in più

corpi, adibita a deposito-magazzino. I sedimi delle costruzioni e le pavimentazioni

esterne occupano quasi la metà della particella, che solo nella porzione nord

si presenta, ed ancora in parte, allo stato prativo.

Ferme

queste premesse, il mapp. 67 non può essere considerato - di tutta evidenza - come

incluso in un territorio ampiamente edificato nel senso restrittivo inteso

dalla giurisprudenza. Il semplice fatto che esso stesso sia edificato in larga

misura non basta, ovviamente, per ritenere soddisfatto questo requisito. La

particella presenta anzitutto dimensioni assai contenute (mq 2'777 mq). Essa

non adempie pertanto, nemmeno lontanamente, ai requisiti quantitativi minimi

per poter costituire una zona edificabile per attività commerciali-artigianali.

Inoltre, come ha correttamente considerato il Consiglio di Stato, il mapp. 67

appare discosto rispetto all'ulteriore zona edificabile (sia con funzione lavorativa,

sia con funzione residenziale). La superficie in oggetto non può pertanto

essere assegnata alla zona fabbricabile già perché la creazione di piccole zone

edificabili, isolate dal comprensorio edificato ed edificabile, disattende i

principi della pianificazione del territorio e la relativa legislazione federale,

che mirano ad impedire la dispersione delle costruzioni sul territorio (RDAT

I-2003 n. 57 consid. 4.5. con rinvii; Waldmann/Hänni, op. cit., n. 2 ad art.

15).

circostanza, asserita dalle ricorrenti, secondo cui la particella sarebbe

urbanizzata non è decisiva e non conferisce un diritto all'attribuzione del

fondo alla zona edificabile (122 II 326 consid. 6a; 117 Ia 434 consid. 3g; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert,

op. cit., n. 321).

4.2. L'attribuzione della superficie in

oggetto alla zona edificabile non risponde poi nemmeno ad una prevedibile

necessità di terreni fabbricabili urbanizzati entro 15 anni giusta l'art. 15

lett. b LPT. In effetti, in generale le zone edificabili del comune sono già

sufficientemente dimensionate a questo scopo e permettono di accogliere circa

4'932 unità insediative (UI), rispetto ad una situazione di partenza di 3'638

UI, pari ad un incremento di circa il 36%. In questo contesto è stato riservato

un adeguato spazio per la crescita dei posti di lavoro del 30% circa, da 705 a

910 UI, di cui 110 UI sono ricavati direttamente dalla zona artigianale-commerciale

(cfr. rapporto di pianificazione, allegato A4, e ris. impugnata, pag. 16-18).

circostanza secondo cui la superficie di proprietà delle ricorrenti da

aggregare alla zona fabbricabile sarebbe relativamente esigua non è, inoltre,

determinante. Difatti, secondo la giurisprudenza, anche le particelle di

modeste proporzioni contribuiscono a definire la zona edificabile giusta l'art.

15 LPT e non possono pertanto essere trascurate a questo scopo (cfr. DTF

inedita 26 settembre 2001 in re A. V. e llcc, consid. 4c; DTF 116 Ia 236 seg.;

STPT 90.2004.61-62-63-64-65-66-67-68 del 13 ottobre 2005 in re D. S. e llcc,

consid. 5.5). In concreto poi, com'è stato spiegato, le contenute dimensioni della

particella costituiscono addirittura un ostacolo alla sua assegnazione al territorio

fabbricabile.

4.3. Poiché il fondo in discussione non può essere attribuito

alla zona edificabile già per assenza dei requisiti di cui all’art. 15 LPT,

merita tutela la decisione delle autorità di pianificazione di assegnarlo di

conseguenza, al pari di tutti i fondi attigui e del comprensorio ove è ubicato,

alla zona agricola, intesa nel suo senso più ampio, espressamente sancito ora

all’art. 16 LPT, nella versione in vigore dal 1. settembre 2000. Alla zona

agricola deve essere difatti riconosciuto un ruolo multifunzionale, poiché

persegue scopi non solo di politica agraria e fondiaria ma anche obiettivi in

ordine agli insediamenti, quale eccellente strumento di prevenzione

dell’edificazione sparsa, alla protezione dell'ambiente ed a quella del

paesaggio (cfr. messaggio del Consiglio federale concernente la revisione

parziale della LPT del 22 maggio 1996, pubbl. in FF 1996, III, pag. 457 segg.,

pag. 471, con rinvii). Sotto questo aspetto, non apparirebbe quindi nemmeno

necessario approfondire se la particella si presti o meno, ed eventualmente in

quale misura, attualmente, alla lavorazione agricola.

4.4. Nell’ambito di una ponderazione globale degli interessi

(cfr. consid. 4), va poi rilevato l’interesse generale ad impedire la

formazione di zone edificabili troppo vaste (RDAT I-2001 n. 49 consid. 3c);

dev'essere, da ultimo, sottolineata l’imprescindibile esigenza di salvaguardare

sufficienti spazi liberi per le future generazioni.

4.5. Sulla scorta di

queste considerazioni, un’attribuzione del fondo delle ricorrenti alla zona

fabbricabile deve essere, per finire, tassativamente esclusa. Trattasi pertanto

di verificare l'ulteriore contestazione sollevata dalle ricorrenti, ossia se il

mapp. 67 possa essere qualificato, all'interno della zona agricola, cui è - e

dev'essere - assegnato, come superficie per l'avvicendamento

colturale SAC.

5. 5.1. Le

superfici per l'avvicendamento delle colture (SAC) sono parte dei territori idonei

all'agricoltura; esse sono costituite dalle superfici coltive idonee comprendenti

soprattutto i campi, i prati artificiali in rotazione, come pure i prati

naturali confacenti alla campicoltura (art. 26 cpv. 1 OPT; inoltre l'art. 68

cpv. 1 lett. a LALPT). Esse sono designate in funzione delle condizioni climatiche

(durata della vegetazione, precipitazioni), delle caratteristiche del suolo

(coltivabilità, fertilità, equilibrio idrico) e della forma del terreno

(pendenza, attitudine a una lavorazione con mezzi meccanici), come pure nel

rispetto delle necessità dell'equilibrio ecologico (art. 26 cpv. 2 OPT).

Un'estensione totale minima delle SAC è necessaria onde assicurare, in periodi

perturbati, una base sufficiente per l'approvvigionamento del paese secondo il

piano di alimentazione (art. 26 cpv. 3 OPT). L'estensione totale minima delle

SAC e la relativa ripartizione tra Cantoni è operata dall'autorità federale

(art. 27 cpv. 1 OPT; decreto del Consiglio federale dell'8 aprile 1992, che

stabilisce per il Cantone Ticino un'estensione minima di 3'500 ettari; FF 1992

Considerandi

II 1396). Nell'ambito della pianificazione direttrice (art. da 6 a 12 LPT) i Cantoni

designano le SAC insieme agli altri territori idonei all'agricoltura, fornendo

per ogni comune i dati cartografici e numerici sull'ubicazione, l'estensione e

la qualità delle stesse (art. 28 OPT). I Cantoni badano quindi che le SAC siano

attribuite alle zone agricole e devono inoltre garantire che la quota

dell'estensione totale minima delle SAC loro attribuita sia assicurata costantemente

(art. 30 cpv. 1 e 2 OPT).

5.2

Nel nostro Cantone le SAC e gli altri

terreni idonei all'agricoltura sono delimitati dall'autorità cantonale

attraverso le rappresentazioni grafiche in scala 1: 25'000 del piano direttore

(art. 2 seg. LTAgr; inoltre le schede di coordinamento 3.1 e 3.2 di piano

direttore, riferite a queste aree). I comuni istituiscono la zona agricola,

precisando nei piani regolatori almeno il territorio agricolo cantonale

rappresentato graficamente nel piano direttore (art. 4 cpv. 1 LTAgr). La zona

agricola del piano regolatore deve comprendere le SAC, gli ulteriori terreni

idonei alla campicoltura e alla foraggicoltura di prima e seconda priorità,

come pure i terreni agricoli sussidiari che nell'interesse generale devono

essere utilizzati dall'agricoltura (art. 28 cpv. 2 lett. e LALPT). I comuni possono

infine introdurre nel piano regolatore una zona agricola intensiva, che

dev'essere delimitata in base a criteri vincolanti fissati nel piano direttore

(art. 68 cpv. 2 LALPT; 16a cpv. 3 LPT).

5.3

La prassi dell'autorità cantonale di

applicazione degli art. 4 cpv. 1 LTAgr e 28 cpv. 2 lett. e LALPT non si limita

ad esigere che i comuni inseriscano nel piano regolatore la zona agricola

rappresentata nel piano direttore, ma pretende inoltre che - all'interno di

questa zona - vengano ulteriormente specificate le SAC (RDAT II-2003 n. 53

consid. 5.3). Questa prassi non va esente da riserve, poiché le esigenze di

queste disposizioni legali, al pari di quelle poste dal diritto federale (art.

30.

cpv. 1 OPT), potrebbero essere soddisfatte già quando i fondi interessati

vengono (genericamente) assegnati alla zona agricola. D'altro canto, la

specifica di SAC a livello di piano regolatore per i terreni che ricevono

questa qualifica in sede di piano direttore riveste carattere sostanziale.

L'autorità non può pertanto limitarsi a riprendere, in seno alla pianificazione

dell'utilizzazione, le SAC designate a livello cantonale; essa deve per contro

verificare che i terreni interessati rispondano effettivamente ai requisiti

legali previsti per queste superfici. Le SAC designate in sede di piano direttore

si fondano infatti sugli studi di base di tale piano, risalenti agli anni

1984/86. È pertanto possibile che nell'ambito dell'aggiornamento e

dell'approfondimento di tali dati in vista di un adeguamento a tale strumento

dei piani regolatori comunali delle porzioni di territorio debbano essere

escluse dalle stesse (ibidem). Giacché si è voluto integrare le SAC nei piani

di utilizzazione, i proprietari devono inoltre poter contestare l'attribuzione

dei loro fondi a tale categoria di terreni, al pari di qualsiasi altro

provvedimento previsto da tali piani (sentenza di questo tribunale 28 settembre

2006.

nell'inc. 90.2005.60 consid. 3.5, non pubblicato in RtiD I-2007 n. 30;

inoltre STPT 90.1996.27-28, 90.2002.102-106, 90.2005.21, del 14 aprile 2005 consid.

5.

5.4

concreto le rappresentazioni grafiche del piano direttore non includono né il

mapp. 67, né il confinante mapp 72, nelle SAC, ma nemmeno nella categoria degli

altri terreni idonei all'agricoltura. Il Consiglio di Stato ritiene che questo

fatto non pregiudichi comunque l'attribuzione della particella alle SAC, dal

momento che questa soddisfa i requisiti materiali di tali superfici. L'opinione

del Governo non può essere seguita. Intanto, alla luce della legislazione

vigente, è quantomeno dubbio che possano esser istituite delle nuove SAC direttamente

attraverso un piano di utilizzazione. Ad ogni buon conto il quesito non

dev'esser risolto, perché il catasto delle idoneità agricole elaborato dalla competente

sezione nega una qualsiasi idoneità agricola alla particella, come peraltro si

poteva immaginare, quantomeno in parte, dalla sua descrizione fornita al

consid. 5.1. Questo referto tecnico convalida pertanto pienamente l'esclusione

della particella dalle SAC operata in sede di pianificazione direttrice.

L'attribuzione del mapp. 67 alle SAC è dunque errata, siccome la particella non

ne adempie, attualmente, i criteri. Il fondo dev'essere pertanto semplicemente

e genericamente assegnato alla zona agricola, sprovvisto della qualifica

di SAC. Com'è stato spiegato, il fatto invece che, in definitiva,

il fondo sia privo, al presente, di una qualche idoneità all'agricoltura non

appare di rilievo. A torto tuttavia il Governo ritiene che, essendo posto un

comprensorio ove tutte la particelle sono attribuite alle SAC, anche il mapp 67

ed il contermine mapp. 72 dovrebbero essere attribuiti a questa categoria per

poter rispettare l'art. 16 cpv. 2 LPT. In effetti la superficie interessata

dall'inidoneità agricola formata dai mapp. 67 e 72, attestandosi a complessivi

mq 9'893, è rilevante al punto da non poter essere ignorata; inoltre l'art. 16

cpv. 2 LPT, secondo cui "per quanto possibile, devono essere delimitate

ampie superfici contigue", non viene disatteso, giacché la definizione

della zona agricola, cui è riferita la norma, non viene menomata dalla semplice

estromissione dalle SAC delle particelle di cui si è detto. Al

contrario la funzione di questi fondi, seppur privi - per il momento - di

interesse per il settore primario, è dettata proprio dal fatto che si ritrovano

immerse in un vasto comprensorio riservato a scopo agricolo e, per finire, anche

dall'applicazione diretta dell'art. 16 cpv. 2 LPT.

5.5

Il ricorso

dev'essere accolto su questo oggetto, estromettendo il mapp. 67 dalle SAC ed

assegnandolo semplicemente alla zona agricola (senza particolari qualifiche),

com'è possibile dopo che il Consiglio di Stato ha adattato la legenda del piano

del paesaggio.

6.

La tassa

di giudizio e le spese devono essere poste carico delle ricorrenti proporzionalmente

al loro grado di soccombenza, ritenuto che il comune dev'essere sollevato dal

pagamento della sua quota (art. 28 PAmm). Nella misura in cui risultano vittoriose,

le insorgenti hanno inoltre diritto alle ripetibili (art. 31 PAmm).

Dispositivo

Per questi motivi,

visti gli articoli di legge in concreto applicabili;

dichiara e pronuncia:

1. Il

ricorso è parzialmente accolto.

§. Di conseguenza, la risoluzione risoluzione 12 giugno 2007 (n. 2917) con cui il

Consiglio di Stato ha approvato la revisione del piano regolatore del Comune di

Sementina è annullata nella misura in cui approva l'assegnazione del mapp. 67

alle SAC; questa particella rimane genericamente assegnata alla zona agricola,

senza questa qualifica.

2. La

tassa di giudizio, di fr. 2'000.--, è posta a carico delle ricorrenti in solido.

Il comune è tenuto a versare alle ricorrenti fr. 500.--. per ripetibili.

3.Contro la presente decisione è dato

ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il

termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. LTF). Qualora non

sia proponibile il ricorso in materia di diritto pubblico, entro il medesimo

termine è ammesso il ricorso sussidiario in materia costituzionale al Tribunale

federale (art. 113 segg. LTF).

4. Intimazione

;

Ufficio federale dello sviluppo territoriale ARE, 3003 Berna.

Per il Tribunale cantonale amministrativo

Il presidente Il

segretario

Ultimo aggiornamento: 09.05.2026

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