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Zona di svago in riva al lago: interesse pubblico e proporzionalità

21 maggio 2009Italiano19 min

Source ti.ch

Fatti

A. Nella seduta del 24 ottobre 2005 il consiglio comunale di Magliaso

ha adottato la revisione generale del piano regolatore. In quella sede, la

porzione rettangolare, posta in riva del lago, del mapp. 541, di circa 250 mq

di superficie, è stata assegnata alla zona AP2 "area ricreativa a

lago" e gravata da un vincolo per la formazione di un sentiero di

carattere naturalistico, costeggiante il lago dal comune di Agno fino a quello

di Caslano. Il restante del terreno è stato attribuito alla zona residenziale

speciale riva del lago R2L, in cui, per la fascia più vicino al lago profonda

circa 10 m, non sono ammesse edificazioni (cfr. legenda del piano delle zone;

zona con esclusione dell'edificazione: computabile per il calcolo dell'indice

di sfruttamento). Il mapp. 541, appartenente in comproprietà ad __________ e __________

__________, presenta una superficie di 1'643 mq, su cui sorge una casa unifamiliare,

ed è ubicato in località Bosconi. Su questo fondo RI 1, padre dei proprietari, vanta

un diritto d'abitazione.

B. RI 1 è

insorto contro quella deliberazione dinanzi al Consiglio di Stato, chiedendo in

definitiva lo stralcio dal mapp. 541 del vincolo pubblico AP2 "area

ricreativa a lago" (cfr. ricorso 24 febbraio 2006 e lettera 30 marzo 2006,

doc. in atti).

C. Con

risoluzione 21 agosto 2007 (n. 4057), il Consiglio di Stato ha approvato la revisione

generale del piano regolatore di Magliaso. Il Governo non ha tuttavia approvato

la zona residenziale speciale riva del lago R2L, né, pur condividendolo nel

principio, il tracciato del sentiero di carattere naturalistico lungo la riva, giacché

non era stato accertato il limite del demanio lacuale secondo i disposti della legge

sul demanio pubblico del 18 marzo 1986 (LDP; RL 9.4.1.1), da cui dipendevano per

l'appunto la loro definizione. Esso ha quindi rinviato gli atti al comune,

affinché adottasse una variante che riproponesse una pianificazione emendata da

tale lacuna. Il Consiglio di Stato ha invece approvato la zona AP2 "area

ricreativa a lago" sul mapp. 541, respingendo contestualmente l'impugnativa

del ricorrente citato in ingresso. L'Esecutivo cantonale ha difatti ritenuto che

tale attrezzatura pubblica era sostenuta da un sufficiente interesse pubblico,

sia per quanto riguarda l'ubicazione, sia in merito alla sua dimensione, considerata

sufficientemente ampia per accogliere la sosta di più persone

contemporaneamente. L'area all'esame risultava anche conforme con il principio

della proporzionalità, in quanto la sua sottrazione al mapp. 541 non precludeva

ai proprietari di continuare ad usufruire dell'area a lago, né influiva sulle

possibilità edificatorie di quel fondo. Il Governo ha infine ricordato che, a dipendenza

della futura determinazione del limite demaniale lacuale, verosimilmente parte

di quella superficie sarebbe già risultata di proprietà pubblica (cfr.

risoluzione impugnata, pagg. 19, 20, 34, 73, 81).

D. Con ricorso

5 settembre 2007, RI 1 insorge innanzi al Tribunale cantonale amministrativo

avverso la menzionata risoluzione governativa, postulandone l'annullamento e

chiedendo lo stralcio del vincolo AP2 e del relativo accesso pedonale. Il

ricorrente lamenta dapprima l'anomalia della decisione del Consiglio di Stato, che

da un lato ha negato l'approvazione a tutta la pianificazione riguardante la fascia

costeggiante il lago, facendo però eccezione, dall'altro lato, dell'avversata

zona AP2. Il Governo, proprio perché si è limitato all'approvazione di questa

specifica zona, isolata dal suo contesto, non avrebbe dunque potuto attuare

quella ponderazione di tutti gli interessi in gioco, così come esatto dalla

legge, né avrebbe potuto accertare compiutamente la sussistenza dell'interesse

pubblico e la conformità con il principio della proporzionalità. Per l'insorgente,

gli effetti del vincolo in parola sarebbero, comunque sia, sproporzionati: difatti,

con la perdita dell'area vincolata, non verrebbe soltanto a mancare alla

proprietà l'unico sfogo a lago, ma cadrebbe pure l'interesse per la lunga striscia

di terreno che lo collega alla casa, in posizione più arretrata rispetto alla

riva. Infine, il ricorrente fa osservare come la superficie vincolata rivesta

grande importanza nell'economia del fondo in parola, mentre, per contro, sia

troppo modesta per essere attrattiva dal profilo di un utilizzo pubblico.

E. La

Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità e il municipio postulano

la reiezione del ricorso, con motivazioni che verranno riprese, se del caso,

nei considerandi di diritto.

F. In data 25

settembre 2008 si sono tenuti l'udienza e il sopralluogo in contraddittorio,

durante il quale sono state scattate alcune fotografie, che sono state in

seguito acquisite agli atti. Al ricorrente è stato intimato, seduta stante, il

memoriale di risposta del municipio al ricorso. Dopo ampia discussione, le

parti hanno riconfermato le proprie domande e allegazioni e il Tribunale ha dichiarato

chiusa l'istruttoria.

Considerato, in

diritto

1. 1.1. La

competenza del Tribunale è data, il ricorso è tempestivo (art. 38 cpv. 1 legge cantonale di applicazione della legge federale sulla pianificazione

del territorio del 23 maggio 1990, LALPT, RL 7.1.1.1) e

la legittimazione del ricorrente certa (art. 38 cpv. 4 lett. b LALPT).

1.2. Il

ricorrente chiede davanti al Tribunale lo stralcio del vincolo AP2 che grava il

mapp. 541, come pure lo stralcio del sentiero, che ne consente l'accesso

pedonale da via Bosconi, gravante i mapp. 602 e 604. Ora, tuttavia,

quest'ultima domanda, poiché non sottoposta al preventivo esame e giudizio del

Governo, costituisce una domanda nuova ed è pertanto irricevibile (art. 63 cpv.

Considerandi

2.

legge di procedura per le cause amministrative del 19 aprile 1966; LPAmm, RL

3.3.1

, 38 cpv. 4 lett. b LALPT). Con questa riserva, il ricorso è ricevibile

in ordine.

2.

2.1. In

campo pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è,

però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b della legge federale sulla

pianificazione del territorio del 22 giugno 1979 (LPT, RS 700), il diritto

cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di

almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio

di Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT), che decide i ricorsi - e approva il piano -

con pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legalità

ma anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità

incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità

loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro

compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente

sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il

diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più

appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi ad

intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun

criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario

rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli

scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro

sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto

della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano

direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà

segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale

degli interessi richiesta dall'art. 3 ordinanza sulla pianificazione del territorio del 28 giugno 2000

(OPT, RS 700.1; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b; II-1999

n. 27 consid. 3).

2.2

potere cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece circoscritto

alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT II-2001 n. 78 consid.

6c; II-1999 n. 27 consid. 3; II-1997 n. 23). Fanno eccezione - per poter

ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui il Tribunale interviene

quale unica autorità di ricorso a livello cantonale (DTF 114 Ib 81 consid. 3;

109.

Ib 121 consid. 5; Bernhard Waldmann/Peter Hänni, Raumplanungsgesetz,

Berna 2006, n. 64 ad art. 33), segnatamente quindi i casi in cui sono impugnati un diniego di approvazione rispettivamente una modifica

d'ufficio del piano regolatore disposti dal Consiglio di Stato.

3.

Giusta

l'art. 75 della Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile

1999.

(Cost., RS 101) i Cantoni devono allestire dei piani d'azzonamento per

assicurare un'appropriata e parsimoniosa utilizzazione del suolo e un ordinato

insediamento del territorio. A livello legislativo l'obbligo di pianificare è

codificato all'art. 2 LPT. Secondo quest'ultima legge la pianificazione deve

avere luogo in diverse tappe: pianificazione direttrice, pianificazione

dell'utilizzazione e procedura del permesso di costruzione. Esse stanno in

reciproco rapporto e formano un tutto coerente, di cui ogni parte adempie una

specifica funzione. Il piano di utilizzazione - in Ticino detto piano

regolatore - viene adottato, secondo le indicazioni del piano direttore (art. 6

e segg., 26 cpv. 2 LPT), sulla scorta di un'ampia coordinazione e valutazione

(art. 1 cpv. 1 2.a frase, 2 cpv. 1 LPT) e nell'ambito di una procedura ove è

garantita protezione giuridica (art. 33 e segg. LPT) e partecipazione

democratica (art. 4 LPT). Il piano regolatore disciplina l'uso ammissibile del

suolo (art. 14 e segg. LPT) e attua il contenuto del piano direttore,

rendendolo vincolante verso i privati (art. 21 cpv. 1 LPT). Il piano regolatore

si compone di un rapporto di pianificazione, di rappresentazioni grafiche, di

norme di attuazione e di un programma di realizzazione (art. 26 LALPT). Le

rappresentazioni grafiche comprendono i piani del paesaggio, delle zone, del

traffico, delle attrezzature e costruzioni di interesse pubblico e il piano

indicativo dei servizi pubblici (art. 28 cpv. 1 LALPT). Esse fissano, tra l'altro,

all'interno delle varie zone stabilite, vincoli o agevolazioni per particolari

forme di utilizzazione quali quelle destinate al turismo e allo svago (art. 28

cpv. 2 lett. a, ultima frase), la rete delle vie di comunicazione per i mezzi

di trasporto pubblici e privati con la precisazione delle linee di

arretramento, le vie ciclabili e pedonali, i sentieri e i posteggi pubblici

(art. 28 cpv. 2 lett. p LALPT), nonché le modalità e i vincoli per agevolare il

pubblico accesso e percorso delle rive dei laghi e fiumi (art. art. 28 cpv. 2

lett. g LALPT). Quest'ultimo disposto, unitamente alla legislazione di ordine

superiore, segnatamente l'art. 3 cpv. 2 lett. c e cpv. 3 lett. c LPT (che

prescrivono alle autorità incaricate di compiti pianificatori di tenere libere

le rive dei laghi e dei fiumi ed agevolarne il pubblico accesso e percorso e di

mantenere e costruire vie ciclabili e pedonali) e la legge sui percorsi

pedonali ed i sentieri escursionistici del 9 febbraio 1994 (LCPS, RL 7.2.1.4),

abilita incontestabilmente i comuni a prevedere nei propri piani regolatori

percorsi pedonali, esistenti o futuri, aperti al pubblico (cfr. anche art. 4

cpv. 2 legge sulle strade del 23 marzo 1983; Lstr, RL 7.2.1.2).

4.

ricorrente lamenta la violazione della garanzia della proprietà in riferimento

all'interesse pubblico, a suo dire inconsistente, e all'incidenza del vincolo

AP2 "area ricreativa a lago" sul mapp. 541, che sarebbe

eccessivamente penalizzante, ritenuto che esso gli sottrarrebbe completamente

lo sfogo a lago. La formazione dell'area pubblica di svago priverebbe anche di

qualsiasi funzione la striscia di terreno, che oggi lo collega alla casa

d'abitazione dell'insorgente, con gravi ripercussioni, sostiene, sul valore venale

della proprietà.

5.

Una restrizione

di diritto pubblico è compatibile con la garanzia della proprietà sancita

dall'art. 26 Cost. solo se si fonda su una base legale, è giustificata da un

interesse pubblico preponderante, rispetta il principio della proporzionalità e

non lede l'essenza dell'istituto (art. 36 cpv. 1-4 Cost.; DTF 129 I 337 consid.

4.

, 126 I 219 consid. 2). La legalità, l'interesse pubblico e la proporzionalità

costituiscono d'altra parte dei principi giuridici fondamentali, che lo Stato

deve sempre rispettare nelle proprie attività (art. 5 Cost.). In linea di

massima è pubblico l'interesse che coinvolge la generalità dei cittadini o una

suo frazione significativa e che compete al potere pubblico promuovere

nell'esercizio delle sue funzioni. Nel caso di un provvedimento di pianificazione

del territorio esso è segnatamente dato quando la sua adozione corrisponde a un

bisogno importante, chiaramente avvertito dalla collettività. Tale interesse

deve prevalere sui contrapposti interessi pubblici e privati in gioco (RDAT

I-2000 n. 24 consid. 4.1. con rinvii; Piermarco

Zen-Ruffinen/ Chrisitne Guy-Ecabert, Aménagement du territorie,

construction, expropriation, Berna 2001, n. 98-102; Adelio Scolari, Diritto amministrativo,

parte generale, II. edizione, Cadenazzo

2002, n. 558-594). Il principio della proporzionalità esige invece che le restrizioni

della proprietà siano idonee a raggiungere lo scopo di interesse pubblico

desiderato, che tra i diversi provvedimenti a disposizione per conseguirlo

venga scelto quello che lede in misura minore gli interessi del proprietario,

infine che sussista un rapporto ragionevole tra lo scopo di interesse pubblico

perseguito e i mezzi utilizzati (RDAT II-2000 n. 75 consid. 5b con rinvii;

Zen-Ruffinen/ Guy-Ecabert, op.

cit., n. 103-106; Scolari, op.

cit., n. 595-610). Infine, quale fondamentale istituto

dell'ordinamento giuridico, la proprietà non deve essere svuotata della sua

sostanza (Ulrich Häfelin/ Walter Haller, Schweizerisches

Bundesstaatsrecht, VI. edizione, Zurigo 2005, n. 324; Pascal Mahon,

Petit commentaire del la Constitution fédérale de la Confédération suisse, Zurigo

2003, n. 15 seg. ad art. 26).

5.1

Nel

caso di specie la restrizione di diritto pubblico all'esame non tocca l'essenza

del menzionato diritto fondamentale. Le questioni espropriative esulano da questa

procedura. La zona AP2 "area ricreativa a lago" è infine palesemente

sorretta da una base legale (cfr. consid. 3, in particolare, art. 28 cpv. 2

lett. a e g LALPT), peraltro nemmeno messa in discussione dal ricorrente.

L'oggetto del contendere si riduce pertanto alla verifica dell'esistenza dell'interesse

pubblico e del rispetto del principio della proporzionalità.

5.2

Prima

di entrare nel merito, va premesso che, contrariamente a quanto sostiene

l'insorgente, la contestata zona AP2 può essere correttamente apprezzata, nonostante

il Consiglio di Stato non abbia approvato la pianificazione in cui essa era inserita

(zona residenziale speciale riva del lago R2L e sentiero di carattere naturalistico).

Difatti, come vedremo in seguito, rilevante per la zona contestata non è tanto il

contesto pianificatorio che la circonda, che può essere considerato

genericamente riservato, malgrado la non approvazione, all'edilizia di tipo

privato, quanto piuttosto la sua ubicazione e la qualità del contesto

territoriale, costituito dalla fascia a contatto con la riva del lago.

5.3

Sull'interesse pubblico a sostegno del vincolo in parola si osserva quanto segue.

Con la revisione generale del piano regolatore il comune ha inteso consolidare

la sua vocazione residenziale e turistica (cfr. rapporto di pianificazione,

gennaio 2006, pag. 5). Al fine di raggiungere questo obiettivo, esso ha messo a

punto un concetto insediativo, tendente, tra l'altro, ad intensificare la

valorizzazione del comparto lungo la riva del lago, agevolando il contatto con

l'acqua attraverso il completamento della passeggiata e l'innesto di aree

pubbliche a lago (cfr. rapporto di pianificazione, gennaio 2006, pagg. 6 e 56).

In quest'ottica, alle aree ricreative a lago, già realizzate sotto l'imperio

del previgente piano regolatore e raggruppate al centro del comprensorio comunale

a lago (trattasi dell'area ricreativa sui mapp. 624 e 625, ora AP3, del porto

comunale ed area di svago annessa, ora AP6, e della fascia a lago in località

Muraglione, ora AP4), sono state aggiunte, oltre ad alcune strade pedonali che

collegano il sistema viario alla riva, altre due aree ricreative a lago, situate

in posizione più periferica: l'AP5, in località Stallone, all'estremità nord

del comprensorio comunale, e quella all'esame, l'AP2, in località Bosconi, all'estremità

sud. Di modo che, come si può rilevare agevolmente dalla lettura dei piani, il

sistema di accessi e di aree pubbliche programmati dal comune risulta equamente

distribuito, a scadenza regolare, lungo tutta la fascia comunale a contatto con

la sponda del Ceresio. Orbene, non v'è dubbio che in un comune a eminente

vocazione residenziale e turistica, quale Magliaso, risulta più che assodato

l'interesse pubblico alla formazione di adeguate superfici, che consentano alla

popolazione e, più in generale, a tutti gli utenti un accesso per poter stazionare

ai bordi del lago. La contestata misura pianificatoria concretizza dunque il

principio di cui all'art. 3 cpv. 2 lett. c LPT, che impone alle autorità

incaricate di compiti pianificatori di adottare i loro piani d'utilizzazione

per tenere libere le rive dei laghi e di adoperarsi affinché la generalità dei

cittadini possa accedervi e percorrerle agevolmente (DFGP/UPT, Commento LPT,

1981, ad art. 3, n. 34). D'altra parte, va osservato che il comparto

costeggiante il Ceresio del comune di Magliaso è interessato dalla scheda di

coordinamento 9.17 del piano direttore (cfr. in particolare, allegato alla

scheda di coordinamento 9.17, codice 9.17.5), di dato acquisito, inerente per

l'appunto le aree di svago a lago. I comuni interessati devono quindi

consolidare nei rispettivi piani regolatori l'ubicazione, le dimensioni e la

pubblica utilità delle aree di svago a lago. Scopo del coordinamento è di incrementare

la possibilità di pubblica fruizione delle rive dei laghi promuovendo

l'acquisto da parte degli enti pubblici delle aree idonee ancora libere. Ciò,

con la consapevolezza che - si rileva dal testo della scheda di coordinamento

9.17

per quanto riguarda i conflitti – l'ubicazione e le dimensioni delle aree

di svago a lago elencate nell'allegato sono considerate, ma in modo

insufficiente, nei piani regolatori dei comuni interessati. È il caso dell'avversata

zona AP2, che, in congruenza con quanto precede, va a completare un sistema già

esistente, tuttavia non sufficientemente esteso, di zone pubbliche di svago

lungo la riva. L'area in parola, ancora libera da edificazioni e di

apprezzabile superficie (ca. 250 mq) per consentire lo stazionamento di un congruo

gruppo di persone, è ubicata a contatto diretto con un tratto di riva del

Ceresio. Tali aree sono alquanto rare lungo le rive dei laghi ticinesi. I bacini

del Verbano e del Ceresio sono infatti perlopiù di difficile accesso, dal

momento che le proprietà private hanno occupato, negli scorsi decenni, gran

parte degli spazi disponibili. La speculazione fondiaria ed una politica allora

piuttosto miope e poco lungimirante da parte dell'ente pubblico hanno

gravemente compromesso l'accessibilità pubblica delle rive in quasi tutti i

comuni ticinesi. Il provvedimento pianificatorio qui contestato, che va letto

nel più ampio contesto del sistema articolato di aree ricreative a lago, munite

di accessi coerenti con la rete stradale comunale, è quindi lodevole e tende a

recuperare alla collettività uno spazio di sicuro pregio, non ancora

caratterizzato dalla presenza di costruzioni incombenti sin sulla riva. Per tutti

questi motivi, va indubbiamente riconosciuto l'interesse pubblico alla zona AP2

"area ricreativa a lago", così come prevista dalla pianificazione in

contestazione.

5.4

Assodato l'interesse pubblico, deve ancora essere esaminato il rispetto del principio

della proporzionalità. Sull'idoneità del provvedimento all'esame a raggiungere

lo scopo d'interesse pubblico perseguito non ci possono essere dubbi. Per favorire

ed incrementare la fruizione pubblica della riva del lago non vi era altro modo

se non quello di riservare adeguati spazi pubblici, ubicati in posizione

strategica, che ne consentissero l'accesso e lo stazionamento. In questo senso

la contestata misura pianificatoria risulta pure necessaria. Quanto al rispetto

del principio della proporzionalità in senso stretto, si osserva quanto segue.

Il mapp. 541 è ubicato a valle di via Bosconi. Sulla porzione confinante con la

strada, a pianta rettangolare, sorge l'edificio abitativo del ricorrente, da

cui si diparte, verso il Ceresio, una striscia di giardino lunga poco più di 40

m e a larghezza variabile, tra gli 8-10 m, che sfocia nell'area rettangolare,

oggetto dell'AP2, larga circa 14 m e profonda poco meno di ventina di metri. Come

è risultato dal sopralluogo, gli interventi costruttivi eseguiti su quest'area

sono di minima entità, limitati ad un ridotto consolidamento dell'argine e

all'arredo con pavimentazione parziale e grill-forno. Orbene, se è pur vero che

la contestata pianificazione privi il mapp. 541 di un accesso diretto alla riva

del lago, è altrettanto vero, d'altra parte, che la proprietà non abbia

comunque perso lo sfogo a lago: rispetto alla situazione previgente, la

fruizione da parte del proprietario della propria superficie a lago, pur sempre

congrua (larghezza circa 10 m), risulta semplicemente arretrata, per rapporto

alla riva, di una ventina di metri. Va inoltre ritenuto che, per il tramite

dell'area pubblica, l'accesso a lago è ancora garantito, seppur non in modo

esclusivo. In aggiunta al fatto che l'area gravata dal vincolo è tutto sommato

modesta (circa 250 mq), giacché corrisponde a non più del 16% rispetto alla superficie

globale del fondo in parola (1'643 mq), il sacrificio per il ricorrente risulta

più che sopportabile e deve cedere il passo all'interesse pubblico, nella

fattispecie preponderante.

5.5

conclusione, la zona AP2, essendo sorretta da un interesse pubblico e non

disattendendo il principio della proporzionalità, non lede di conseguenza la

garanzia della proprietà.

6.

Per le

pregresse motivazioni, il ricorso deve dunque essere respinto. La tassa di

giudizio e le spese devono essere poste a carico dell'insorgente (art. 28

LPamm)

Dispositivo

Per questi motivi,

visti gli art. 26, 36 Cost. fed., 3, 18, 26, 33 LPT, 3

OPT, 25, 28, 37, 38 LALPT, 28 LPamm,

dichiara

e pronuncia:

1. Il ricorso,

in quanto ricevibile, è respinto.

2. Il ricorrente

è condannato al pagamento delle tasse di giudizio e delle spese per complessivi

fr. 1'700.- (millesettecento).

3. Contro la

presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale

federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.

82 segg. legge sul Tribunale Federale del 17 giugno 2005; LTF, RS 173.110).

4. Intimazione

Per il Tribunale cantonale amministrativo

Il presidente Il

segretario

Ultimo aggiornamento: 09.05.2026

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