Obbligo di urbanizzazione dell'ente pubblico

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Numero d'incarto:

90.2008.28

Data decisione, Autorità:

23.04.2010, TRAM

Titolo:

Obbligo di urbanizzazione dell'ente pubblico

STRADA

URBANIZZAZIONE

art. 37 LALPT

art. 38 LALPT

art. 77 LALPT

art. 14 LPT

art. 19 LPT

Incarto n.

90.2008.28

Lugano

23 aprile

2010

In nome

della Repubblica e Cantone

Ticino

Il Tribunale cantonale amministrativo

composto dei giudici:

Stefano Bernasconi, vicepresidente,

Matteo Cassina, Flavia Verzasconi

segretario:

Fulvio Campello, vicecancelliere

statuendo sul ricorso 25 giugno 2008 di

RI 1

contro

la risoluzione 16 aprile 2008 (n. 1953), con la

quale il Consiglio di Stato ha approvato alcune varianti del piano regolatore

del comune di Sonvico;

viste le risposte:

- 26 agosto 2008 della

Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità;

- 15 settembre 2008 del

municipio di Sonvico;

- 1° marzo 2010 dell'arch.

__________;

letti ed esaminati gli atti;

ritenuto, in

fatto

A. Nella seduta del 30 maggio 2006 il consiglio comunale di Sonvico ha

adottato alcune varianti del piano regolatore. In quella sede, per quanto qui

interessa, l'autorità comunale ha approvato l'estensione della zona edificabile

in località Sesturanch, respingendo tuttavia nel contempo la proposta del

municipio di prevedere per quel comparto una strada di servizio in corrispondenza

dell'esistente servitù reciproca di passo veicolare istituita nell'ambito della

procedura di raggruppamento terreni nel 1991 per dare accesso agli attuali mapp.

1102, 1188-1194, 3058-3061.

B. La decisione comunale è stata oggetto di impugnativa da parte di __________,

proprietario di alcuni fondi del comparto Sesturanch. Il Consiglio di Stato, con

decisione del 16 aprile 2008, ha accolto il ricorso. In breve, l'esecutivo

cantonale da un lato ha accertato la conformità ai principi pianificatori dell'ampliamento

della zona edificabile proposto, da un altro lato ha però ritenuto che il nuovo

azzonamento non potesse prescindere da una confacente urbanizzazione del

comparto giusta l'art. 19 LPT, da attuare da parte dell'autorità comunale, ad

esempio prevedendo la realizzazione della strada di accesso la cui impostazione

era stata respinta dal consiglio comunale. Improponibile, secondo l'esecutivo

comunale, era la soluzione di lasciare ai privati il compito di equipaggiare il

settore. Ha pertanto rinviato l'incarto al comune, affinché predisponesse una

soluzione per l'adeguata urbanizzazione del comparto.

C.

Avverso la predetta decisione governativa RI 1,

proprietario del mapp. 1192, sul quale sorge un edificio abitativo, insorge ora

dinanzi a questo Tribunale con ricorso del 25 giugno 2008. Ricordato come all'origine

vi era un unico ampio fondo di proprietà dell'arch. __________, e osservato che

al momento del frazionamento non è stata eseguita alcuna opera di

urbanizzazione, in particolare per quanto riguarda gli accessi alle singole

particelle risultanti dalla suddivisione del comparto, egli ritiene che la servitù

di passo veicolare sia sufficiente a ritenere urbanizzato il comparto e che non

spetti all'ente pubblico sopperire alle mancanze dei privati.

D. Il municipio di Sonvico, la Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità e __________ hanno chiesto la reiezione del ricorso. Delle loro motivazioni si dirà, per quanto

necessario, nei considerandi.

E. Il 25 marzo 2008 si sono svolti

l'udienza e il sopralluogo, in occasione dei quali le parti si sono confermate

nelle rispettive allegazioni e domande.

Considerato, in

diritto

1.La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data e il

ricorso è tempestivo (art. 38 cpv. 1 legge cantonale di applicazione della

legge federale sulla pianificazione del territorio, del 23 maggio 1990; LALPT;

RL 7.1.1.1, ). La legittimazione del ricorrente è certa (art. 38 cpv. 4 lett. c

LALPT). Il gravame è pertanto ricevibile in ordine.

2.2.1. In campo pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia.

Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b della legge

federale sulla pianificazione del territorio, del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700),

il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da

parte di almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il

Consiglio di Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT), che decide i ricorsi - e approva il

piano - con pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della

legalità ma anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le

autorità incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità

loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro

compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente

sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il

diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più

appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi ad

intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun

criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario

rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli

scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro

sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto

della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano

direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà

segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale

degli interessi richiesta dall'art. 3 ordinanza sulla pianificazione del territorio, del 28 giugno 2000

(OPT; RS 700.1; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b; II-1999

n. 27 consid. 3).

2.2. Il potere cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece

circoscritto alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT II-2001 n.

78 consid. 6c, II-1999 n. 27 consid. 3, II-1997 n. 23). Fanno eccezione - per

poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui il Tribunale

interviene quale unica autorità di ricorso a livello cantonale (DTF 114 Ib 81

consid. 3, 109 Ib 121 consid. 5; Bernhard

Waldmann/Peter Hänni,

Raumplanungsgesetz, Berna 2006, n. 64 ad art. 33), segnatamente quindi i casi

in cui sono impugnati un diniego di approvazione rispettivamente

una modifica d'ufficio del piano regolatore disposti dal Consiglio di Stato.

3.3.1. I piani di utilizzazione - nel nostro Cantone chiamati, a livello

comunale, piani regolatori (art. 24 segg. LALPT) - disciplinano l'uso

ammissibile del suolo (art. 14 cpv. 1 LPT). Essi devono delimitare, in primo

luogo, le zone edificabili, agricole e protette (art. 14 cpv. 2 LPT). Il

diritto cantonale può inoltre prevedere delle altre zone di utilizzazione (art.

18 cpv. 1 LPT). L'ente pubblico deve inoltre equipaggiare le zone edificabili

(art. 19 cpv. 2 LPT). In Ticino, lo Stato provvede alla pianificazione delle

strade cantonali, cioè di quelle di importanza generale per il Cantone (art. 7

cpv. 1, 4 cpv. 1 legge sulle strade, del 23 marzo 1983; Lstr; RL 7.2.1.2). I

comuni provvedono invece alla pianificazione delle strade locali nell'ambito

del piano regolatore (art. 4 cpv. 2 e 7 cpv. 3 Lstr). In quest'ordine di idee

l'art. 28 cpv. 2 lett. p LALPT stabilisce che le rappresentazioni grafiche che

compongono il piano regolatore devono fissare, tra l'altro, la rete delle vie

di comunicazione per i mezzi di trasporti pubblici e privati.

3.2. L'art. 19 LPT

sancisce il principio per cui un fondo è urbanizzato se vi è accesso

sufficiente e le necessarie condotte di acqua, d'energia e d'evacuazione dei

liquami arrivano così vicine da rendere possibile un raccordo senza un

dispendio rilevante (cpv. 1). Le zone edificabili sono equipaggiate dall'ente

pubblico nei termini del programma di urbanizzazione; il diritto cantonale

disciplina i contributi dei proprietari fondiari (cpv. 2). Se l'ente pubblico

non urbanizza le zone edificabili nei termini previsti, deve permettere ai

proprietari fondiari di provvedervi da sé secondo i piani da esso approvati,

oppure anticiparne le spese giusta il diritto cantonale (cpv. 3). L'urbanizzazione,

premessa indispensabile per un'eventuale autorizzazione edilizia (art. 22 cpv.

2 lett. b LPT), è dunque formata da nozioni giuridiche indeterminate, che devono

essere concretizzate dal diritto cantonale o dalle autorità amministrative o giudicanti

attraverso l'interpretazione (Pier­marco

Zen-Ruffinen/Christine Guy Ecabert, Aménagement du territoire,

construction, expropriation, Berna 2001, n. 696). Si tratta di

una nozione di diritto federale: i cantoni non possono prevedere ulteriori

condizioni perché sia soddisfatta, ma possono definirne le esigenze di concretizzazione

(DTF 117 Ib 308 consid. 4a, André

Jomini, in:

Aemiseger/Kuttler/Moor/Ruch, Kommentar zum Bundesgesetz über die Raumplanung,

Zurigo 1999, n. 10 ad art. 19; Bernhard

Waldmann/ Peter Hänni, Raumplanungsgesetz, Berna 2006, n. 13

ad art. 19). Nel Cantone Ticino il legislatore si è limitato a

riprendere nell'art. 77 cpv. 1 LALPT la normativa federale (Adelio Scolari, Commentario, Cadenazzo 1996, n. 567).

4.4.1. Il consiglio comunale di Sonvico ha deciso l'ampliamento della

zona edificabile in diversi comparti comunali, tra cui anche in località Sesturanch,

dove sono stati inseriti in zona fabbricabile diversi mappali dell'area

nord-ovest, in precedenza attribuiti alla zona agricola. Per quanto riguarda

gli accessi al comparto, il municipio, sulla base dello studio del piano viario

allestito dallo studio d'ingegneria Brugnoli e Gottardi nell'ottobre 2003, aveva

proposto oltre alle vie esterne che fanno da contorno al settore anche una

strada di servizio mediana per servire quelle particelle prive del collegamento

diretto con le previste strade di servizio perimetrali (strada di servizio S3).

Tale strada si dipartiva dalla strada dra Cavéta e ricalcava il percorso

dell'esistente servitù prediale iscritta nell'ambito della procedura di

raggruppamento terreni reciprocamente sui fondi interessati, per terminare

all'altezza dei mapp. 3058 e 1102. Seguendo l'avviso delle commissioni edilizia

e della gestione (cfr. rapporti dell'aprile 2006 e del 15 maggio 2006), il

consiglio comunale da un lato ha condiviso appieno la pianificazione delle

strade esterne del comparto (strada dra Cavéta, strada de Sesturanch e strada

dar Rocòl) così come proposte dal municipio, mentre che dall'altro lato non ha

adottato la strada mediana (strada di servizio S3), perché l'obbligo di dare un

accesso diretto ai mappali più interni del comparto spettava, nelle circostanze

concrete, ai privati interessati. Il Consiglio di Stato ha però annullato la

decisione del legislativo comunale, siccome ritenuta insufficiente ai sensi

dell'art. 19 LPT e 77 LALPT l'urbanizzazione della zona con il solo tracciato

viario di contorno, e ha rinviato la questione al comune per lo studio di una

nuova proposta di urbanizzazione.

4.2. L'obbligo, per l'ente pubblico, di urbanizzare le zone edificabili sancito

all'art. 19 cpv. 2 LPT non può essere in alcun modo interpretato - per quanto

concerne l'accesso, che qui interessa - come obbligo di urbanizzare anche ogni

singolo mappale che fa parte di queste zone, così che ogni particella assegnata

alla zona fabbricabile possa essere raggiunta direttamente attraverso un'opera

viaria (segnatamente una strada di servizio) realizzata dalla collettività

(cfr. STA 90.2003.2 del 30 aprile 2009 consid. 4). In concreto, il comune ha senz'altro

atteso al suo obbligo di equipaggiare il settore in oggetto, prevedendo il

completamento delle attuali strade di contorno del comparto (strada di servizio

S1 al mapp. 1214 e strada di servizio S2 al mapp. 1100), ritenuto come la quasi

totalità dei fondi attribuiti alla zona edificabile con la variante che ci

occupa siano adeguatamente urbanizzati tramite le vie di accesso esterne al

comparto. Giustamente, il legislativo comunale ha dunque deciso che l'obbligo

di provvedere all'equipaggiamento dei mappali centrali del comparto (3058-3061,

1188-1190, 1192), tra cui quelli del ricorrente (1192) e alcuni del resistente __________

(3058, 3061, 3061), incombeva ai proprietari medesimi. Essi possono far capo,

per raggiungere la pubblica via, ai diritti di passo reciproci già iscritti a

registro fondiario su questi fondi nell'ambito della precedente procedura di

raggruppamento terreni, che permettono agli interessati di colmare la distanza

minima che li separa dalla strada pubblica esistente, senza dispendio rilevante.

Nemmeno il fatto che non sia ancora stato possibile raggiungere un accordo tra

Fatti

i proprietari direttamente interessati per la realizzazione della strada di

accesso può portare a diversa conclusione, ritenuto che allo stadio attuale

delle cose e sulla base degli atti versati all'incarto non è possibile

affermare che la realizzazione degli accessi sia oggettivamente impossibile.

4.3. Visto quanto precede, deve dunque essere ripristinata la decisione

adottata del consiglio comunale di prevedere unicamente la strada di contorno

del comparto e di lasciare ai privati la realizzazione della strada di accesso

ai singoli fondi. Certo, altre soluzioni sarebbero state possibili, ad esempio

con una più ampia rete di vie di accesso, anche all'interno del comparto. Tuttavia,

una tale scelta rientrava indiscutibilmente nel margine di manovra che spetta all'ente

Considerandi

locale nel contesto della pianificazione del suo territorio (autonomia

comunale). Per contro, alla luce delle premesse fattuali del caso concreto, il

comune non potrebbe essere costretto a tanto, contro la sua volontà, se non

negando questo spazio d'azione che gli è riconosciuto, violando cioè la sua

autonomia. Il gravame deve essere, di conseguenza, accolto. La decisione del

Consiglio di Stato, nella misura in cui rinvia gli atti al comune per una nuova

urbanizzazione del comparto Sesturanch è quindi annullata ed è confermata la

decisione del consiglio comunale di stralcio della strada S3 di quel comparto.

5.

Dato l'esito del ricorso, la tassa di giustizia - ridotta - è posta

a carico del resistente __________ (art. 28 legge di procedura per le cause amministrative,

del 19 aprile 1966; LPamm; RL 3.3.1.1), mentre il comune di Sonvico ne va

esentato in quanto intervenuto nella lite non a difesa di interessi

patrimoniali propri, ma nell'esercizio delle sue funzioni. Non si assegnano

ripetibili, non essendo il ricorrente patrocinato da un legale (art. 31 LPamm).

Dispositivo

Per questi motivi,

visti gli art. 14, 19, LPT, 3 OPT, 37, 38, 77 LALPT; 18,

25, 28, 31, 49, 61 LPamm;

dichiara

e pronuncia:

1. Il

ricorso è accolto.

§. Di

conseguenza:

1.1. La decisione del

Consiglio di Stato è annullata nella misura in cui ordina al comune di Sonvico l'elaborazione

di una variante per l'urbanizzazione di alcuni fondi situati in località Sesturanch.

1.2. È confermata la

decisione del consiglio comunale di Sonvico del 30 maggio 2006 di stralciare la

strada di servizio S3 in località Sesturanch.

2. La

tassa di giustizia di fr. 600.- è posta a carico di __________. Non si assegnano

ripetibili.

3. Contro

la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al

Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua

notificazione (art. 82 segg. legge sul Tribunale federale, del 17 giugno 2005;

LTF; RS 173.110).

4. Intimazione a:

Per il Tribunale cantonale amministrativo

Il vicepresidente Il

segretario

Ultimo aggiornamento: 09.05.2026

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