Inutilità di una zona di pianificazione, che esplica gli stessi effetti della norma transitoria, oggetto di modifica

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Numero d'incarto:

90.2008.21

Data decisione, Autorità:

09.04.2009, TRAM

Titolo:

Inutilità di una zona di pianificazione, che esplica gli stessi effetti della norma transitoria, oggetto di modifica

NORME DI ATTUAZIONE

ZONA DI PIANIFICAZIONE COMUNALE O ZP COMUNALE

art. 36 COST

art. 58 agg. 60 LALPT

art. 58 agg. 64 LALPT

art. 18 LPAMM

art. 27 LPT

art. 58 agg. 64 LPT

Incarto n.

90.2008.21

Lugano

9 aprile 2009

In nome

della Repubblica e Cantone

Ticino

Il Tribunale cantonale amministrativo

composto dei giudici:

Lorenzo Anastasi, presidente,

Raffaello

Balerna, Damiano Bozzini

segretario:

Stefano Furger, vicecancelliere

statuendo sul ricorso 9 maggio 2008 delle

RI 1

patr. da: PR 1

contro

la risoluzione 14 marzo 2008 (n. 220 VI), con cui il

municipio di Bellinzona ha istituito una zona di pianificazione riguardante

il Comparto Officine __________;

viste le risposte:

- 31 luglio 2008 della

Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità del Dipartimento del

territorio;

- 25 agosto 2008 del

municipio di Bellinzona;

letti ed esaminati gli atti;

ritenuto, in

fatto

A. Con risoluzione

16 ottobre 2001 (n. 4836), il Consiglio di Stato ha approvato la revisione

generale del piano regolatore di Bellinzona. In quella sede, il Governo ha in

particolare approvato il Comparto Officine __________, soggetto a piano

particolareggiato (PP2) e retto dall'art. 48 norme di attuazione del piano regolatore

(in seguito, NAPR), integrando d'ufficio nel suo perimetro l'area della

limitrofa - e non approvata - zona intensiva speciale A5 (cfr. risoluzione 16

ottobre 2001, n. 4836, del Consiglio di Stato, pagg. 25, 47 e allegato 28).

B. Allo scopo

di salvaguardare l'area delle Officine esclusivamente per le attività ad esse

connesse, con decisione 14 marzo 2008, il municipio di Bellinzona ha adottato

una zona di pianificazione riguardante il Comparto Officine __________,

preavvisata favorevolmente l'11 marzo 2008 dal Dipartimento del territorio,

procedendo poi alla sua pubblicazione dal 31 marzo al 29 aprile 2008. Questa

misura, della durata di cinque anni, sospende l'efficacia giuridica della zona

interessata. A tale riguardo, all’interno del suo perimetro, così come indicato

nella planimetria 1:4'000, ogni domanda di costruzione, non attinente

all'attività delle Officine, sarà sospesa (cfr. scheda descrittiva: effetti

giuridici). Fra i fondi inclusi nel perimetro della zona di pianificazione

figura il mapp. 2476, ricompreso soltanto parzialmente, di proprietà delle RI 1

e ubicato, per quanto qui interessa, all'intersezione fra viale __________ e

via __________.

C. Con ricorso

9 maggio 2008, le RI 1 si aggravano contro la zona di pianificazione innanzi a

questo Tribunale, chiedendone l'annullamento. A sostegno della loro impugnativa,

le ricorrenti lamentano la violazione della garanzia della proprietà e della libertà

economica. In particolare, esse rilevano che l'avversata misura non si fonda su

una sufficiente base legale e non è supportata dal necessario interesse pubblico.

Farebbero manifesto difetto sia la necessità di mettere mano alla

pianificazione, giacché dalla revisione generale del piano regolatore del 2001 le

circostanze non sarebbero mutate, sia la conseguente volontà di modificare il

piano. In realtà, a detta delle insorgenti, lo scopo, che avrebbe perseguito il

municipio adottando il censurato provvedimento, non sarebbe per nulla di ordine

pianificatorio, bensì di natura politica. La misura all'esame consisterebbe

palesemente in un'azione di pressione verso la ricorrente e, in concomitanza,

di sostegno allo sciopero, al quale le maestranze delle Officine __________

hanno dato vita proprio in quel periodo. Ciò, era dunque volto a proteggere i

posti di lavoro in quel comparto, messi in discussione dal piano di ristrutturazione

ventilato all'epoca dalla direzione delle __________. Alla luce di questi intendimenti,

la contestata zona di pianificazione non risulta nemmeno proporzionata, in

quanto inidonea ed inutile a raggiungere lo scopo prefisso, ritenuto che la

soluzione della vertenza sindacale dipende e dipendeva peraltro da questioni

squisitamente aziendali.

D. La Divisione

dello sviluppo territoriale e della mobilità e il municipio hanno postulato la

reiezione del ricorso, con motivazioni che verranno riprese, se del caso, nei

considerandi di diritto.

Considerato, in

diritto

1. 1.1. La

competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data (art. 64 cpv. 1 legge

cantonale di applicazione della legge federale sulla pianificazione del

territorio del 23 maggio 1990; LALPT, RL 7.1.1.1), il ricorso è tempestivo

(art. 64 cpv. 1 LALPT) e la legittimazione della ricorrente certa (art. 64 cpv.

2 LALPT). Il ricorso è dunque ricevibile in ordine.

1.2. Il

ricorso può essere evaso sulla base degli atti (art. 18 legge di procedura per

le cause amministrative del 19 aprile 1966; LPamm, RL 3.3.1.1). La situazione

dei luoghi e dell'oggetto della contestazione emerge chiaramente dagli atti ed

è sufficientemente nota a questo Tribunale. Considerati i termini delle questioni

poste a giudizio, un'udienza ed un sopralluogo in contraddittorio non appaiono

peraltro indispensabili.

2. 2.1.

Secondo l'art. 27 cpv. 1 legge federale sulla pianificazione del territorio del

22 giugno 1979 (LPT, RS 700), se i piani d'utilizzazione mancano o devono

essere modificati, l'autorità competente può stabilire zone di pianificazione

per comprensori esattamente delimitati al cui interno nulla è lecito

intraprendere che possa rendere più ardua la pianificazione dell'utilizzazione.

Il principio è ripreso, a livello cantonale, all'art. 58 LALPT, che consente di

istituire zone di pianificazione se conflitti con i principi pianificatori o

problemi particolari relativi all'uso del territorio lo giustificano (cpv. 1),

ed in particolare, se i piani mancano o devono essere modificati (cpv. 2). La

zona di pianificazione è istituita, nell'ambito delle relative competenze, dal

municipio, rispettivamente dal Consiglio di Stato (art. 60 cpv. 1 LALPT); quest'ultimo

può inoltre stabilire zone di pianificazione a salvaguardia degli obiettivi

della pianificazione del territorio e della protezione dell'ambiente, così come

per garantire l'adeguamento delle pianificazioni locali (art. 60 cpv. 2 LALPT).

Il diritto cantonale riprende all'art. 63 cpv. 2 LALPT gli effetti del

provvedimento prescritti all'art. 27 cpv. 1 LPT, secondo cui all'interno della

zona è vietato ogni intervento che possa rendere più ardua la pianificazione

dell'utilizzazione, precisando inoltre che le domande di costruzione in

contrasto con gli obiettivi del piano in formazione sono decise negativamente

oppure sono sospese, al massimo fino alla scadenza della zona di pianificazione

(art. 63 cpv. 3 LALPT). La zona di pianificazione entra in vigore con la sua

pubblicazione e lo resta fino a che sia pubblicato il piano sostitutivo, ma comunque

non oltre cinque anni, con facoltà del Consiglio di Stato di prorogare di altri

due il termine di scadenza (art. 27 cpv. 2 LPT; 62 seg. LALPT).

2.2. In

sintesi, la zona di pianificazione è un provvedimento conservativo (RDAT 1990

n. 79 consid. 2b), volto a evitare che la pianificazione in atto o in procinto

di essere intrapresa venga ostacolata o comunque sia influenzata negativamente

da un uso del territorio contrastante col suo indirizzo. Lo scopo principale

dell'istituto consiste quindi nel tutelare la libertà di decisione dell'autorità

durante lo svolgimento del processo di pianificazione (DTF 118 Ia 510 consid.

4d; 113 Ia 362 consid. 2a, bb; Alexander

Ruch, Kommentar RPG, ad art. 27

n. 21). A questo stadio l'assetto definitivo dell'ordinamento allo studio non

può essere dato per certo. Non si può in particolare affermare che ne deriverà

effettivamente la restrizione della proprietà che l'indirizzo pianificatorio

potrebbe far temere. La zona di pianificazione non si confonde con la

pianificazione soggiacente: è un provvedimento a sé stante che, pur

condizionato nei suoi effetti dall'indirizzo pianificatorio di cui si pone a

tutela, provoca direttamente, per la sua durata, una restrizione della

proprietà. La legittimità della zona di pianificazione va dunque esaminata

distintamente da quella delle intenzioni pianificatorie che, pur nei limiti

della loro indeterminatezza, ne informano l'azione. Per

Fatti

i motivi che sono appena stati spiegati, l'esame giurisdizionale che l’art. 33

cpv. 3 lett. b) LPT garantisce nella materia specifica non può estendersi,

salvo il caso di un’impostazione manifestamente erronea, all’ordinamento

pianificatorio nel quale dovrebbero sfociare gli studi avviati, bensì e

soltanto alla fondatezza e all’idoneità del vincolo istituito per non

compromettere la loro efficacia (RDAT 1990 n. 79 consid 2b). Solo importa

dunque, in questo contesto, determinare se il provvedimento si giustifichi in

quanto tale.

3. Una

restrizione di diritto pubblico è compatibile con la garanzia della proprietà

sancita all'art. 26 Costituzione federale della Confederazione Svizzera (Cost.,

RS 101) solo se si fonda su di una base legale, è giustificata da un interesse

pubblico preponderante e rispetta il principio di proporzionalità (art. 36 cpv.

1-3 Cost.). Nella fattispecie in esame, come già rilevato, giusta gli articoli

58 segg. LALPT se conflitti con principi pianificatori o problemi particolari

relativi all’uso del territorio lo giustificano, in particolare se i piani

mancano o se devono essere modificati, il municipio ha la competenza di

adottare dei provvedimenti a salvaguardia della pianificazione. La zona di

pianificazione in parola è senz’altro sorretta da una valida base legale.

4. L'interesse

pubblico a una misura di protezione della pianificazione presuppone una seria

intenzione pianificatoria di mutare l'ordinamento pianificatorio vigente (RDAT

I-1995 n. 31 consid. 2b in fine; Alexander

Ruch, op. cit., ad art. 27 n.

27); questo significa che deve sussistere un interesse pubblico sia alla modifica

del piano d’utilizzazione (piano regolatore a livello comunale) sia all’impiego

transitorio dello strumento della zona di pianificazione (Alexander Ruch, op. cit., ad art. 27 n. 25 seg.). Il grado di concretizzazione di questa intenzione non dev'essere

tuttavia necessariamente elevato, specialmodo quando il provvedimento è

adottato, come si avvera nel nostro Cantone, dall'esecutivo comunale, che non è

l'autorità competente ad adottare il piano di utilizzazione che la zona di

pianificazione vuole tutelare (cfr. Alexander Ruch, op. cit., ad art. 27 n. 27 seg.; Piermarco

Zen-Ruffinen/Christine

Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation,

Berna 2001, n. 457).

4.1. Con

la revisione generale del piano regolatore, approvata dal Governo con risoluzione

16 ottobre 2001, il comune ha inteso assoggettare a piano particolareggiato

alcuni comparti strategici per lo sviluppo cittadino, in cui era ritenuto

necessario procedere ad un maggior approfondimento urbanistico e pianificatorio

prima di acconsentirvi un nuovo sviluppo edificatorio o una sostanziale ristrutturazione

(cfr. rapporto di pianificazione, marzo 1999, pag. 37). Tra questi comparti

strategici, è annoverato il Comparto Officine __________ che, come anticipato

in narrativa, è retto dall'art. 48 NAPR, la cui nota marginale è "Piani

Particolareggiati PP". Per quanto qui interessa, esso dispone:

1. Nel piano delle zone

sono inseriti i seguenti comparti da sviluppare con un Piano particolareggiato:

- PP1 ...omissis...;

- PP2 Comparto Officine __________.

Considerandi

2.

I contenuti ammessi sono

i seguenti:

- PP1: ...omissis...;

- PP2: fino ad un'eventuale

riconversione delle attività, le __________ potranno operare liberamente

nell'ambito della loro attuale attività; l'eventuale riconversione, possibile

anche a tappe, deve privilegiare funzioni d'interesse pubblico e residenziali,

oltre a consentire contenuti commerciali e di servizio confacenti

all'ubicazione centrale dell'area rispetto alla Stazione e di supporto e/o

complemento funzionale alle attività del centro Città; sono ammessi contenuti

compatibili con la funzione residenziale; devono inoltre essere previste

adeguate superfici d'uso pubblico (EAP min. 6000 mq);

il PP potrà specificare

ulteriormente i fabbisogni di destinazione e il rapporto quantitativo fra i

contenuti ammessi.

3.

I parametri e i limiti

edificatori e i gradi di sensibilità verranno definiti nell'ambito

dell'elaborazione del PP.

4.

Prescrizioni

transitorie:

Salvo per le attività delle Officine __________,

per gli edifici esistenti possono essere autorizzati solo lavori di

manutenzione e/o miglioria (esclusa la riedificazione), senza modifica

sostanziale delle volumetrie esistenti (max. +20%).

4.2

Con

questo disposto, il comune ha disciplinato il PP2 con un doppio regime: da un

lato, esso ha riservato l'allestimento di un piano particolareggiato,

definendone già le destinazioni d'uso, e, dall'altro, esso ha istituito un

regime transitorio, a valere fino all'attuazione della pianificazione

particolareggiata. Questo ordinamento transitorio, che il Tribunale non può

sindacare in questa sede, stabilisce testualmente che, per quanto riguarda le

destinazioni d'uso, le __________ possono operare liberamente nell'ambito della

loro attuale attività (art. 48 cifra 2 NAPR). Quest'ambito è specificato alla

cifra 4 dell'art. 48 NAPR: trattasi delle attività delle Officine __________.

Orbene, il municipio ha istituito la zona di pianificazione proprio per

salvaguardare, transitoriamente, l'area corrispondente al PP2 esclusivamente

per le attività connesse a quella delle Officine __________ (cfr. scheda descrittiva:

motivazioni). Esso non si è però avveduto che ciò corrisponde all'ambito della

loro attuale attività, così come disposto dall'art. 48 NAPR: definizione in

senso largo, questa, che comprende per l'appunto anche le attività ad essa

connesse. Ne sorgesse il dubbio, ciò è confermato dalle osservazioni municipali

al ricorso delle RI 1, con cui esso motivava l'istituzione della zona di

pianificazione con il fatto che l'art. 48 NAPR, in riferimento al regime

transitorio, "avrebbe consentito l'insediamento di destinazioni non adeguate

agli obiettivi" (risposta del municipio di Bellinzona, ad 5, pag. 4).

L'esecutivo comunale metteva difatti in rilievo la "fragilità dell'art.

48.

NAPR, che non avrebbe garantito l'attesa dell'entrata in vigore del PP prima

di eventuali modifiche di destinazione, come elencate compiutamente nel

relativo articolo" (risposta del municipio di Bellinzona, ad 5, pag.

4). Oltre agli scopi alla base del contrastato provvedimento, anche i suoi

effetti giuridici sono analoghi a quelli della norma transitoria, a cui il

municipio intenderebbe porre mano tramite l'avversata misura. Con la

differenza, però, che quelli della normativa transitoria sono più restrittivi,

proprio nel senso auspicato dal municipio. Tant'è che per l'una, ogni domanda

di costruzione non attinente all'attività attuale delle Officine sarà sospesa

(cfr. scheda descrittiva: effetti giuridici), mentre per l'altra, fatto salvo per le attività delle Officine __________ e per gli edifici

esistenti, di cui possono essere autorizzati solo lavori di manutenzione e/o

miglioria (esclusa la riedificazione), senza modifica sostanziale delle volumetrie

esistenti (cfr. art. 48 cifra 4 NAPR), ogni domanda in

contrasto deve essere decisa negativamente. Ora, uguali

gli scopi e addirittura più restrittivi gli effetti della norma transitoria, risulta

in definitiva palese che non sussiste alcuna necessità di modificare l'ordinamento

pianificatorio vigente. La contestata zona di pianificazione risulta di

conseguenza priva d'interesse pubblico, giacché inutile, ritenuto che l'art. 48

cifra 2 e 4 NAPR, nella sua formulazione transitoria, ne fa oggi già le veci.

5.

Visto

quanto precede, il ricorso deve, dunque, essere accolto e la zona di pianificazione

annullata. Non si prelevano tasse e spese di giustizia (art. 28 LPamm), mentre

il comune di Bellinzona, soccombente, è tenuto al pagamento di un'indennità a

titolo di ripetibili alla ricorrente (art. 31 LPamm).

Dispositivo

Per questi motivi,

visti gli art. 26, 36 Cost. fed., 27 LPT, 58, 60, 63, 64

LALPT, 18, 28, 31 LPamm,

dichiara

e pronuncia:

1. Il ricorso

è accolto.

§. Di conseguenza, la risoluzione 14 marzo 2008

(n. 220 VI), con cui il municipio di Bellinzona ha istituito una zona di pianificazione

riguardante il Comparto Officine __________, è annullata.

2. Non si prelevano

tasse e spese di giustizia. Il comune di Bellinzona verserà alle RI 1 l'importo

di fr. 2'000.- (duemila) a titolo di ripetibili.

3. Contro la

presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale

federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.

82 segg. della legge sul Tribunale federale, del 17 giugno 2005; LTF; RS

173.110). Qualora non sia proponibile il ricorso in materia di diritto

pubblico, entro il medesimo termine è ammesso il ricorso sussidiario in materia

costituzionale al Tribunale federale (art. 113 segg. LTF).

4. Intimazione

a:

,

;

;

;

__________

Per il Tribunale cantonale amministrativo

Il presidente Il

segretario

Ultimo aggiornamento: 09.05.2026

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