90.2008.46

Autonomia del comune in materia di pianficazione del territorio

14 ottobre 2009Italiano67 min

Source ti.ch

Fatti

i fondi già edificati (ovvero la netta maggior parte della superficie impiegata

per il calcolo della contenibilità); la tendenza attuale è quella di sfruttare

completamente le potenzialità edificatorie dei fondi edificabili ancora liberi,

sempre più rari e sempre più costosi. Per questo motivo il Governo ha applicato

in alcuni comuni, con l'avallo del Tribunale, anche un grado di attuazione

superiore, pari all'80% (cfr. STA 90.2007.48 del 1° settembre 2008; cfr.

inoltre la STA 90.2005.59 poco sopra citata). In concreto, applicando la

percentuale del 70% al GA delle zone semi-estensive ed estensive, il calcolo

della contenibilità del nuovo piano regolatore a pieno sfruttamento, allestito

e presentato dal comune (cfr. allegato n. 2 al rapporto di pianificazione),

lieviterebbe a 13'594 UI (rispetto ai 12'684 UI pronosticati da quest'ultimo) e

corrisponderebbe ad un incremento delle UI del 46% rispetto a quelle di partenza,

pari a 2-3 volte la prognosi di aumento avanzata dallo stesso ricorrente, variante

tra il 15% (abitanti) ed il 20% (posti lavoro e turismo).

A questo punto non dev'essere nemmeno vagliata la censura relativa alla SUL considerata

necessaria per accogliere un'UI dal Consiglio di Stato, di 50 mq, che il comune

ricorrente vorrebbe aumentare sino a 60-70 mq, quantomeno - in concreto - per

le zone semi-estensive ed estensive, per tener conto del fatto che le dimensioni

degli alloggi non sono mutate a fronte di una diminuzione del numero delle persone

che li occupano (aumento delle economie domestiche composte da singoli o da famiglie

monoparentali, famiglie con meno figli, occupazione più estesa degli spazi

abitativi ecc.). Va comunque rilevato, su questo oggetto, che il dato di 50 mq è

già il frutto di un incremento della SUL teorica riferita da un'UI, fatto

proprio dal Consiglio di Stato in sede di approvazione dei piani regolatori dopo

che il Censimento federale della popolazione aveva rilevato, tra il 1990 ed il

2000, un aumento della superficie abitabile media per abitante del 7.5% a

seguito dell'evoluzione degli standard abitativi e della diminuzione del numero

di abitanti per fuoco (cfr. Ronnie

Moretti, Piani regolatori ticinesi: c'è ancora spazio per il nostro

futuro, in: Dati 2-2005, pag. 79 segg., in particolare 82 seg.). Gli argomenti

addotti dal ricorrente sono pertanto ampiamente scontati nel fattore utilizzato

dal Consiglio di Stato. A ciò va semmai aggiunto, di converso, che non tutte le

UI delle zone residenziali richiedono lo stesso fabbisogno di superficie. I

posti di lavoro e quelli destinati al turismo, che rappresentano mediamente,

insieme, quasi 1/3 delle UI totali delle zone residenziali (Minusio non sfugge

a questa regola, cfr. rapporto di pianificazione, pag. 15), necessitano di una

SUL inferiore, variante tra 1/2 e 2/3 di quella ritenuta per gli abitanti (cfr.

Moretti, op. cit., ibidem). Il

dato finale di 50 mq impiegato dal Governo appare, di conseguenza, come estremamente

equilibrato, se non favorevole al ricorrente.

3.5. Per quanto concerne l'applicazione dell'art. 15

lett. a LPT, secondo cui le zone edificabili comprendono i terreni idonei all'edificazione

già edificati in larga misura, il ricorso adempie senz'altro al requisito della motivazione ancorato all'art. 46 cpv. 2 LPamm; ma quest'ultima è poco incisiva. A dispetto della decisione

del Governo, che ha disatteso, con specifica giustificazione, svariati

ampliamenti della zona fabbricabile sparsi sul territorio comunale, il gravame

ribadisce difatti genericamente i criteri generali ancorati nel rapporto di

pianificazione, sulla cui base il comune ha operato un'estensione delle zone

edificabili. Il ricorrente affida in buona sostanza al Tribunale il compito di

verificare la bontà, negata dal Governo, delle scelte dallo stesso operate

sulla scorta di questi criteri, come se il Tribunale fosse un'autorità

superiore di pianificazione, senza invece spendere una parola di puntuale censura

delle argomentazioni appositamente svolte dal Governo (che è la sola autorità

competente ad approvare il piano) per ciascun comparto.

Prescindendo ora dalla scarsa consistenza della motivazione del ricorso su

questo oggetto, la decisione di diniego di approvazione va confermata per tutti

i settori all'esame, che sono stati ispezionati dal giudice delegato. Il

Tribunale rinvia alle pertinenti considerazioni - di ordine generale e

particolare - svolte dall'istanza inferiore. Con terreni

già edificati in larga misura ai sensi dell'art. 15 lett. a LPT si intende difatti,

essenzialmente, il territorio costruito in maniera compatta, oltre

eventualmente singole particelle inedificate al suo interno, direttamente

confinanti con la zona edificabile, in genere già edificate e di superficie

relativamente ridotta (RDAT I-2001 n. 49 consid. 3b; Waldmann/Hänni, op. cit. ad art. 15 n. 23;

Flückiger/Grodecki, op. cit., ad

art. 15 n. 85-93; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert,

op. cit., n. 319). È inoltre bandita la creazione di

piccole zone edificabili, isolate dal comprensorio edificato ed edificabile, in

quanto disattende i principi della pianificazione del territorio e la relativa

legislazione federale, che mirano ad impedire la dispersione delle costruzioni

sul territorio (RDAT I-2003 n. 57 consid. 4.5. con rinvii).

Il Tribunale dissente tuttavia dal giudizio governativo sulla sorte riservata

al settore ubicato in località Moranda, nella parte

terminale dell'omonima strada: settore che l'Allegato n. 2 al rapporto di

pianificazione qualifica come "Ronco di Bosco 1". Questo comprensorio

è composto di soli sei fondi, tutti edificati con residenze (precedenti l'avvento

del piano regolatore), tranne il mapp. 2483, ubicato al centro dello stesso e il

cui proprietario è insorto dinanzi al Tribunale per rivendicarne l'edificabilità (inc. 90.2008.57, che viene evaso separatamente). Questo comparto, di dimensioni contenute

(ca. 6'500 mq), è delimitato a monte e ai lati dal bosco che sale verso la

montagna e si relaziona quindi assai bene, verticalmente, con il territorio

posto sotto la strada, assegnato alla zona fabbricabile, tutto edificato e con

il quale è anche collegato oltre la piazza di giro. Poco importa, quindi,

se il comparto in oggetto presenti tutto sommato un'estensione relativamente

contenuta in quanto tale; quest'ultimo dev'essere difatti inteso come

continuazione e appendice dell'adiacente e vasta zona edificabile residenziale sottostante.

Per finire, questo settore dev'essere considerato alla stregua di un territorio

ampiamente edificato giusta l'art. 15 lett. a LPT. Non appare inoltre necessario

appurare se, in più, l'attribuzione del comparto in oggetto alla zona

edificabile risponda ad una prevedibile necessità di terreni fabbricabili

urbanizzati entro 15 anni, come prescrive l'art. 15 lett. b LPT: requisito che,

com'è stato appena spiegato, non sarebbe peraltro soddisfatto. Non si tratta

difatti di requisiti cumulativi (Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert,

op. cit., n. 313 con rinvii). Ferme queste premesse, rimane ancora da

verificare se una ponderazione globale degli interessi in causa (cfr. consid.

3.3.) potrebbe impedire l'assegnazione di questo complesso di fondi alla zona

fabbricabile ed imporre la sua attribuzione ad un'altra zona di utilizzazione,

in particolare alla zona agricola (intesa nel suo senso più ampio, sancito

all'art. 16 LPT). Ora, anzitutto, il settore, in marcata pendenza, non presenta

un'idoneità all'agricoltura. Non sussistono inoltre motivi d'altra indole, segnatamente

degli interessi paesaggistici o naturalistici, che potrebbero mettere in forse

l'assegnazione della porzione di territorio interessata all'area fabbricabile. Ampiamente

eccessiva per rapporto al potere cognitivo di cui disponeva - e quindi lesiva

dell'autonomia decisionale del comune - appare, al riguardo, la preoccupazione espressa

a titolo di complemento dal Consiglio di Stato, secondo cui le possibilità di

edificazione concesse dalla zona residenziale estensiva (R2), il cui indice di

sfruttamento è stato fissato in 0.5, comprometterebbero il contesto

paesaggistico interessato.

3.6. Su questo oggetto, il ricorso dev'essere dunque parzialmente

accolto e il settore ubicato nella parte finale di via Moranda, a monte della

stessa, composto dai mapp. 2482, 2483, 2486, 2490, 2491, 2671 assegnato - per

la parte non boschiva - alla zona residenziale estensiva (R2).

4.Non approvazione di alcuni abbuoni sull'indice di sfruttamento

4.1. Relativamente alla zona mista (ZM; art. 29 NAPR), alla zona

residenziale intensiva (R5; art. 30 NAPR), alla zona residenziale

semi-intensiva (R4; 31 NAPR) ed a quella residenziale semi-estensiva (R3; art.

32 NAPR), il comune ha previsto la concessione di un

abbuono di 0.1 sull'indice di sfruttamento per la costruzione di edifici

adibiti: a) esclusivamente a residenza primaria, in tutte le zone suddette; b) esclusivamente

ad alloggi a pigione moderata, nelle zone ZM, R5, R4; c) a negozi, uffici, attività

di servizio o commerciali nella misura di almeno il 20% rispettivamente il 25% della

SUL totale, nelle zone R5 e R4. L'abbuono è cumulabile (fino ad un massimo di 2

abbuoni).

4.2. Il Governo non ha approvato l'impostazione della ZM e, pertanto, la zona

in quanto tale. Per quanto riguarda le altre zone, esso non ha approvato gli

abbuoni appena menzionati, tranne che quello volto a favorire la costruzione di

edifici adibiti esclusivamente a pigione moderata. Il Consiglio di Stato non è riuscito

a comprendere i motivi che spingevano il comune a favorire la realizzazione di

residenze primarie, tanto più che la realizzazione di residenze secondarie era

già limitata da un'apposita norma, e degli altri contenuti (cfr. ris.

impugnata, pag. 48-51, 76-78, 118).

4.3. Il comune censura la risoluzione su questo oggetto, salvo per quanto

concerne la ZM, non approvata in toto. Da un canto, afferma che l'obiettivo di

promuovere le residenze primarie era già stato attuato con successo attraverso

il previgente piano regolatore (PR 1984), il quale già prevedeva un identico

abbuono nelle zone R4 e R5. In queste ultime, che costituiscono la parte centrale

del paese, il PR 1984 sanciva anche l'abbuono abbinato alla creazione di

negozi, uffici, attività di servizio o commerciali, in vista sia di sostenere

l'attrattività di queste zone per la residenza, per il tramite della messa a

disposizione dei necessari servizi, sia di contenere il più possibile gli spostamenti

di chi deve far capo agli stessi.

4.4. Le giustificazioni del ricorrente, che dovrebbero aver convinto anche il

Governo, meritano tutela. Le proposte del comune, che non disattendono il

diritto di rango superiore, perseguono in modo ragionevole ed interessante

degli obiettivi che rientrano nelle competenze pianificatorie del comune. La

circostanza, specificatamente addotta dal Consiglio di Stato, secondo cui un'apposita

disposizione limita già la proliferazione delle residenze secondarie, non

esclude di tutta evidenza la possibilità del comune di ulteriormente

contrastare questo fenomeno mediante l'allettante provvedimento complementare

di incentivo alla costruzione di residenze (esclusivamente) primarie. Non sussiste,

di conseguenza, alcun valido motivo per disattendere la normativa proposta dal

comune: avendolo comunque fatto, l'istanza inferiore ha leso l'autonomia di

quest'ultimo.

4.5. Su questo tema il ricorso dev'essere completamente accolto. Gli abbuoni

previsti agli art. 30 cpv. 4 NAPR, per la zona residenziale intensiva (R5),

art. 31 cpv. 4 NAPR, per la zona residenziale semi-intensiva (R4), art. 32 cpv.

4 NAPR, per la zona residenziale semi-estensiva (R3), vengono di conseguenza approvati.

5.Non approvazione e relativa riduzione degli abbuoni sull'indice di

sfruttamento per l'attività alberghiera

5.1. Secondo il nuovo piano regolatore gli esercizi alberghieri sono

ammessi in tutte le zone edificabili. Per promuovere questo genere di attività,

il piano prevede la possibilità di concedere un abbuono sull'indice di

sfruttamento, non cumulabile con altri abbuoni, nella misura massima del 40%

nella zona residenziale intensiva (R5), del 45% nella zona residenziale

semi-intensiva (R4) e del 50% nella zona residenziale semi-estensiva (R3) (art.

61 cpv. 2 NAPR).

5.2. Nella risoluzione di approvazione del piano il

Governo ha espresso l'opinione che la quantità massima di abbuono che poteva

essere concessa per non generare squilibrio a livello pianificatorio

corrispondesse al 20% dell'indice di sfruttamento applicabile alla zona;

aumenti superiori dovevano essere appositamente giustificati. In assenza di

specifica giustificazione, il Consiglio di Stato ha modificato d'ufficio l'art.

61 cpv. 2 NAPR, riducendo l'abbuono massimo che poteva essere concesso per

l'attività alberghiera al 20% dell'indice delle rispettive zone (cfr. ris. impugnata,

pag. 51 seg., 85, 118).

5.3. Il comune si aggrava anche contro queste menomazioni. Asserisce che gli alberghi

necessitano strutturalmente di spazi ulteriori rispetto alle residenze (cucine

dotate di dispense e magazzini, servizi igienici per ogni camera, corridoi

ecc.) ed inoltre, per soddisfare le accresciute esigenze della clientela, di

importanti aree di servizio (wellness, sale conferenze, ricevimento ecc.).

Spazi ed aree che vengono conteggiate nella SUL. Lamenta quindi l'insufficienza

di quanto concesso dal Consiglio di Stato. Il ricorrente, il quale ricorda che

una delle finalità principali della revisione del piano regolatore, dettagliate

nel messaggio municipale, consiste proprio nel favorire l'inserimento nel comune

di strutture alberghiere e para-alberghiere, osserva che la volumetria delle

costruzioni, determinata dalle altezze e dall'occupazione, non muta. Da ultimo

che l'abbuono non è un diritto del costruttore, ma è rimesso - nel principio e nella

quantità - al potere discrezionale dell'autorità che lo concede.

5.4. L'autorità di approvazione può, senza ledere

l'autonomia del comune, rifiutarsi di approvare una norma di piano regolatore

che prevede un'utilizzazione del suolo troppo intensiva e che non tiene in sufficiente

considerazione gli interessi pubblici e i principi che regolano la

pianificazione del territorio. Un'utilizzazione troppo intensiva del suolo può,

segnatamente, pregiudicare l'aspetto di una località, il suo equilibrio e il

suo paesaggio, gravare in misura eccessiva gli impianti di urbanizzazione ed i

servizi pubblici, peggiorare le condizioni igieniche abitative (aumento delle

emissioni inquinanti, diminuzione dell'irraggiamento solare e dell'aereazione

degli edifici di nuova costruzione e di quelli adiacenti esistenti ecc.). Questo

principio è stato ripetutamente applicato dal Tribunale federale (cfr.,

recentemente, la sentenza 1C_351/2008 del 25 febbraio 2009 consid. 6 con

rinvii), tra l'altro per tutelare il diniego opposto dal Consiglio di Stato

retico alla richiesta del comune di Davos di sanzionare un abbuono del 40% per

attività alberghiere sull'indice di sfruttamento applicabile alle zone del nucleo,

R5 e R4 (DTF 111 Ia 134). La fattispecie in esame si presenta tuttavia in modo differente

rispetto a quella giudicata dall'Alta Corte, cui il Consiglio di Stato si è

implicitamente ispirato. Intanto gli indici di sfruttamento di riferimento di

quella località turistica (1.5 per la zona nucleo, 1.20 per la zona R5 e 0.8

per la zona R4) erano nettamente superiori a quelli che entrano in linea di

conto - su questo tema - a Minusio (1 per la zona R5, 0.8 per la zona R4 e 0.7

per la zona R3). In secondo luogo, secondo la normativa del comune grigionese,

gli spazi di servizio come la piscina, la sauna, le sale per il gioco o per lo

sport ecc. non venivano conteggiati nella SUL. Sussisteva inoltre il dubbio che

l'abbuono in parola potesse essere cumulato con un ulteriore aumento del 40% sull'indice

di sfruttamento per la realizzazione degli alloggi per il personale. Da ultimo,

il Tribunale federale aveva esaminato la contestazione sotto il ristretto

profilo dell'arbitrio, mentre che questo Tribunale è chiamato a decidere il gravame

del comune, in quanto unica istanza di ricorso a livello cantonale (è difatti

in discussione una modifica d'ufficio del piano regolatore disposta dal

Governo), con pieno potere cognitivo (cfr. consid. 2.).

5.5. Ferme queste premesse, il Tribunale ritiene di

poter avallare la proposta del comune, finalizzata a incentivare l'offerta alberghiera

sul suo territorio, nettamente inferiore rispetto a quella dei comuni adiacenti

(come Muralto, Locarno e Ascona; cfr. l'esame preliminare 4 agosto 2000 del Dipartimento

del territorio, pag. 24 seg.). L'abbuono proposto permette di tenere conto sia

della necessità di principio, per gli alberghi, di disporre di maggiori superfici

computabili come SUL rispetto alle residenze, sia della possibilità di dotare

gli stessi di tutti quei servizi che permettono di attirare clientela (risp.

clientela di qualità), possibilmente sull'intero arco dell'anno, ma che consumano

molta SUL (sale conferenze, wellness ecc.). Come mette in rilievo il

ricorrente, l'abbuono non è un diritto del proprietario, ma viene concesso di

volta in volta dal municipio, nell'esercizio del potere d'apprezzamento che la

norma gli conferisce, avuto riguardo a tutte le circostanze del caso concreto. Non

vi è dunque automatismo, bensì ponderazione di tutte le implicazioni di un

aumento dell'indice di sfruttamento sopraelencate, che saranno accuratamente

soppesate dall'autorità a questo fine. La circostanza secondo cui il municipio

potrebbe abusare del potere discrezionale che la disposizione gli conferisce,

insita nel diniego di approvazione della norma da parte del Governo, non

costituisce un motivo sufficiente per legittimarne il rifiuto. Al contrario, va

semmai rilevato che la soluzione elastica approntata mediante la controversa

disposizione permette semmai di meglio valutare il principio (concedere o

meno?) e l'entità (quanto concedere?) dell'abbuono, poiché queste decisioni

sono concentrate nelle mani dell'autorità ed affidate - in primis - al suo prudente

apprezzamento, rispetto a soluzioni aprioristiche come quella prevista dal

comune di Davos, secondo cui i servizi alla clientela in dotazione all'albergo non

sono conteggiati come SUL. In casi del

genere è come se l'autorità fosse costretta a concedere l'abbuono nella misura

in cui viene richiesto dal proprietario senza però poter procedere ad una

valutazione complessiva dell'intervento edilizio.

5.6. Anche su questo oggetto il gravame dev'essere accolto, il Governo avendo leso

l'autonomia del comune. Gli abbuoni previsti dall'art. 61 cpv. 2 NAPR devono dunque

essere approvati nell'entità stabilita dal consiglio comunale.

6.Non approvazione dell'aumento dell'indice di sfruttamento per l'area

speciale riva lago

6.1. Il territorio a valle della linea ferroviaria, che si estende - parallelamente

a quest'ultima - dal confine con Muralto sino alla località Fracce, affacciato

sul lago Verbano, era stato assegnato dal previgente piano regolatore alla zona

residenziale particolare (Rp2). In sede di revisione è stato attributo all'area

speciale riva lago, una sottozona della zona residenziale estensiva (R2) destinata

alla residenza e dove non sono ammesse nuove attività turistico-alberghiere

(art. 33 lett. b NAPR). L'indice di sfruttamento di questo territorio è stato aumentato

da 0.2 a 0.4.

6.2. Il Governo non ha approvato l'incremento dell'indice di sfruttamento, in

quanto non giustificato, causa di disomogeneità territoriale ed inoltre in

contrasto con il declassamento di via alla Riva a strada pedonale (cfr. ris.

impugnata, pag. 53 seg., 78). Il Consiglio di Stato ha, in pari tempo, accolto

i ricorsi inoltratigli dall'Associazione __________ e dall'ing. __________,

cittadino attivo del comune, che avevano censurato questo aumento (cfr. ris.

impugnata, pag. 94 seg.). In considerazione dell'importanza della riva del lago

in termini di fruibilità pubblica, ha tuttavia attributo d'ufficio un abbuono

di 0.2 sull'indice concesso per attività turistico-alberghiere, modificando a questo

scopo l'art. 33 lett. b cpv. 2 NAPR (cfr. ris. impugnata, pag. 53 seg., 78, 118).

6.3. Il comune censura il diniego di approvazione dell'aumento dell'indice di

sfruttamento, asserendo che su 36 dei 48 fondi edificati (rimangono da

edificare solo 4 terreni) l'indice di sfruttamento dello 0.2 è già superato.

Per questo motivo l'aumento in oggetto non comporterà una maggior densità

insediativa ma un miglior standard realizzativo, adeguato all'eccezionalità del

luogo. Il ricorrente contesta infine l'abbuono per attività turistico-alberghiere,

in contrasto con la funzione di via alla Riva.

6.4. Per quanto riguarda l'indice di sfruttamento il giudizio dev'essere

confermato. In effetti, se - come assevera il ricorrente - la maggior parte dei

fondi è edificata oltre l'indice dello 0.2, (sarebbe comunque stato utile se il

ricorso avesse precisato a quanto ammonta l'indice sfruttato effettivamente da

tali costruzioni), questo significa che si tratta di fondi costruiti antecedentemente

all'avvento del (primo e previgente) piano regolatore, approvato dal Governo l'11

gennaio 1984. Ora, questa circostanza, addotta in buona sostanza come unica

motivazione specifica delle rivendicazioni del comune, poteva avere un senso ed

essere presa in debita considerazione 25 anni or sono, ossia in fase di

adozione e di approvazione del previgente piano regolatore, per legittimare una

densità insediativa maggiore del comparto. Ciò malgrado, il comune ha voluto creare

a suo tempo, per il settore adiacente alla riva del lago, un'apposita zona residenziale

particolare, con un indice di sfruttamento pari alla metà di quello della zona

residenziale ordinaria (cfr. art. da 39 a 41 NAPR 1984). L'argomento addotto dal comune in merito ad un non meglio dettagliato maggior sfruttamento del

territorio interessato rispetto a quanto concesso dalla normativa in vigore appare

pertanto tardivo e, financo, contraddittorio con lo statuto pianificatorio volutamente

assegnato, attraverso il piano regolatore previgente, al comparto e che ora il

suo autore vorrebbe semplicemente cancellare, malgrado queste premesse. La

visita dei luoghi conferma appieno la bontà del diniego di approvazione dell'incremento

dell'indice. In effetti, il settore in questione, separato dal resto della zona

fabbricabile comunale dalla linea ferroviaria, si presenta come una sottile,

delicata striscia di territorio, affacciata sul Verbano, dalla quale è separata

da via alla Riva e oltre questa, dal terreno tenuto a verde, caratterizzato dalla

presenza di alberi di alto fusto, che degrada verso il lago. La bellezza di

questo settore, può essere colta direttamente passeggiando su via alla Riva,

lungo la quale, alternate a singole proprietà private ben mantenute con ricchi

giardini, si incontrano altresì il suggestivo nucleo di Rivapiana, dotato di un

porticciolo, e la Ca' di Ferro, austero palazzo fatto erigere dopo la metà del

XVI secolo dal colonnello urano Peter A Pro, come caserma per i suoi mercenari,

deposito di mercanzie e residenza privata. Il pregio del comparto è convalidato

tecnicamente dalla scheda dell’inventario degli insediamenti svizzeri da

proteggere di importanza nazionale (ISOS), che annovera Locarno, Muralto e Minusio,

sotto un'unica voce (Locarno), tra gli insediamenti svizzeri da proteggere di importanza

nazionale e che raccomanda, tra l'altro, "di proteggere assolutamente la riva del

lago ed i suoi fronti da interventi scriteriati, come quelli, purtroppo irrimediabilmente

sorti nella zona che da Rivapiana conduce alla Ca' di Ferro" (cfr la relativa scheda, pag. 14

segg., 19; in merito alla portata di un simile inventario per i comuni ticinesi

si veda STA 90.2008.32 del 7 gennaio 2009 consid. 7 e relativi rinvii, confermata

dal Tribunale federale con sentenza 1C_75/2009 del 28 luglio 2009, consid. 3). Tra

i vari provvedimenti che completano il pregio dei luoghi, sottolineando nello

stesso tempo la loro importante funzione di area di svago e ristoro per la

popolazione, il nuovo piano regolatore classifica via alla Riva - una stradina

di modeste dimensioni, pavimentata di rosso, che segue le curve della riva del

lago, e che permette di raggiungere le varie proprietà - come strada pedonale; opzione

già messa in atto tramite la posa lungo la stessa di quattro barriere, che impediscono

il transito veicolare. A fronte di queste considerazioni, la proposta del

comune di raddoppiare l'indice di sfruttamento dell'area speciale riva lago

contraddice quindi, senza un valido motivo, non solo la pianificazione precedente,

ma anche la situazione effettiva attuale, cui quest'ultima ha indiscutibilmente

contribuito, ed inoltre la pianificazione dell'urbanizzazione molto

accortamente disposta dallo stesso comune per il settore in oggetto mediante il

nuovo piano regolatore. Già

per questo motivo l'affermazione del ricorrente, secondo cui l'incremento delle

possibilità di utilizzazione dei fondi verrà sfruttato prevalentemente per

migliorare lo standard delle costruzioni, non può ritornare di utilità alla

causa del comune; questa tesi costituisce, del resto, una pura speculazione,

che non trova alcun riscontro vincolante nella regolamentazione della zona

predisposta dal comune ed in merito alla quale le possibilità che si avveri non

sembrano obiettivamente superiori a quelle opposte, sostenute dai resistenti.

Per finire, l'area in discussione dev'essere effettivamente qualificata

"speciale"; ma, proprio per questo motivo, dev'essere eccettuata - ed

anzi tenuta al riparo - da una sistematica applicazione dell'obbiettivo di

portata generale, che informa la revisione del piano regolatore, di conseguire

una moderata densificazione dell'insediamento (cfr. rapporto di pianificazione,

pag. 28). Per questo stesso fatto, all'area in oggetto non può essere imposto

di rispettare il principio dell'utilizzazione misurata, e pertanto efficiente,

del suolo - principio fondamentale dello sviluppo territoriale svizzero (cfr.

art. 1 cpv. 1 LPT) - il quale richiederebbe di conferirle non tanto l'indice imposto

dal Governo (0.2) ma proprio quello proposto dal ricorrente (0.4). Questo risultato

non muta, infine, nemmeno tenendo conto che, come asserisce il ricorrente, il Consiglio

di Stato ha comunque avallato, per la zona in esame, un aumento dell'indice di

occupazione rispetto all'ordinamento previgente, passato dal 20% al 30% (in

realtà, nel nuovo piano regolatore, l'indice di occupazione è stato sostituito

dall'obbligo di mantenere libera da costruzioni il 70% della superficie edificabile

del fondo; cfr. art. 33 lett. a cpv. 4 NAPR): quest'approvazione favorisce

semmai, da un lato, il contenimento dell'elevazione degli edifici, dall'altro, l'esecuzione

di tutti quegli interventi volti ad aumentare lo standard delle costruzioni

esistenti auspicati dal ricorrente.

6.5. I motivi appena

sviluppati condannano, nello stesso tempo, anche l'abbuono dello 0.2 all'indice

di sfruttamento incoerentemente concesso d'ufficio dal Governo per la

realizzazione di contenuti turistico-alberghieri nell'area speciale in oggetto,

contestato dal comune.

6.6. Per finire, su questo oggetto il ricorso del comune dev'essere accolto

parzialmente, stralciando la modifica dell'art. 33 lett. b cpv. 2 NAPR operata

dal Consiglio di Stato tendente alla concessione di un abbuono di 0.2 sull'indice

di sfruttamento per attività turistico-alberghiere nell'area speciale riva

lago.

7.Non approvazione della zona residenziale semi-intensiva (R4) e di

quella residenziale semi-estensiva (R3) poste all'interno del perimetro di rispetto

della Ca' di Ferro

7.1. In considerazione dell'alto valore monumentale e storico, la Ca' di Ferro, cui si è già accennato al considerando precedente, è stata posta sotto protezione

mediante decreto esecutivo del Consiglio di Stato 19 dicembre 1979 (BU 1980, 7)

fondato sull'or abrogata legge per la protezione dei monumenti storici e

artistici, del 15 aprile 1946, allo scopo di salvaguardare gli spazi liberi,

che assicurano la visibilità del complesso, come pure di controllare l'attività

edilizia sulle confinanti zone edificabili. Il perimetro della zona di

protezione ha forma rettangolare ed è delimitato a valle dal lago Verbano, a

monte da via Rinaldo Simen, a ovest da via Remorino ed a est dal torrente

Navegna. In applicazione della legge sulla protezione dei beni culturali, del

13 maggio 1997 (LBC; RL 9.3.2.1), il comune di Minusio è stato chiamato ad integrare

questa zona di protezione nel piano regolatore. Il perimetro della zona di protezione

di questo bene immobile di interesse cantonale è stato riconosciuto, in questo

ambito, quale perimetro di rispetto ai sensi dell'art. 22 cpv. 2 LBC (cfr. ris.

impugnata, pag. 21 seg., in particolare - su quest'ultimo aspetto - pag. 21 in fine, 74, 117 seg. e relativo allegato 4). Questo perimetro comprende, tra l'altro, una

superficie di oltre 20'000 mq, confinante con via Rinaldo Simen, tra il

cimitero e le scuole comunali, che il piano regolatore approvato dal Consiglio

di Stato l'11 gennaio 1984 aveva assegnato alla zona di espansione del nucleo

(zona RCA: residenziale, commerciale ed amministrativa), caratterizzata - per

quello specifico settore - da un indice di sfruttamento dello 0.6 (negli altri

settori era invece dello 0.8), da un indice di occupazione del 25% e da

un'altezza massima degli edifici di 13.50 m (cfr. art. 35 cpv. 3 NAPR 1984). In occasione della revisione il comune ha proceduto ad una razionalizzazione

delle tipologie di zona, abbandonando - tra l'altro - la zona RCA, che è stata

inclusa in quella residenziale intensiva (R5), tranne che per il comparto qui

in discussione, che è stato attribuito alla zona residenziale semi-intensiva

(R4), il cui indice di sfruttamento si attesta a 0.8.

7.2. Il Governo ha disatteso questo mutamento, ritenendolo anch'esso causa di disomogeneità

territoriale ed inoltre non giustificato in un contesto così delicato sotto

l'aspetto ambientale, paesaggistico e culturale (cfr. ris. impugnata, pag. 21

seg., 117). Ha dunque disposto, con conseguenze tutt'altro che chiare, il mantenimento

in vigore di "quanto previsto dal PR vigente" (cfr. ris.

impugnata, ibidem). Il Consiglio di Stato ha poi ritenuto di applicare queste

considerazioni e conclusioni anche ai mapp. 1860 e 3841, pure inclusi nel

perimetro di rispetto della Ca' di Ferro, precedentemente assegnati alla zona

residenziale particolare (Rp2) e che il comune aveva proposto di inserire nella

zona residenziale semi-estensiva (R3).

7.3. Il comune contesta anche questa decisione. Intanto ne eccepisce una

mancanza di chiarezza, chiedendo di poter capire se il Governo abbia inteso mantenere

in vigore la zona RCA e la zona Rp2 dell'abrogato piano regolatore oppure abbia

semplicemente inteso disapprovare l'aumento dell'indice di sfruttamento delle

nuove zone ricomprese nel perimetro di protezione. Sostiene, in seguito, che

l'indice di sfruttamento dello 0.6 è palesemente inadeguato per l'occupazione e

l'altezza concessi nelle zone R4 del nuovo piano rispettivamente RCA del

previgente; tanto più che questo parametro non si pone in relazione diretta con

la volumetria degli edifici. Sostiene inoltre che l'indice di sfruttamento di

Considerandi

svariati fondi situati in questo particolare settore è superiore a 0.6. Pure

legittimo risulta infine, secondo il ricorrente, il cambiamento di zona

riservato ai mapp. 1860 e 3841, incuneati tra il cimitero e la linea

ferroviaria, volto ad adeguare il loro disciplinamento a quello delle zone

limitrofe ubicate a monte dell'asse ferroviario.

7.4

In concreto, com'è stato appena spiegato, il comune ha abbandonato le zone

RCA per sostituirle con le zone residenziali intensive (R5), salvo che per

quanto concerne la zona RCA inserita nel perimetro di rispetto della Ca' di

Ferro, che qui interessa, che è stata attribuita alla zona residenziale

semi-intensiva (R4). Già in vigenza del vecchio regime a questo settore era

stato riservato un indice di sfruttamento minore rispetto a quello assegnato

alle altre zone RCA (0.6 anziché 0.8). Mediante il passaggio ai nuovi

azzonamenti il comune ha voluto mettere in atto l'obiettivo di fondo di

densificare moderatamente l'insediamento (cfr. consid. 6.4.) anche per questo

settore, tenendo comunque sia presente la sua specificità. Quest'ultimo comparto

ha difatti visto crescere l'indice di sfruttamento concesso da 0.6 (zona RCA appositamente

prevista per lo stesso dal piano regolatore approvato l'11 gennaio 1984) a 0.8 [zona

residenziale semi-intensiva (R4) del nuovo piano regolatore]. Le altre zone RCA

hanno invece beneficiato di un aumento dell'indice di sfruttamento da 0.8 a 1.0, tale l'indice sancito dal nuovo piano regolatore per le zone residenziali intensive (R5). Tra

le riflessioni che hanno condotto a questo risultato, sia in sede di primo

piano regolatore, sia in quella dell'attuale, vi è motivo di credere che abbiano

figurato anche, ma non solo, considerazioni attinenti alla protezione della Ca'

di Ferro. Ciononostante il Consiglio di Stato ha reputato, in buona sostanza,

che questo provvedimento restrittivo non fosse sufficiente per tener conto

della delicatezza dei luoghi, ed ha operato un (ulteriore) taglio, vincolando

il comparto al rispetto dell'indice di sfruttamento originario. Ora, il

Tribunale non condivide questo intervento, sostanzialmente inutile ma comunque eccedente

lo stretto necessario per legittimare una limitazione della proprietà privata

allo scopo di proteggere il bene culturale di interesse cantonale in

discussione. In effetti, oltre al contenimento dell'indice di sfruttamento già

praticato dal comune sull'area in oggetto, separata dal complesso della Ca' di

Ferro dalla linea ferroviaria, e che sale con una certa pendenza sino a via Rinaldo

Simen, questo bene culturale è ulteriormente tutelato - per quanto concerne il

settore medesimo - dalla presenza di una linea di arretramento delle costruzioni

di 15 m rispetto al tracciato della ferrovia ed, inoltre, dal divieto,

all'interno del perimetro di rispetto, di realizzare interventi suscettibili di

compromettere la conservazione o la valorizzazione del bene sancita all'art. 22

cpv. 2 LBC. Ora, la protezione del complesso monumentale in discussione può e

deve essere attuata, a questo punto, in primo luogo attraverso questi specifici

strumenti mirati, piuttosto che tentare di ulteriormente ridurre d'acchito un

parametro edilizio di ordine generale ed oltretutto con funzione ausiliaria

(cfr. STA 52.1995.576 del 15 luglio 1996, consid. 4.3, 52.1997.70 del 15 luglio

1997.

consid. 4.2.; Adelio Scolari,

Commentario, Cadenazzo 1997, ad art. 37 n. 1110 e 1113) come l'indice di sfruttamento:

parametro peraltro già attenuato per tenere conto di questa finalità, la cui differente

quantità in un settore così esteso come quello in oggetto potrebbe rivelarsi - dandosi

il caso - anche di scarsa o nessuna importanza per la tutela del bene (cfr.

nello stesso senso DTF 115 Ia 370 consid. 5). Il sopralluogo esperito dal

Tribunale convalida appieno questa conclusione, laddove in particolare è stata

constatata l'edificazione, di recente approvazione ed ancora in corso, del

complesso residenziale al mapp. 1748, fondo situato immediatamente a monte del

bene, dal quale è separato dalla ferrovia. Questa realizzazione, la più vicina che

potrebbe sorgere verso la Ca' di Ferro, disposta lungo la linea di arretramento

di 15 m, dimostra come siano gli ingombri dell'edificio (in particolare quello

verticale, determinato dalla lunghezza della costruzione e dalla sua altezza) e

la sua distanza rispetto al bene protetto - tutti parametri approvati ed in

vigore - a mettere semmai in forse la sua tutela. Un'ulteriore, generalizzata riduzione

dell'indice di sfruttamento, che non si pone in relazione diretta con tale

ingombro e che è indipendente dalla fissazione della menzionata linea di arretramento,

non appare pertanto, in concreto, indispensabile per proteggere il bene e rappresenta,

di conseguenza, un'indebita ingerenza nelle competenze pianificatorie del

comune ed un sacrificio sproporzionato per i proprietari toccati.

7.5

Su questo oggetto il ricorso del comune dev'essere integralmente accolto. La

zona residenziale semi-intensiva (R4) e quella residenziale semi-estensiva (R3)

poste all'interno del perimetro di protezione della Cà di Ferro vengono

approvate, così come adottate dal consiglio comunale, con l'indice di sfruttamento

di 0.8 rispettivamente 0.7.

8.

Non approvazione dell'area speciale centro paese

8.1

L'area speciale centro paese è una sottozona della zona residenziale

intensiva (R5), la cui disciplina edificatoria è retta da un'apposita scheda

grafica, cui è allegato un piano in scala 1:1000 (cfr. art. 30 lett. b NAPR;

scheda grafica n. 1 e relativa rappresentazione grafica). È costituita dalla

fascia di territorio posto immediatamente a valle di via San Gottardo, che va

dal confine con Muralto sino a via Verbano; al centro di questa fascia si trova

la sede dell'amministrazione comunale. L'area speciale è stata suddivisa, a

questo scopo, in 5 comparti, destinati principalmente a residenza e commercio,

tranne il comparto C. L'edificazione è fissata attraverso linee di

allineamento, di arretramento e l'altezza massima degli edifici, di 13.50 m.

8.2

Il Consiglio di Stato ha preliminarmente stralciato il comparto C, ove è

ubicata la casa comunale, assegnandolo alla zona AP/EP. Esso ha inoltre negato

l'approvazione dell'ulteriore area in oggetto, per il motivo che l'indice di

sfruttamento applicabile alla zona R5, pari a 1.0, appariva nettamente

insufficiente per poter realizzare le costruzioni possibili secondo gli altri

parametri predisposti per questa specifica zona: linee di allineamento, linee

di arretramento, altezza di 13.50 m (cfr. ris. impugnata, pag. 52 seg., 118

seg.).

8.3

Il comune contesta la seconda decisione su questo oggetto. Esso ricorda

che la disciplina istituita per l'area speciale centro paese riprende quella

dell'art. 35 cpv. 8 NAPR 1984, che non prevedeva un indice di sfruttamento.

8.4

Anche su questo oggetto il gravame merita tutela. In effetti, l'area

speciale centro paese si propone come continuazione ed estensione del perimetro

con "costruzioni ad ubicazione vincolata" che era stato

ricavato all’interno della previgente zona RCA, nel tratto (sempre affacciato

su via San Gottardo e) compreso tra via Verbano e via Motta mediante variante

di piano regolatore approvata dal Consiglio di Stato il 28 novembre 1989. Tramite

la stessa era stato previsto all'interno di questo perimetro un'edificazione

intensa e raggruppata a valle della strada, caratterizzata dall'obbligo di progettare

le facciate direttamente lungo via San Gottardo e di realizzare dei portici

lungo la stessa, volta a creare un polo di attrazione centrale e vitale, con

contenuti adeguati come commerci, residenze e negozi; la variante costituiva, sostanzialmente,

un piano particolareggiato legittimamente allestito in forma semplificata, che

conferiva un maggior potenziale di volume edificabile al comparto, in vista di trasformarlo

in un centro di vita sociale e commerciale più interessante e nello stesso tempo

di permettere il recupero e la riqualifica del tessuto architettonico ed

urbanistico mediante una nuova tipologia degli edifici. Evadendo un ricorso

rivolto conto il rilascio di una licenza edilizia in questo settore (mapp.

1072), dopo un esame molto approfondito della genesi, degli obiettivi e delle

giustificazioni di questo particolare disciplinamento, cui si rinvia per amore

di brevità, questo Tribunale aveva concluso che "gli edifici da realizzare entro il perimetro

per costruzioni ad ubicazione vincolata di cui all'art. 35 cpv. 8 NAPR non

devono rispettare gli indici di occupazione e di sfruttamento sanciti al

capoverso 2 (e per i supplementi 5 e 7) della stessa disposizione. L'edificazione

in quell'area è pertanto semplicemente delimitata dalla linea di costruzione

(obbligatoria) ed inoltre dalle profondità ed altezza massime degli edifici

rispetto a via San Gottardo stabilite dal menzionato capoverso: quanto basta

per definire l'ubicazione nonché gli ingombri in superficie ed altezza degli

stessi." (cfr. STA 52.1997.70

del 15 luglio 1997 consid. 3, riconfermata in STA 52.1999.331 del 4 aprile 2000

relativa al mapp. 1066). Va rilevato, per inciso, che lo stesso Governo, il

quale per l'occasione aveva annullato, per palese superamento degli indici, la

licenza, poi ripristinata dal Tribunale, aveva invece sostenuto con fermezza la

tesi opposta in sede di approvazione della variante, contestualmente alla quale

aveva respinto un ricorso rivolto proprio conto la mancanza di parametri

edilizi per il perimetro in discussione (cfr. ris. 28 novembre 1989 cit., pag.

22.

seg.).

8.5

Ferme queste premesse, il ricorso dev'essere accolto, giacché l'area

speciale centro paese, subentrata al perimetro con "costruzioni ad

ubicazione vincolata" del previgente piano regolatore, non è tenuta ad

ossequiare - proprio perché tale - l'indice di sfruttamento prescritto nella

zona residenziale intensiva (R5), la cui applicazione ne menomerebbe gravemente

gli scopi. L'area in discussione dev'essere, di conseguenza, approvata così come

adottata dal consiglio comunale, ad eccezione del comparto C, il cui stralcio

non è stato impugnato dal comune.

9.

Modifica d'ufficio della scheda grafica n. 2 concernente la zona

speciale dell'Esplanade (ZSE)

9.1

Il Consiglio di Stato ha approvato la zona speciale dell'Esplanade (ZSE),

che concerne la maggior parte della proprietà ove è inserito l'omonimo albergo,

retta da un'apposita scheda grafica (scheda grafica n. 2, cui rinvia l'art. 34

NAPR), apportandovi comunque alcune modifiche d'ufficio. Tra queste, il Governo

ha inserito nella disciplina prevista dalla scheda di questa zona una norma

identica a quella che aveva introdotto d'ufficio all'art. 61 NAPR, concernente

gli abbuoni per attività alberghiere (trattati al consid. 5 che precede),

secondo cui (cfr. ris. impugnata, pag. 55, 85 seg., 118):

"…

il proprietario deve sottoscrivere una convenzione che garantisce l'uso per

scopi alberghieri per una durata di almeno 20 anni. In caso di cambiamento di

destinazione prima del termine, il proprietario si impegna a retrocedere al comune

almeno il 50% del maggior valore ricavato grazie al Bonus secondo le modalità

contenute nelle singole convenzioni.".

9.2

Il comune, che non ha contestato questa disposizione

nella misura in cui era stata inserita nella normativa concernente gli abbuoni

per attività alberghiere (nuovo capoverso 6 dell'art. 61 NAPR), la censura

invece relativamente alla zona speciale dell'Esplanade, dove non sono previsti

degli abbuoni.

9.3

Con risoluzione n. 3108 del 24 giugno 2009 il Governo, atteso come alla

zona in oggetto non sia stato assegnato un indice di sfruttamento e non

possano, di conseguenza, essere assegnati degli abbuoni per attività

alberghiere, ha annullato questa modifica d'ufficio. Il ricorso, su questo

oggetto, dev'essere dunque stralciato dai ruoli.

9.4

Va peraltro rilevato, per completezza, che questo Tribunale aveva

recentemente censurato, dietro ricorso di un comune (in concreto: Locarno) che

si doleva di una lesione della sua autonomia, la decisione del Consiglio di

Stato di obbligarlo a introdurre condizioni analoghe a quelle appena menzionate

per poter concedere abbuoni sull'indice di sfruttamento; in quell'occasione il

Tribunale ha pertanto lasciato aperto il quesito circa la legittimità di una

tale regolamentazione, qualora il comune l'avesse spontaneamente voluta

introdurre (STA 90.2004.5 del 10 aprile 2007). Le considerazioni svolte in quel

procedimento, cui si rinvia per economia di motivazione, interesserebbero in

primo luogo - per quanto concerne il comune di Minusio - la modifica forzosa dell'art.

61.

NAPR operata dal Consiglio di Stato, rimasta incontestata, ma basterebbero nello

stesso tempo, anche a titolo autonomo, per censurare la modifica della scheda

grafica n. 2 concernente la zona speciale dell'Esplanade, frattanto ritirata

dal Governo.

10.

Non

approvazione dell'art. 60 NAPR e sua sostituzione con l'art. 31 NAPR del piano

regolatore previgente, adattato

10.1

Il comune ha riconfermato la limitazione delle residenze secondarie sul

suo territorio tramite una dettagliata normativa ancorata all'art. 60 NAPR, il

cui capoverso 4 recita come segue:

"Il

numero complessivo degli appartamenti destinati alla residenza secondaria rispetto

al totale di tutti gli appartamenti all'interno delle singole zone edificabili

viene stabilito come segue:

- NV Minusio, Rivapiana e Mondacce 50%

- ZM/R5/R4 25%

- R3 30%

- R2 70%

10.2

Il Consiglio di Stato (cfr. ris. impugnata, pag.

56-59, 81 seg., 118), dopo aver rilevato come la percentuale delle residenze

secondarie nel comune di Minusio fosse pari al 30%, superiore quindi a quella

stabilita in sede di piano direttore, ha rilevato che - rispetto alla normativa

previgente - la nuova proposta non prendeva più in considerazione né la SUL, ma il numero di alloggi, né la singola particella, ma l'intera zona. Se, da un canto, la

sostituzione della SUL con il numero di appartamenti non poneva dei problemi,

per contro la possibilità di realizzare degli edifici interamente destinati a

residenza secondaria, sino al raggiungimento della percentuale massima di

residenze secondarie sancita dalla norma per ciascuna zona, creava situazioni

di squilibrio (concentrazione delle residenze secondarie in pochi comparti), favoriva

operazioni speculative (incitamento a costruire residenze secondarie, con la

prospettiva di un maggior guadagno al momento della vendita) e fondava infine

delle discriminazioni tra proprietari (chi costruiva prima poteva consumare la

percentuale a disposizione per l'intera zona). In assenza di un contenimento

preventivo del fenomeno delle residenze secondarie, possibile ad esempio

mediante la determinazione di una percentuale massima delle stesse riferita a

ciascun fondo, ed inoltre ritenendo esagerata la percentuale proposta dal

comune per la zona collinare (R2), del 70%, il Governo ha ritenuto di non

approvare la norma proposta, ripristinando il contenuto dell'art. 31 NAPR del

previgente piano regolatore, approvato l'11 gennaio 1984, e delle relative

varianti (la disposizione era stata introdotta - come art. 31bis NAPR - con

variante approvata dal Governo il 10 novembre 1987). Per permetterne l'applicazione,

il Consiglio di Stato ha ripristinato anche l'abrogata suddivisione del piano

regolatore in zone di utilizzazione. Il capoverso 3 di questa disposizione, che

è stata inserita d'ufficio quale art. 60 NAPR prevede, di conseguenza, che:

"La percentuale

massima della SUL ammessa per i singoli fondi, che può essere destinata alla

residenza secondaria è determinata applicando per i singoli fondi la zona di

appartenenza del PR 1989 ed è la seguente:

- zona NV 50% - zona

R3 30%

- zona RCA 25% - zona

R2a 50%

- Zona R5 20% - zona

R2b 50%

- zona R4 25% - zona

Rp2 50%

In caso di mancato sfruttamento integrale del fondo, fa stato la SUL effettivamente realizzata. Nelle zone R2a, R2b e Rp2, i limiti sopra indicati non si applicano

alle costruzioni monofamigliari su fondi con una superficie superiore a mq 700.".

10.3

Anche su questo oggetto il ricorrente chiede la

conferma della propria proposta. Dopo aver rilevato che la percentuale di

residenze secondarie si attesta al 25.3%, al di sotto della soglia del 30%

contemplata nella revisione del piano direttore, e che la presenza di tali

residenze non hanno sortito effetti negativi per il comune, quest'ultimo

sostiene la legittimità della propria scelta, contestando partitamente gli

argomenti addotti dal Governo per disattenderla.

10.4

Quando l'eccesso di residenze secondarie arrischia di compromettere l'equilibrio

con gli alloggi primari, un intervento pianificatorio che le disciplini è, di

massima, conforme ai principi e agli scopi della legge federale sulla

pianificazione del territorio e all'interesse pubblico. Il problema delle

residenze secondarie riveste infatti una notevole importanza dal punto di vista

della pianificazione del territorio nei Cantoni di montagna e nelle regioni

turistiche, perché il loro moltiplicarsi comporta segnatamente il pericolo di

uno spreco del terreno e di uno squilibrio della residenza. Il fenomeno, se

eccessivo, o incontrollato, rischia inoltre di provocare, per lunghi periodi

dell'anno, lo spopolamento del comune o comunque una forte contrazione dei suoi

abitanti, con il conseguente impoverimento della vita socio-culturale, e comporta

altresì un forte squilibrio nello sfruttamento delle infrastrutture e delle

prestazioni dell'ente pubblico. Le problematiche delle residenze secondarie

possono d'altronde presentarsi anche nelle grandi città (RDAT I-2000 n. 23

consid. 3b con rinvii; inoltre sentenza del Tribunale

federale 1C_469/2008 del 26 maggio 2009, consid. 2.7 e 3.3).

10.5

Nel caso concreto, non è controverso il principio della limitazione delle

residenze secondarie che potranno essere insediate sul territorio comunale,

bensì la misura e le modalità di attuazione della stessa.

10.5.1

Per quanto attiene a quest'ultimo aspetto, il Governo ha condiviso la

sostituzione del parametro di riferimento della SUL con quello, di più facile

applicazione, del numero degli appartamenti. Si è invece distanziato dalla proposta

del comune per quanto concerneva la presa in considerazione, come secondo

parametro di riferimento, di quello dell'intera zona edificabile cui

apparteneva il fondo interessato anziché di quest'ultimo. E questo perché la

normativa, così come concepita, non permetteva di contenere preventivamente la

realizzazione di residenze di quest'indole. Motivazione ribadita anche in sede

di risposta al ricorso del comune, allestita dalla Divisione dello sviluppo territoriale

per conto del Consiglio di Stato, secondo cui, nell'ottica del piano direttore,

"l'obiettivo è quello di contenere il più possibile l'eccessivo

proliferare delle residenze secondarie …" (cfr. risposta 17 dicembre

2008, pag. 6). Il Tribunale non condivide questa opinione.

Intanto è bene precisare, ancorché ovvio, che secondo la normativa proposta dal

comune la percentuale di residenze secondarie (di cui si discuterà in seguito)

è intesa siccome riferita, a tenore del testo della norma stessa, "a

tutti gli appartamenti": la progressione di appartamenti ad uso di

vacanza non può quindi mai eccedere, proporzionalmente, quella di tutti gli

appartamenti esistenti all'interno di una determinata zona di utilizzazione.

Ferma questa precisazione, va rilevato che il piano direttore del 1990, nella

cui completa vigenza è stata adottata, il 13 marzo 2006, la revisione del piano

regolatore e che è ancora oggi in vigore [solo gli obiettivi pianificatori

cantonali sono frattanto stati sostituiti con decreto legislativo del 26 giugno

2007.

(RL 7.1.1.1.2)], prevede semplicemente di "limitare le residenze secondarie

quando il loro numero e la loro concentrazione creassero tensioni sul mercato

dell'alloggio o impedissero il raggiungimento degli obiettivi del Piano

regolatore" (cfr. decreto legislativo concernente gli obiettivi

pianificatori cantonali del Piano direttore, del 12 dicembre 1990, obiettivo

A.10 lett. g, BU 1991, 37). La chiara formulazione di quest'obiettivo, vincolante

per le autorità (art. 9 cpv. 1 LPT, 22 cpv. 1 LALPT), è da intendere nel senso che

i comuni non sono obbligati a limitare le residenze secondarie sintanto che queste

non cagionano le conseguenze negative appena descritte. Il fatto che i comuni, in

omaggio alla loro autonomia, introducano spontaneamente una limitazione delle residenze

di tale indole a titolo preventivo, non facoltizza, di conseguenza, il Cantone

ad intervenire per dettare le condizioni delle relative restrizioni in

applicazione del piano direttore. In altri termini, in virtù della pianificazione

cantonale, un comune è libero di autorizzare, senza restrizioni, la creazione

di residenze secondarie sul suo territorio sino al momento in cui queste creano

tensioni sul mercato dell'alloggio e impediscono il conseguimento degli

obiettivi del piano regolatore: momento in cui scatta l'obbligo di contingentarle.

Sia soggiunto, per completezza, che gli atti (vincolanti) del piano direttore

del 1990 non fissano una soglia massima per la realizzazione di residenze

secondarie come il nuovo piano, in fase di approvazione, ma i relativi studi (a

carattere meramente indicativo) ipotizzano delle percentuali teoriche più

severe (percentuali d'allarme del 10% nel centro, dal 10 al 20% nella corona,

dal 10% al 30% nel retroterra, nessun limite in montagna; cfr. Piano direttore

cantonale, Progetto per la seconda consultazione, maggio 1996, pag. 3.73 segg.

e relativo allegato n. 3). Non è questa la sede per disquisire sulla portata di

questi studi e sul riscontro che è stato riservato ai medesimi dalle autorità

proposte alla pianificazione. Dev'essere tuttavia ricordato - per quanto almeno

concerne il comune di Minusio - che, malgrado gli stessi, con risoluzione 28

marzo 1995 il Consiglio di Stato aveva approvato l'abrogazione dell'art. 31

NAPR del previgente piano regolatore, la quale avrebbe condotto ad una deregolamentazione

del fenomeno delle residenze secondarie sul territorio comunale. Questa norma,

che il Governo vorrebbe oggi insistentemente perpetuare mediante la risoluzione

impugnata, è dunque rimasta in vigore sino all'avvento del nuovo piano regolatore

grazie alla sentenza 90.1995.78 dell'8 luglio 1996 del Tribunale della pianificazione

del territorio (frattanto integrato in questa Camera), il quale aveva accolto

il ricorso di un cittadino attivo di Minusio censurante questa decisione,

atteso come il fenomeno delle residenze secondarie si attestasse su proporzioni

importanti (30% delle abitazioni): donde la necessità di regolamentarlo. Questa

sentenza è stata convalidata dal Tribunale federale, cui si era rivolto il

comune, con giudicato 31 gennaio 1997 (pubbl. in: RDAT II-1997 n. 23).

In termini analoghi ed anche più precisi sotto l'aspetto quantitativo, che

verrà affrontato in seguito, si esprime il nuovo piano direttore, in fase di

approvazione, attraverso la scheda di coordinamento R6, adottata dal Consiglio

di Stato - insieme alle altre schede ad ai piani - il 20 maggio 2009 e

pubblicata nel periodo 24 agosto-22 settembre 2009 (cfr. FU 63/2009 dell'11

agosto 2009, 5841), la cui cifra 2.4 degli indirizzi (ossia degli obiettivi),

che sono vincolanti, prevede, anzitutto, alla lett. a, che "La proliferazione

delle residenze secondarie va limitata là dove la percentuale è eccessiva in

rapporto alla vocazione e alla gerarchia degli insediamenti (regioni

funzionali) (CdS; 1986)", e in seguito, alla lett. c, che "Inoltre

i Comuni nei quali la percentuale delle residenze secondarie raggiunge il 30%

rispetto agli alloggi già costruiti all'interno di una determinata zona

edificabile, devono affrontare la situazione attraverso il loro PR e se del

caso approntare adeguate misure di contenimento." Disposizione,

quest'ultima, che sembra fatta su misura per permettere l'approvazione, nel

principio, della normativa proposta dal comune di Minusio.

Il fatto che la soluzione approntata dall'ente locale possa provocare un

accresciuto, immediato interesse per la costruzione di residenze secondarie nel

comune (sino all'esaurimento del contingente calcolato sul numero totale degli

alloggi esistenti nella zona interessata) può effettivamente suscitare qualche

perplessità, ma non può essere sanzionato dal Tribunale, nemmeno facendo capo

al pieno potere cognitivo di cui dispone per l'occasione. Verrebbe altrimenti

indebitamente soffocata l'autonomia decisionale del comune di gestire

liberamente, entro il quadro tracciato dall'ordinamento cantonale, il proprio

territorio.

Del pari, la controversa normativa non ingenera disparità di trattamento.

Intanto essa assicura sempre a chi vuole costruire dei nuovi alloggi la

percentuale prescritta dall'art. 60 cpv. 4 NAPR. Semmai essa mette a

disposizione di costui la possibilità di inserire nell'edificio di nuova

costruzione una percentuale superiore di residenze secondarie rispetto a quanto

concesso dalla menzionata norma, qualora chi ha già edificato non abbia

sfruttato completamente questa percentuale.

Il ripristino del previgente art. 31 NAPR disposto d'imperio dal Consiglio di

Stato in luogo dell'approvazione del nuovo art. 60 NAPR appare pertanto lesivo

dell'autonomia del comune.

10.5.2

Per quanto concerne la misura della limitazione delle residenze secondarie,

il Governo ha in linea di principio avallato le percentuali adottate dal comune

(cfr. ris. impugnata, pag. 59). La sola differenza sostanziale concerne la

quantità di residenze secondarie che possono essere ricavate nella zona

residenziale estensiva (R2) - concentrata essenzialmente nel settore collinare del

comune (a monte di via delle Vigne) e, in misura molto ridotta, in quello della

riva del lago - che il comune ha fissato nel 70%. Il Governo, riferendosi alle

or abrogate zone residenziali estensiva (R2a), di collina (R2b) e particolare

(Rp2), che sono state riunite, nel nuovo piano regolatore, nella menzionata nuova,

suddetta zona residenziale estensiva (R2), ha ritenuto di non poter approvare

una percentuale superiore a quella fissata dal precedente piano regolatore, del

50%, conforme - tra l'altro - a quella applicata in svariati comuni limitrofi.

Il Tribunale condivide senza esitazione questa correzione, che - sulla scorta

di quanto spiegato - avrebbe anche potuto rispettivamente dovuto essere superiore

alla luce della pianificazione direttrice di ordine superiore, avuto riguardo

alla rilevante importanza, in termini di insediativi, della nuova zona residenziale

estensiva (R2), la quale rappresenta il 30% delle UI di tutte le zone

edificabili secondo i dati presentati dal comune (cfr. calcolo della

contenibilità del piano regolatore a pieno sfruttamento, allegato n. 3 al

rapporto di pianificazione): percentuale che lievita persino al 38% a tenore

del calcolo della contenibilità effettuato dal Consiglio di Stato (cfr. ris.

impugnata, pag. 34). Un inasprimento del provvedimento restrittivo messo in

atto dal Consiglio di Stato, dovesse per avventura risultare troppo blando, non

entra tuttavia in linea di conto, stante il divieto, per il Tribunale, di operare

una reformatio in peius (art. 65 cpv. 4 LPamm).

10.6

In conclusione, su questo oggetto, il ricorso del comune dev'essere parzialmente

accolto. L’art. 60 NAPR deve essere di conseguenza approvato così come proposto

dal comune ricorrente, fatta salva la percentuale di residenze secondarie concernenti

la zona residenziale estensiva (R2), che viene ridotta - conformemente a quanto

disposto dal Consiglio di Stato - dal 70% al 50%.

11.

Non

approvazione del tracciato della teleferica della Val Resa

11.1

Giusta l'art. 57 NAPR, "Nel piano sono indicati il tracciato nonché gli

impianti tecnici annessi alla teleferica della Val Resa." Il tracciato della teleferica è

effettivamente riportato nel piano del paesaggio del comparto montano.

11.2

Il Consiglio di Stato, dopo aver ricordato la proposta dei comuni di Minusio

e di Brione s. Minusio di pianificare una (nuova) funivia in Val Resa,

preavvisata negativamente dal dipartimento con esame preliminare del 7 febbraio

2001, ha ritenuto di non poter approvare nemmeno la rappresentazione del

tracciato della teleferica esistente, per difetto di interesse pubblico, stralciandolo

dagli atti del piano regolatore, insieme all'art. 57 NAPR (cfr. ris. impugnata,

pag. 30 seg., 82, 117).

11.3

Il comune contesta lo stralcio di questo

impianto, realizzato all'inizio degli anni '90 dal locale sci club per il

trasporto di materiale all'alpe Cardada, dove è stato ristrutturato uno

stallone patriziale, trasformato in ostello (60 posti letto), di forte richiamo

turistico e ricreativo, cui fanno capo anche le scuole elementari di Minusio.

Abbandonata l'intenzione di realizzare una funivia per il trasporto di persone,

il cui consolidamento pianificatorio è naufragato a livello di esame

preliminare, il ricorrente ritiene necessario conferire al tracciato

dell'impianto esistente (ed in esercizio), in quanto indispensabile per la

sopravvivenza dell'infrastrutura turistico-alberghiera sull'alpe di Cardada,

per lo meno lo statuto di attrezzatura di interesse pubblico di proprietà di

enti privati, da riportare nel piano delle AP/EP, nel piano del traffico e - a

titolo indicativo - nel piano del paesaggio. E questo per assicurare la possibilità

di realizzare interventi di miglioria, l'ottenimento - a questo scopo - di

diritti sui fondi di terzi, come pure un'eventuale acquisizione da parte dell'ente

pubblico, qualora gli enti privati non fossero più in grado di continuarne l'esercizio.

11.4

Le tesi del comune non possono essere tutelate già per motivi d'ordine. In

effetti, il ricorrente specifica per la prima volta, in questa sede, a quale

titolo la funivia dev'essere classificata (attrezzatura d'interesse pubblico di

proprietà di enti privati) e in quali rappresentazioni grafiche dev'essere

riportata (piano delle AP/EP, piano del traffico e - a titolo indicativo -

piano del paesaggio). In linea di principio, però, nessuna di queste rivendicazioni

corrisponde a quanto è stato deciso dal consiglio comunale, per cui le relative

domande ricorsuali devono essere dichiarate d'acchito inammissibili. Al pari di

quello del privato che contesta unicamente la risoluzione governativa (e che

quindi non è insorto dinanzi al Consiglio di Stato contro il contenuto del

piano regolatore), l'interesse a ricorrere del comune è difatti circoscritto al

ripristino della proposta pianificatoria adottata dal legislativo comunale,

modificata dal Consiglio di Stato (art. 38 cpv. 4 lett. a e c LALPT). Né l'uno,

né l'altro sono abilitati a proporre una terza soluzione. Può richiamarsi a un interesse

(degno di protezione, ovvero legittimo) più ampio, che gli permette di

formulare delle conclusioni proprie, differenti da quelle stabilite a livello

comunale o governativo, solo chi è previamente insorto dinanzi al Governo

contro la deliberazione del legislativo comunale e che può, di conseguenza, fondare

la sua legittimazione sull'ipotesi contemplata dall'art 38 cpv. 4 lett. b

LALPT; ipotesi che è - ovviamente - preclusa al comune.

L'unica domanda che

potrebbe esse considerata ricevibile è quella riferita all'indicazione del tracciato

della teleferica in oggetto nel piano del paesaggio, che corrisponde a quanto

effettivamente stabilito dal consiglio comunale. Il ricorrente precisa inoltre

che questa indicazione deve avere luogo "a titolo indicativo". Ora,

tuttavia, dagli atti del piano regolatore non risulta in nessun modo che il

tracciato in oggetto sia stato determinato a titolo indicativo nel piano del

paesaggio, né ciò sarebbe ammissibile: le rappresentazioni grafiche devono

difatti avere carattere vincolante (cfr. art. 21 cpv. 1 LPT; 26 cpv. 1 LALPT;

cfr. per il caso eccezionale, espressamente autorizzato dall'art. 28 cpv. 2

lett. l LALPT, delle zone esposte a pericoli naturali, STPT 90.2003.113 del 29

agosto 2005, consid. 3.5.).

11.5

Se, quindi, l'insorgente intende proporre l'assegnazione dell'impianto

tra le attrezzature di interesse pubblico, provvedendo nel contempo ad

assicurarne un adeguato riscontro nelle rappresentazioni grafiche, è tenuto a

seguire la via della variante di piano regolatore. Il relativo esame di merito

rimane, a ogni buon conto, riservato.

11.6

Il ricorso del comune, su questo oggetto, deve dunque essere respinto.

12.

Modifica

d'ufficio dell'art. 14 NAPR

12.1

L'art. 14 NAPR proposto dal comune, intitolato limitativamente "Terreni

in pendenza", recita come segue:

"1. L'altezza dell'edificio è misurata in corrispondenza

delle facciate, ossia dei muri perimetrali esterni, dal terreno sistemato al

filo superiore del tetto o del canale di gronda o del parapetto e/o ringhiera.

Il tutto come allo schema annesso.

2.

L'altezza utile di tutte le costruzioni all'interno dei fondi viene

misurata dal terreno sistemato con un terrapieno della profondità di almeno m

3.00

dal filo facciata.

3.

L'altezza massima teorica della sistemazione del terreno, misurata a m 3.00

dal filo della facciata, è di m 1.50 dal terreno naturale. Per terreni in pendenza

è concesso un supplemento in altezza (y) calcolato secondo la seguente formula:

y = pendenza in % x 3.00 (vedi schema allegato)

4.

La pendenza del terreno risulta dalla sezione rilevata dal geometra revisore

in corrispondenza alla mezzeria della facciata principale per una profondità di

m 3.00 oltre i limiti dell'edificio (vedi schema allegato).

5.

Le autorimesse seminterrate, le costruzioni accessorie e i muri di sostengo

situati ad una distanza inferiore a m 12.00 dalla facciata non vengono considerati

nel computo dell'altezza dell'edificio.

6.

Abbassamenti di livello, limitatamente ad un piano, necessari per l'accesso

ad autorimesse e/o entrate seminterrate, non vengono considerati ai fini del

conteggio dell'altezza, a condizione che il loro sviluppo sia limitato a 2/3

della lunghezza della facciata.".

12.2

Nella risoluzione impugnata il Consiglio di Stato

ha rilevato che le NAPR non contemplassero lo schema richiamato all'art. 14

delle stesse; in ogni caso questa disposizione è stata ritenuta, senza

ulteriore motivazione, contraria alla legge edilizia cantonale del 13 marzo

1991.

(LE; RL 7.1.2.1), per cui è stata interamente stralciata, tranne il

capoverso 1, che è stato sostituito con il testo dell'art. 40 cpv. 1 LE (cfr.

ris. impugnata, pag. 72 seg., 118).

12.3

Il comune postula l'approvazione integrale dell'art. 14 NAPR così come

proposto, in quanto conforme con l'ordinamento di rango superiore. Produce lo

schema richiamato all'art. 14 NAPR, debitamente adottato dal suo legislativo,

dolendosi del fatto che il Governo non glielo abbia richiesto.

12.4

Come il Tribunale aveva già spiegato al considerando 4.1 del giudizio 90.2008.55-46

dell'8 luglio 2009, con cui aveva convalidato l'art. 12 NAPR, attraverso il

quale il comune aveva proposto di eccettuare - a determinate condizioni - gli attici

dal computo dell'altezza degli edifici, gli art. 40 seg. LE stabiliscono il

modo di misurare l'altezza degli edifici in assenza di specifiche disposizioni

comunali. Per questo motivo, l'art. 14 cpv. 1 NAPR adottato dal consiglio

comunale, che oltretutto ha un tenore molto simile a quello dell'art. 40 cpv. 1

LE, è del tutto legittimo. La stessa conclusione si impone anche per gli altri

capoversi della disposizione, per i quali il Consiglio di Stato non ha peraltro

individuato un preciso, ulteriore motivo di contrasto con la legislazione

edilizia cantonale.

12.5

L'impugnativa dev'essere accolta su questo punto.

L'art. 14 NAPR dev'essere dunque approvato così come adottato dal consiglio

comunale.

13.

Nel

complesso, in quanto non dev'essere stralciato dai ruoli, il ricorso dev'essere

parzialmente accolto. Poiché il comune non è comparso in causa per tutelare interessi

economici propri, bensì in veste di ente pianificante, si prescinde dal

prelievo di tassa e spese di giudizio (art. 28 LPamm). Lo Stato è inoltre

tenuto a versare all'insorgente, che si è avvalso del patrocinio di un avvocato,

delle ripetibili commisurate all'esito dell'impugnativa (art. 31 LPamm).

Dispositivo

Per questi motivi,

visti gli art. 1, 2, 3, 14, 15, 16 LPT, 24 segg.

LALPT, 3, 18, 28, 31, 60, 61 LPamm

dichiara e pronuncia

1. In

quanto non dev'essere stralciato dai ruoli, il ricorso è parzialmente accolto. Di conseguenza:

1.1. La

risoluzione 9 luglio 2008 (n. 3687) con cui il

Consiglio di Stato ha approvato la revisione del piano regolatore del comune di

Minusio è annullata nella misura in cui non approva:

- per

la parte non boschiva, la zona residenziale estensiva (R2) nel settore ubicato

nella parte finale di via Moranda, a monte della stessa, composto dai mapp.

2482, 2483, 2486, 2490, 2491, 2671;

- gli

abbuoni sull'indice di sfruttamento previsti agli art. 30 cpv. 4, 31 cpv. 4, 32

cpv. 4 NAPR;

- gli

abbuoni sull'indice di sfruttamento per l'attività alberghiera previsti all'art.

61 cpv. 2 NAPR e li riduce tutti alla misura massima del 20%;

- la

zona residenziale semi-intensiva (R4) e quella residenziale semi-estensiva (R3)

poste all'interno del perimetro di rispetto della Ca' di Ferro;

- l'area

speciale centro paese, tranne il comparto C;

- l'art.

60 NAPR e lo modifica d'ufficio;

- l'art.

14 NAPR e lo modifica d'ufficio.

1.2. Le

zone edificabili suddette, l'area speciale centro paese, gli abbuoni, gli articoli

di cui sub 1.1. sono approvati così come adottati dal consiglio comunale di

Minusio; fanno eccezione:

- per

l'area speciale centro paese, il comparto C, stralciato dal Consiglio di Stato

con decisione rimasta inimpugnata;

- la

percentuale di residenze secondarie che possono essere inserite nella zona

residenziale estensiva (R2), fissata all'art. 60 cpv. 4 NAPR (al 70%), che è approvata

dal Tribunale nella misura del 50%.

1.3. La risoluzione 9 luglio 2008 (n. 3687) è inoltre annullata nella misura in cui inserisce d'ufficio all'art. 33 lett. b cpv. 2 NAPR

un abbuono sull'indice di sfruttamento per attività turistico-alberghiere.

2. Non si preleva tassa di giustizia. Lo Stato è tenuto a rifondere fr.

5'000.- di ripetibili al comune di Minusio.

3. Contro

la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al

Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua

notificazione (art. 82 segg. legge sul Tribunale federale, del 17 giugno 2005;

LTF; RS 173.110).

4. Intimazione

Per il Tribunale cantonale amministrativo

Il presidente La

segretaria

Ultimo aggiornamento: 09.05.2026

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