90.2008.49
Autonomia del comune in materia pianificatoria
14 ottobre 2009Italiano32 min
Source ti.ch
Incarto n.
90.2008.49
Lugano
14 ottobre 2009
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Raffaello
Balerna, presidente,
Stefano Bernasconi, Damiano Bozzini
segretario:
Fulvio
Campello, vicecancelliere
statuendo
sul ricorso 11 settembre 2008 dell'
RI 1
contro
la
risoluzione 9 luglio 2008 (n. 3687) con cui il Consiglio di Stato ha
approvato la revisione del piano regolatore del comune di Minusio;
viste le risposte:
- 18 novembre 2009 del comune di Minusio,
- 17 dicembre 2008 della Divisione dello sviluppo
territoriale e della mobilità,
- 17 aprile 2009 dell'Associazione CO 2,
- 20 aprile 2009 dell'ing. CO 3,
letti
ed esaminati gli atti;
ritenuto, in
fatto
A. Nella seduta del 13
marzo 2006 il consiglio comunale di Minusio ha adottato la revisione del piano
regolatore.
B. Con ricorso datato 6
luglio 2006, ma consegnato alla posta solo il giorno 10 successivo, l'avv. RI 1,
proprietario di svariati fondi ubicati a Minusio, tra cui il mapp. 661, ove
sorge la villa R__________, si è aggravato contro questa deliberazione davanti al
Consiglio di Stato, al quale ha chiesto di annullare il sentiero previsto lungo
la proprietà ed i vincoli di protezione della villa.
C. Con risoluzione 9 luglio
2008 (n. 3687) il Consiglio di Stato ha approvato il piano. Esso ha tuttavia
negato l'approvazione di alcune proposte pianificatorie, sospeso su altre la
propria decisione e infine modificato d'ufficio il piano regolatore su
ulteriori oggetti. L'impugnativa dell'avv. RI 1 è stata dichiarata
irricevibile, poiché inoltrata tardivamente.
D.
a. Con ricorso 11 settembre 2008
l'avv. RI 1 impugna la menzionata risoluzione governativa dinanzi al Tribunale
su alcuni oggetti.
In generale, egli domanda che tutte le modifiche d'ufficio del piano regolatore
disposte dal Governo e che non potevano essere determinate d'acchito vengano
annullate per violazione dell'autonomia comunale.
L'insorgente contesta, in seguito, la non approvazione dell'aumento dell'indice
di sfruttamento per l'area speciale riva lago, ove sono inclusi - a suo
giudizio - i mapp. 1754, 1755, 1756, 1757, 1762 e 1861, di sua proprietà. In
questo ambito, egli censura altresì la riclassificazione delle strade operata
dal Consiglio di Stato all'art. 50 delle norme di attuazione del piano
regolatore (NAPR), soprattutto per quanto concerne gli effetti che si ripercuotono
sulla definizione di strada pedonale assegnata dal comune a via alla __________,
e la modifica d'ufficio dell'art. 54 cpv. 3 NAPR, relativa alla realizzazione
di cinte e siepi.
Con riferimento al mapp. 1748, il ricorrente si duole della non approvazione
della zona residenziale semi-intensiva (R4) e di quella residenziale
semi-estensiva (R3) poste all'interno del perimetro di rispetto della __________:
tema che il ricorrente sintetizza, sbrigativamente, come non approvazione
dell'aumento dell'indice di sfruttamento di quest'area rispetto al piano regolatore
previgente.
L'insorgente ribadisce infine la sua domanda di stralciare il sentiero che
attraversa il mapp. 661: tema che - sostiene - può essere proposto direttamente
dinanzi al Tribunale, poiché il Consiglio di Stato non ha approvato il comparto
di __________.
Dei relativi argomenti sviluppati dall'insorgente si dirà, in dettaglio, in
diritto.
b. La Divisione dello sviluppo territoriale
e della mobilità del Dipartimento del territorio, agente per conto del Governo,
chiede la reiezione dell'impugnativa. Il comune si associa invece alle domande
del ricorrente per quanto concerne l'aumento dell'indice di sfruttamento per
l'area speciale riva lago e l'approvazione dell'azzonamento proposto dal comune
per il settore interessato dal perimetro di rispetto della __________: temi sui
quali il comune stesso ha presentato analoghe domande mediante un proprio ricorso
al Tribunale di identica data (inc. 90.2008.46). Sugli altri temi chiede la reiezione
del gravame, in quanto ricevibile; si rimette al giudizio del Tribunale sulla
richiesta, di ordine generale, di cassare tutte le modifiche d'ufficio non immediatamente
determinabili.
E. a. Il ricorso
dell'avv. RI 1, insieme a quello del comune (inc. 90.2008.46), è inoltre stato
intimato per la presentazione di una risposta, limitatamente alla contestazione
della non approvazione dell'aumento dell'indice di sfruttamento dell'area
speciale riva lago, all'Associazione CO 2 e all'ing. CO 3, che avevano
censurato con successo - dinanzi al Consiglio di Stato - quest'aumento.
b. Tanto la menzionata associazione quanto l'ing. CO 3 postulano il rigetto dei
ricorsi su questo tema.
F. a. In data 12 maggio
2009 il Tribunale ha tenuto un'udienza. L'Associazione CO 2, per il tramite del
suo presidente, ha comunicato l'impossibilità di inviare un rappresentante
all'udienza, riconfermandosi nelle osservazioni scritte. Anche le altre parti
presenti all'udienza hanno ribadito le rispettive allegazioni e domande.
b. Al termine dell'udienza è stato esperito un sopralluogo. In quest'occasione
sono state scattate delle fotografie, acquisite agli atti.
G. Poiché i ricorsi del comune
e dell'avv. RI 1, che vertono su numerosi oggetti, hanno in comune solo due temi,
di cui uno - quello concernente il diniego di approvazione dell'aumento
dell'indice di sfruttamento dell'area speciale riva lago - coinvolgente anche
l'Associazione CO 2 e l'ing. CO 3, il Tribunale rinuncia a far capo alla
facoltà di deciderli, parzialmente, con un unico giudizio (art. 51 legge di
procedura per le cause amministrative del 19 aprile 1966; LPamm; RL 3.3.1.1).
Alla menzionata associazione e all'ing. CO 3 vengono quindi intimate le
sentenze complete relative ad entrambi i gravami, ancorché queste parti siano
interessate all'esito di un singolo aspetto degli stessi.
Considerato, in
diritto
1. La competenza
del Tribunale è data, il ricorso è tempestivo (art. 38 cpv. 1 legge cantonale
di applicazione della legge federale sulla pianificazione del territorio, del
23 maggio 1990; LALPT; RL 7.1.1.1) e la legittimazione del ricorrente certa (art.
38 cpv. 4 lett. c LALPT). Il gravame è pertanto, in principio, ricevibile in
ordine; rimane riservata l'ammissibilità di singole domande.
2. 2.1. In campo
pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però,
assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b della legge federale sulla
pianificazione del territorio, del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700), il diritto
cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di
almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio
di Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT), che approva il piano - e decide i ricorsi -
con pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legalità
ma anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità
incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità
loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti
(art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente
sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il
diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più
appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi ad
intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun
criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario
rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli
scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro
sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto della
pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano
direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà
segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale
degli interessi richiesta dall'art. 3 ordinanza sulla
pianificazione del territorio, del 28 giugno 2000 (OPT; RS 700.1; RDAT
II-2001 n. 78 consid. 6b, II-1999 n. 27 consid. 3).
2.2. Il potere cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece
circoscritto alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT II-2001 n.
78 consid. 6c, II-1999 n. 27 consid. 3, II-1997 n. 23). Fanno eccezione - per
poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui il Tribunale
interviene quale unica autorità di ricorso a livello cantonale (DTF 114 Ib 81
consid. 3, 109 Ib 121 consid. 5; Bernhard
Waldmann/Peter Hänni, Raumplanungsgesetz, Berna 2006, ad art. 33 n. 64), segnatamente
quindi i casi in cui sono impugnati un diniego di approvazione rispettivamente
una modifica d'ufficio del piano regolatore disposti dal Consiglio di Stato.
3. Annullamento
di tutte le modifiche del piano regolatore disposte d'ufficio dal Consiglio di
Stato che non potevano essere determinate d'acchito
Questa domanda dev'essere dichiarata irricevibile per insufficiente
motivazione, esatta dall'art. 46 cpv. 2. LPamm. Non basta chiedere
genericamente di annullare tutte le modifiche di quest'indole: bisogna elencare
esattamente di quali decisioni si tratti e per quale motivo ne viene sollecita
la cassazione.
4. Non
approvazione dell'aumento dell'indice di sfruttamento per l'area speciale riva
lago
4.1. Il territorio a valle della linea ferroviaria, che si estende - parallelamente
a quest'ultima - dal confine con Muralto sino alla località Fracce, affacciato
sul lago Verbano, era stato assegnato dal previgente piano regolatore alla zona
residenziale particolare (Rp2). In sede di revisione è stato attributo all'area
speciale riva lago, una sottozona della zona residenziale estensiva (R2) destinata
alla residenza e dove non sono ammesse nuove attività turistico-alberghiere
(art. 33 lett. b NAPR). L'indice di sfruttamento di questo territorio è stato aumentato
da 0.2 a 0.4.
4.2. Il Governo non ha approvato l'incremento dell'indice di sfruttamento, in
quanto non giustificato, causa di disomogeneità territoriale e inoltre in
contrasto con il declassamento di via alla __________ a strada pedonale (cfr. ris. impugnata, pag. 53 seg., 78). Il
Consiglio di Stato ha, in pari tempo, accolto i ricorsi inoltratigli dall'Associazione
CO 2 e dall'ing. CO 3, cittadino attivo del comune, che avevano censurato
questo aumento (cfr. ris. impugnata, pag. 94 seg.). In considerazione dell'importanza
della riva del lago in termini di fruibilità pubblica, ha tuttavia attributo
d'ufficio un abbuono di 0.2 sull'indice concesso per attività
turistico-alberghiere, modificando a questo scopo l'art. 33 lett. b cpv. 2 NAPR
(cfr. ris. impugnata, pag. 53 seg., 78, 118).
4.3. L'insorgente censura il diniego di approvazione dell'aumento dell'indice
di sfruttamento, asserendo che il settore è già stato quasi completamente
edificato prima dell'avvento della pianificazione del territorio con stabili
sino a tre o quattro piani, che si presentano oltretutto verso via alla __________
con parcheggi o autorimesse. Non sussiste pertanto alcuna omogeneità da
salvaguardare. L'insorgente afferma in seguito l'inidoneità dalla riduzione
dell'indice di sfruttamento e lo spreco di terreno edificabile che trae seco. Il
ricorrente contesta infine l'abbuono per attività turistico-alberghiere, in
contrasto con la funzione di via alla __________.
4.4. Per quanto riguarda l'indice di sfruttamento il giudizio dev'essere
confermato.
Intanto va rilevato che questa censura è ricevibile, in quanto il ricorrente è
proprietario del mapp. 1861, che è effettivamente assegnato all'area speciale
riva lago. Gli adiacenti mapp. 1754, 1755, 1756, 1757 e 1762 sono invece
attribuiti alla zona speciale della __________, colpita da un divieto
permanente di costruzione (art. 35 NAPR).
Il ricorrente assevera che la maggior parte dei fondi è edificata (ed anche
oltre l'indice dello 0.2) antecedentemente all'avvento del (primo e previgente)
piano regolatore, approvato dal Governo l'11 gennaio 1984. Questa circostanza poteva
però avere un senso ed essere presa in debita considerazione 25 anni or sono,
ossia in fase di adozione e di approvazione del previgente piano regolatore,
per legittimare una densità insediativa maggiore del comparto. Ciò malgrado, il
comune ha voluto creare a suo tempo, per il settore adiacente alla riva del
lago, un'apposita zona residenziale particolare, con un indice di sfruttamento
pari alla metà di quello della zona residenziale ordinaria (cfr. art. da 39
a 41 NAPR 1984). L'argomento addotto dall'insorgente in merito ad un non
meglio dettagliato maggior sfruttamento del territorio interessato rispetto a
quanto concesso dalla normativa in vigore, appare pertanto tardivo e, financo,
contraddittorio con lo statuto pianificatorio volutamente assegnato, attraverso
il piano regolatore previgente, al comparto e che ora il ricorrente vorrebbe
semplicemente cancellare, malgrado queste premesse. La visita dei luoghi
conferma appieno la bontà del diniego di approvazione dell'incremento
dell'indice. In effetti, il settore in questione, separato dalla zona
fabbricabile comunale dalla linea ferroviaria, si presenta come una sottile, delicata
striscia di territorio, affacciata sul Verbano, dalla quale è separata da via
alla __________ e oltre questa, dal terreno tenuto a verde, caratterizzato
dalla presenza di alberi di alto fusto, che degrada verso il lago. La bellezza
di questo settore, può essere colta direttamente passeggiando su via alla __________,
lungo la quale, alternate a singole proprietà private ben mantenute con ricchi
giardini, si incontrano altresì il suggestivo nucleo di __________, dotato di
un porticciolo, e la __________, austero palazzo fatto erigere dopo la metà del
XVI secolo dal colonnello urano Peter A Pro, come caserma per i suoi mercenari,
deposito di mercanzie e residenza privata, che appartiene all'insorgente. Il
pregio del comparto è convalidato tecnicamente dalla scheda dell’inventario
degli insediamenti svizzeri da proteggere di importanza nazionale (ISOS), che annovera
Locarno, Muralto e Minusio, sotto un'unica voce (Locarno), tra gli insediamenti
svizzeri da proteggere di importanza nazionale e che raccomanda, tra l'altro, "di
proteggere assolutamente la riva del lago ed i suoi fronti da interventi
scriteriati, come quelli, purtroppo irrimediabilmente sorti nella zona che da __________
conduce alla __________" (cfr la relativa scheda, pag. 14 segg., 19;
in merito alla portata di un simile inventario per i comuni ticinesi si veda
STA 90.2008.32 del 7 gennaio 2009 consid. 7 e relativi rinvii, confermata dal
Tribunale federale con sentenza 1C_75/2009 del 28 luglio 2009, consid. 3). Il
divieto di creare posti auto esterni (art. 33 lett. b cpv. 5 NAPR) e l'obbligo
di sistemare i sedimi posti a monte della strada con muri in pietra intonacata
(art. 33 lett. b cpv. 6 NAPR), previsti dalla nuova normativa, si inscrivono
nel quadro di una miglior integrazione nel contesto della località di quanto
sarà costruito rispetto a quanto fatto finora, denunciato dal ricorrente. Tra i
vari provvedimenti che completano il pregio dei luoghi, sottolineando nello
stesso tempo la loro importante funzione di area di svago e ristoro per la
popolazione, il nuovo piano regolatore classifica via alla __________ - una
stradina di modeste dimensioni, pavimentata di rosso, che esegue le curve del
lago, e che permette di raggiungere le varie proprietà - come strada pedonale; opzione
già messa in atto tramite la posa lungo la stessa di quattro barriere, che permettono
il transito veicolare solo a chi riceve le chiavi dal municipio. A fronte di
queste considerazioni, la proposta del comune di raddoppiare l'indice di
sfruttamento dell'area speciale riva lago, sostenuta dal ricorrente, contraddice
quindi, senza un valido motivo, non solo la pianificazione precedente, ma anche
la situazione effettiva attuale, cui quest'ultima ha indiscutibilmente
contribuito, ed inoltre la pianificazione dell'urbanizzazione molto
accortamente disposta dallo stesso comune per il settore in oggetto mediante il
nuovo piano regolatore. Per finire, l'area in discussione dev'essere
effettivamente qualificata di "speciale"; ma, proprio per questo
motivo, dev'essere eccettuata - ed anzi tenuta al riparo - da una sistematica
applicazione dell'obbiettivo di portata generale, che informa la revisione del
piano regolatore, di conseguire una moderata densificazione dell'insediamento
(cfr. rapporto di pianificazione, pag. 28). Per questo stesso fatto, all'area
in oggetto non può essere imposto di rispettare il principio dell'utilizzazione
misurata, e pertanto efficiente, del suolo - principio fondamentale dello
sviluppo territoriale svizzero (cfr. art. 1 cpv. 1 LPT) - il quale
richiederebbe di conferirle non tanto l'indice imposto dal Governo (0.2) ma
proprio quello proposto dal ricorrente (0.4). Questo risultato non muta,
infine, nemmeno tenendo conto che il Consiglio di Stato di Stato ha comunque
avallato, per la zona in esame, un aumento dell'indice di occupazione rispetto
all'ordinamento previgente, passato dal 20% al 30% (in realtà, nel nuovo piano
regolatore, l'indice di occupazione è stato sostituito dall'obbligo di
mantenere libera da costruzioni il 70% della superficie edificabile del fondo;
cfr. art. 33 lett. a cpv. 4 NAPR): quest'approvazione favorisce semmai, da un
lato, il contenimento dell'elevazione degli edifici, dall'altro, l'esecuzione
di tutti quegli interventi volti ad aumentare lo standing delle costruzioni esistenti,
mantenendo nello stesso tempo il settore al riparo da operazioni speculative,
cui un raddoppio indiscriminato dell'indice di sfruttamento avrebbe invece aperto
la porta.
4.5. I motivi appena sviluppati condannano tuttavia, nello stesso tempo, anche
l'abbuono dello 0.2 all'indice di sfruttamento incoerentemente concesso
d'ufficio dal Governo per la realizzazione di contenuti turistico-alberghieri
nell'area speciale in oggetto, contestato dal ricorrente.
4.6. Per finire, su questo oggetto il ricorso dev'essere accolto parzialmente,
stralciando la modifica dell'art. 33 lett. b cpv. 2 NAPR operata dal Consiglio
di Stato tendente alla concessione di un abbuono di 0.2 sull'indice di
sfruttamento per attività turistico-alberghiere nell'area speciale riva lago.
5. Modifica
d'ufficio della gerarchia delle strade (art. 50 NAPR)
5.1. Intervenendo d'ufficio il Consiglio di Stato ha modificato la gerarchia di
alcune strade, operando altresì un adeguamento della terminologia impiegata dal
comune a quella sancita all'art. 50 cpv. 2 NAPR. L'insorgente chiede
l'annullamento di questa decisione, quantomeno per quanto riguarda gli effetti
- nuovi, a suo giudizio - su via alla __________, inserita tra le strade
pedonali ed ai cui fondi verrebbe di conseguenza negata l'urbanizzazione, poiché
riservata ai pedoni ed ai ciclisti.
5.2. A norma dell'art. 38 cpv. 1 LALPT, contro le decisioni del Consiglio di
Stato è dato ricorso al Tribunale cantonale amministrativo, entro trenta giorni
dalla notificazione. Sono legittimati a ricorrere (art. 38 cpv. 4 LALPT) il
comune (lett. a), i già ricorrenti per gli stessi motivi (lett. b), ogni altra
persona o ente che dimostri un interesse degno di protezione a dipendenza delle
modifiche d'ufficio disposte dal Governo (lett. c). Il privato cittadino è
pertanto legittimato a ricorrere dinanzi a questo tribunale solo se ha
precedentemente inoltrato ricorso davanti all'Esecutivo cantonale; fa eccezione
l'ipotesi in cui quest'ultimo abbia disposto una modifica rispetto alle
decisioni del legislativo comunale, segnatamente quindi un
diniego di approvazione rispettivamente una modifica d'ufficio del piano
regolatore.
5.3. In concreto via alla __________ è stata classificata come strada pedonale dal
consiglio comunale ed il Consiglio di Stato ha approvato questa classificazione.
Quest'ultimo ha invece proceduto a rettificare la gerarchia di alcune strade ed
ha nel contempo adeguato le definizioni a quelle prescritte dall'art. 5 cpv. 1
della legge sulle strade, del 23 marzo 1983 (Lstr; RL 7.2.1.2) ed alle norme
tecniche (VSS), secondo quanto risulta dal nuovo testo dell'art. 50 cpv. 2 NAPR
(cfr. ris. impugnata, pag. 63 seg., 81, 118): le strade di collegamento
principali sono così diventate autostrade, quelle di raccolta strade di
collegamento, quelle di servizio a orientamento veicolare strade di raccolta,
quelle di servizio a orientamento pedonale strade di servizio. La classificazione
od anche solo la denominazione delle strade pedonali non è, per contro, stata
mutata. Il ricorrente non è dunque legittimato a contestarle in questa sede. In
effetti, per conseguire questo risultato l'insorgente avrebbe dovuto
preliminarmente impugnare dinanzi al Consiglio di Stato, formulando una tale contestazione,
la deliberazione di adozione del piano regolatore adottata dal consiglio comunale
di Minusio. Non avendolo fatto, ha accettato la soluzione proposta da
quest'ultimo. Invano egli sostiene che, attraverso la modifica dell'art. 50
cpv. 2 NAPR, il Consiglio di Stato abbia in realtà rimesso in discussione la
funzione della strada in oggetto. E questo poiché tra i vari motivi di diniego
dell'incremento dell'indice di sfruttamento per l'area speciale riva lago il Governo
aveva accampato anche il "declassamento" della stessa a strada
pedonale da parte del nuovo piano regolatore (cfr. ris. impugnata, pag. 54); ora,
stando all'insorgente, mai il consiglio comunale avrebbe inteso negare
l'accesso veicolare ai fondi posti lungo la stradina. Il ricorrente tenta
dunque di appellarsi all'ipotesi della legittimazione a ricorrere prevista all'art.
38 cpv. 4 lett. c LALPT, che permette, a chi dimostra un interesse degno di protezione
(ovvero legittimo), di censurare dinanzi al Tribunale le modifiche del piano
regolatore (intese in senso ampio: non si
tratta solo delle modifiche d'ufficio ma anche, ad esempio, delle decisioni di
non approvazione) disposte dal Governo. Ora, quest'ultimo ha approvato - per
quanto concerne via alla __________ - la proposta del comune, che non è stata
per nulla influenzata - né direttamente e tantomeno indirettamente - dalla
modifica dell'art. 50 cpv. 2 NAPR e tantomeno dai motivi (giusti o sbagliati
che possano essere) svolti dal Governo per sostanziare il diniego di avallare
l'aumento dell'indice di sfruttamento relativo all'area speciale riva lago. Se l'insorgente,
che è peraltro giurista, avesse avuto un qualche dubbio in merito alla funzione
che il consiglio comunale intendeva conferire a via alla __________, tenuto conto
di quanto prescrive l'art. 5 cpv. 6 Lstr, avrebbe dovuto contestare la relativa
deliberazione dinanzi al Governo, postulando, ad esempio, prudenzialmente, la
sua classificazione quale strada di servizio. Quest'omissione non può essere
recuperata altrimenti.
5.4. Sul questo tema il gravame si appalesa irricevibile.
6. Inserimento
d'ufficio dell'art. 54 cpv. 3 NAPR
6.1. La zona speciale della __________ interessa non solo l'edificio protetto e
le relative adiacenze, posti tra via alla __________ e la ferrovia, tutti appartenenti
al qui ricorrente (mapp. 1754, 1755, 1756, 1757), ma anche una lingua di
territorio di circa 200 m di lunghezza compresa tra la menzionata stradina ed
il lago. Compongono la stessa il mapp. 1762, di proprietà del ricorrente, ed
inoltre i contermini mapp. 2755, 1761 e 1760: fondi tenuti a verde (prati con
piantagioni) e che fungono da accesso a lago delle abitazioni ubicati sull'altro
lato della strada. In sede di approvazione del piano regolatore il Consiglio di
Stato ha rilevato la presenza lungo queste proprietà a lago un'alta siepe che
impedisce di fruire sufficientemente della bellezza dei luoghi e del lago. Per
questo motivo, richiamandosi all'art. 16 della legge sulla protezione delle
rive dei laghi, del 20 novembre 1961 (LRL; RL 7.1.1.3), ha modificato d'ufficio
l'art. 54 NAPR, concernente gli accessi e gli ostacoli alla visuale,
introducendo un capoverso 3 dal seguente tenore:
"Cinte e siepi verso lago, verso strada
o tra fondi contigui possono essere alti al massimo 1.20
m dal suolo. Esse devono avere una distanza di 4.0
m dal ciglio delle strade cantonali, comunali e consortili e di 5.0
m dal livello medio del lago.".
6.2. Il ricorrente contesta questa modifica. In primo luogo perché non sussistono
Fatti
i requisiti per procedere ad una modifica d'ufficio. L'insorgente ricorda poi
che le siepi, alte sino a 2 m, ed insistenti sul suo fondo e su quello dei
vicini sono precedenti all'entrata in vigore non solo della LRL ma addirittura
della legge cantonale previgente a questa, dell'8 ottobre 1952. Non possono
pertanto essere rimosse. La restrizione, che - così come formulata - ritorna inoltre
applicabile per tutto il territorio comunale, è inoltre lesiva del suo diritto
di proprietà, in quanto sproporzionata ed inefficiente.
6.3. La LRL, volta a conseguire una più rigorosa disciplina delle costruzioni
nelle zone immediatamente adiacenti alla riva dei laghi per evitare pregiudizi
irreparabili a punti panoramici di primario valore, era stata varata con
urgenza all'inizio degli anni '60 allo scopo di consentire lo studio e
l'elaborazione degli strumenti pianificatori che disciplinassero le costruzioni
attorno alle rive e ne salvaguardassero le esigenze estetiche (cfr. il relativo
messaggio del 28 marzo 1961, pubbl. in: Raccolta dei verbali del Gran
Consiglio, RVGC, sessione ordinaria autunnale 1961, pag. 145 segg., 446 seg.).
Poiché questi strumenti erano frattanto stati introdotti nella maggior parte dei
comuni ticinesi, contestualmente all'emanazione della LALPT - in vigore dal 13
novembre 1990 - il legislatore ha introdotto nella LRL un nuovo art. 5bis,
giusta cui i disposti di carattere edilizio della LRL stessa non sono
applicabili nei comuni dotati di un piano regolatore, di un piano
particolareggiato o di un piano di utilizzazione approvati. E questo per evitare
incongruenze tra le rispettive regolamentazioni in tutti quei comuni
rivieraschi dotati di un piano regolatore rispondente ai principi del diritto
federale e cantonale (cfr. il relativo messaggio del 31 marzo 1987, pubbl. in:
RVGC, sessione ordinaria primaverile 1990, vol. 2, pag. 794 segg., 824).
6.4. L'insorgente contesta, in limine, la facoltà, per il Consiglio di Stato,
di effettuare d'ufficio una modifica di tale portata del diritto comunale. Ora,
com'è noto, in sede di approvazione di un piano regolatore, quando il Consiglio
di Stato ritiene di non poter approvare una determinata soluzione adottata a
livello comunale, esso deve di norma retrocedere gli atti all'autorità
inferiore per nuova decisione: lo esige, oltre all'art. 37 cpv. 1 2.a frase
LALPT, il rispetto dell'autonomia comunale, di cui la menzionata disposizione
si pone a tutela. Il Governo può tuttavia apportare delle modifiche d'ufficio
al piano regolatore - e sostituirsi pertanto all'esercizio delle competenze che
spettano agli organi comunali - quando la nuova regolamentazione può essere determinata
d'acchito (segnatamente nel caso di un'unica soluzione, senza possibili
alternative) e la modifica tende a colmare una lacuna evidente o ad emendare
carenze o errori pianificatori manifesti (RDAT II-2003 n. 53 consid. 5.1, I-2001
n. 17 consid. 4.1. con rinvii).
Nella fattispecie è possibile (ma non è certo) che il comune non si sia posto
il problema della visibilità del lago lungo le strade che lo costeggiano, ma è
altrettanto possibile che avrebbe potuto risolvere questo problema diversamente
da quanto imposto dal Consiglio di Stato. Non si trattava difatti di risolvere
un aspetto che poteva essere disciplinato tramite un'unica, ben precisa normativa,
come quella cantonale, dettata dal Consiglio di Stato: quest'ultima poteva
semmai servire come base di partenza, libero poi il comune di adottarla come
diritto comunale autonomo oppure di modificarla (inasprendola, attenuandola
ecc.) per tenere conto della particolarità dei luoghi dove doveva trovare applicazione
rispettivamente alle specifiche situazioni che si intendevano risolvere. Al
limite, in presenza di giustificati motivi, poteva anche decidere di non
adottarla, eventualmente per certi tratti. Al Consiglio di Stato spettava
piuttosto il compito di verificare se la normativa proposta dal comune fosse congruente
con gli obiettivi del pertinente diritto di rango superiore. Atteso altresì che
non si trattava di un problema che richiedeva tassativamente un'immediata soluzione
(e che peraltro nemmeno è stato immediatamente risolto dalla normativa così
come concepita: il ricorrente, al pari degli altri proprietari, beneficia difatti
della tutela della situazione di fatto!) il Governo avrebbe dunque dovuto
limitarsi ad attirare l'attenzione del comune sulla sua esistenza e sui
principi ancorati nella pertinente legislazione federale e cantonale ed invitare
l'ente locale ad affrontarlo mediante una variante del piano regolatore. Volendo
invece sostituirsi al comune nella definizione di questo oggetto, il Governo ha
indubitabilmente leso l'autonomia di quest'ultimo e l'art. 37 cpv. 1 2a
frase LALPT.
L'art. 54 cpv. 3 NAPR deve dunque essere annullato già per questo motivo. Il
comune viene, di conseguenza, tenuto ad affrontare il problema dell'altezza e
della distanza delle opere di cinta, per quanto concerne la fascia di
territorio compresa tra la strada comunale più prossima al lago e quest'ultimo,
insieme alle varianti elencate nella risoluzione impugnata, cifra 5.2, pag. 119
seg.
6.5. Ma anche prescindendo da questa pregiudiziale, la norma voluta dal Consiglio
di Stato risulta d'acchito viziata sotto un aspetto di merito essenziale, che
ne imporrebbe l'annullamento. In effetti, come rettamente sostiene l'insorgente,
il campo di applicazione della normativa non è circoscritto al territorio
compreso tra la strada comunale più prossima al lago e quest'ultimo ed ancor
meno - come par di capire, sebbene appaia illogico, dalla risoluzione impugnata
(cfr. ris. cit., pag. 68) - alla sola zona speciale della __________. L'art. 54
cpv. 3 NAPR rivendica pertanto applicazione su tutto il territorio comunale,
entrando di conseguenza in conflitto con la residua regolamentazione che
prevede soluzioni divergenti (cfr. segnatamente l'art. 13 cpv. 1 NAPR, relativo
ai muri di cinta). La condanna di questo disposto appare pertanto
imprescindibile.
7. Non
approvazione della zona residenziale semi-intensiva (R4) e di quella
residenziale semi-estensiva (R3) poste all'interno del perimetro di rispetto
della __________
7.1. In considerazione dell'alto valore monumentale e storico, la __________,
cui si è già accennato al considerando precedente, è stata posta sotto
protezione mediante decreto esecutivo del Consiglio di Stato 19 dicembre 1979
(BU 1980, 7) fondato sull'or abrogata legge per la protezione dei monumenti
storici e artistici, del 15 aprile 1946, allo scopo di salvaguardare gli spazi
liberi, che assicurano la visibilità del complesso, come pure di controllare
l'attività edilizia sulle confinati zone edificabili. Il perimetro della zona
di protezione ha forma di rettangolare ed è delimitato a valle dal lago
Verbano, a monte da via Rinaldo Simen, a ovest da via Remorino ed a est dal
torrente Navegna. In applicazione della legge sulla protezione dei beni
culturali, del 13 maggio 1997 (LBC; RL 9.3.2.1), il comune di Minusio è stato
chiamato ad integrare questa zona di protezione nel piano regolatore. Il
perimetro della zona di protezione di questo bene immobile di interesse cantonale
è stato riconosciuto, in questo ambito, quale perimetro di rispetto ai sensi
dell'art. 22 cpv. 2 LBC (cfr. ris. impugnata, pag. 21 seg., in particolare - su
quest'ultimo aspetto - pag. 21 in fine, 74, 117 seg. e relativo allegato 4).
Questo perimetro comprende, tra l'altro, una superficie di oltre 20'000 mq,
confinante con via Rinaldo Simen, tra il cimitero e le scuole comunali, che il
piano regolatore approvato dal Consiglio di Stato l'11 gennaio 1984 aveva
assegnato alla zona di espansione del nucleo (zona RCA: residenziale,
commerciale ed amministrativa), caratterizzata - per quello specifico settore -
da un indice di sfruttamento dello 0.6 (negli altri settori era invece dello 0.8),
da un indice di occupazione del 25% e da un'altezza massima degli edifici di 13.50
m(cfr. art. 35 cpv. 3 NAPR 1984). In occasione della revisione il comune ha
proceduto ad una razionalizzazione delle tipologie di zona, abbandonando - tra
l'altro - la zona RCA, che è stata inclusa in quella residenziale intensiva
(R5), tranne che per il comparto qui in discussione, che è stato attribuito
alla zona residenziale semi-intensiva (R4), il cui indice di sfruttamento si
attesta a 0.8.
7.2. Il Governo ha disatteso questo mutamento, ritenendolo anch'esso causa di
disomogeneità territoriale ed inoltre non giustificato in un contesto così
delicato sotto l'aspetto ambientale, paesaggistico e culturale (cfr. ris.
impugnata, pag. 21 seg., 117). Ha dunque disposto, con conseguenze tutt'altro
che chiare, il mantenimento in vigore di "quanto previsto dal PR
vigente" (cfr. ris. impugnata, ibidem). Il Consiglio di Stato ha poi
ritenuto di applicare queste considerazioni e conclusioni anche ai mapp. 1860 e
3841, pure inclusi nel perimetro di rispetto della __________, precedentemente
assegnati alla zona residenziale particolare (Rp2) e che il comune aveva
proposto di inserire nella zona residenziale semi-estensiva (R3).
7.3. Il ricorrente contesta anche questa decisione. Sostiene, in particolare,
che l'indice di sfruttamento dello 0.6 è palesemente inadeguato per
l'occupazione e l'altezza concessi nelle zone R4 del nuovo piano risp. RCA del
previgente; tanto più che questo parametro non si pone in relazione diretta con
la volumetria degli edifici. Sostiene inoltre che l'indice di sfruttamento di
svariati fondi situati in questo particolare settore è superiore a 0.6.
7.4. In concreto, com'è stato appena spiegato, il comune ha abbandonato le zone
RCA per sostituirle con le zone residenziali intensive (R5), salvo che per
quanto concerne la zona RCA inserita nel perimetro di rispetto della __________,
che qui interessa, che è stata attribuita alla zona residenziale semi-intensiva
(R4). Già in vigenza del vecchio regime a questo settore era stato riservato un
indice di sfruttamento minore rispetto a quello assegnato alle altre zone RCA (0.6
anziché 0.8). Mediante il passaggio ai nuovi azzonamenti il comune ha voluto
mettere in atto l'obiettivo di fondo di densificare moderatamente l'insediamento
(cfr. consid. 6.4.) anche per questo settore, tenendo comunque sia presente la
sua specificità. Quest'ultimo comparto ha difatti visto crescere l'indice di
sfruttamento concesso da 0.6 (zona RCA appositamente prevista per lo stesso dal
piano regolatore approvato l'11 gennaio 1984) a 0.8 [zona residenziale semi-intensiva
(R4) del nuovo piano regolatore]. Le altre zone RCA hanno invece beneficiato di
un aumento dell'indice di sfruttamento da 0.8 a 1, tale l'indice sancito dal
nuovo piano regolatore per le zone residenziali intensive (R5). Tra le
riflessioni che hanno condotto a questo risultato, sia in sede di primo piano
regolatore, sia in quella dell'attuale, vi è motivo di credere che abbiano figurato
anche, ma non solo, considerazioni attinenti alla protezione della __________.
Ciononostante il Consiglio di Stato ha reputato, in buona sostanza, che questo
provvedimento restrittivo non fosse sufficiente per tener conto della
delicatezza dei luoghi, e ha operato un (ulteriore) taglio, vincolando il
comparto al rispetto dell'indice di sfruttamento originario. Ora, il Tribunale
non condivide questo intervento, sostanzialmente inutile ma comunque eccedente
lo stretto necessario per legittimare una limitazione della proprietà privata
allo scopo di proteggere il bene culturale di interesse cantonale in
discussione. In effetti, oltre al contenimento dell'indice di sfruttamento già
praticato dal comune sull'area in oggetto, separata dal complesso della __________
dalla linea ferroviaria, e che sale con una certa pendenza sino a via Rinaldo
Simen, questo bene culturale è ulteriormente tutelato - per quanto concerne il
settore medesimo - dalla presenza di una linea di arretramento delle
costruzioni di 15 m rispetto al tracciato della ferrovia e, inoltre, dal
divieto, all'interno del perimetro di rispetto, di realizzare interventi
suscettibili di compromettere la conservazione o la valorizzazione del bene
sancita all'art. 22 cpv. 2 LBC. Ora, la protezione del complesso monumentale in
discussione può e deve essere attuata, a questo punto, in primo luogo
attraverso questi specifici strumenti mirati, piuttosto che tentare di ulteriormente
ridurre d'acchito un parametro edilizio di ordine generale ed oltretutto con
funzione ausiliaria (cfr. STA 52.1995.576 del 15 luglio 1996, consid. 4.3,
52.1997.70 del 15 luglio 1997 consid. 4.2.; Adelio
Scolari, Commentario, Cadenazzo 1997, ad art. 37 n. 1110 e 1113) come
l'indice di sfruttamento: parametro peraltro già attenuato per tenere conto di
questa finalità, la cui differente quantità in un settore così esteso come
quello in oggetto potrebbe rivelarsi - dandosi il caso - anche di scarsa o
nessuna importanza per la tutela del bene (cfr. nello stesso senso DTF 115 Ia
370 consid. 5). Il sopralluogo esperito dal Tribunale convalida appieno questa
conclusione, laddove in particolare è stata constatata l'edificazione, di
recente approvazione ed ancora in corso, del complesso residenziale al mapp. 1748,
fondo - pure di proprietà del ricorrente - situato immediatamente a monte del
bene, dal quale è separato dalla ferrovia. Questa realizzazione, la più vicina
che potrebbe sorgere verso la __________, disposta lungo la linea di
arretramento di 15 m, dimostra come siano gli ingombri dell'edificio (in
particolare quello verticale, determinato dalla lunghezza della costruzione e
dalla sua altezza) e la sua distanza rispetto al bene protetto - tutti
parametri approvati ed in vigore - a mettere semmai in forse la sua tutela.
Un'ulteriore, generalizzata riduzione dell'indice di sfruttamento, che non si
pone in relazione diretta con tale ingombro e che è indipendente dalla
fissazione della menzionata linea di arretramento, non appare pertanto, in
concreto, indispensabile per proteggere il bene e rappresenta, di conseguenza,
un'indebita ingerenza nelle competenze pianificatorie del comune ed un sacrificio
sproporzionato per i proprietari toccati.
7.5. Su questo oggetto il ricorso dev'essere integralmente accolto. La zona
residenziale semi-intensiva (R4) e quella residenziale semi-estensiva (R3)
poste all'interno del perimetro di protezione della __________ vengono
approvate, così come adottate dal consiglio comunale, con l'indice di
sfruttamento di 0.8 rispettivamente 0.7.
8. Stralcio del
sentiero gravante il mapp. 661
8.1. Da ultimo, il ricorrente sottopone anche al Tribunale la contestazione
della sentiero previsto lungo il mapp. 661, ove insiste la villa R__________:
contestazione sollevata nel ricorso al Consiglio di Stato, che quest'autorità aveva
tuttavia dichiarato irricevibile, in quanto inoltrato tardivamente. L'insorgente
sostiene che questo tema può essere proposto direttamente dinanzi al Tribunale,
poiché il Consiglio di Stato non ha approvato il comparto di __________. La
tesi, analoga a quella già sviluppata in relazione alla modifica dell'art. 50
NAPR (cfr. consid. 5), non regge. In effetti, come pertinentemente ribatte il
comune nelle osservazioni al gravame 18 novembre 2008 (pag. 16), il tracciato
dell'ostato sentiero rappresenta la continuazione, a valle, di un esistente
sentiero pubblico che scende dalla località di Mondacce verso il lago, per cui il
relativo vincolo è la premessa indispensabile per la realizzazione del
completamento di questo percorso, volto a collegare pedonalmente il lago alla
collina. Il sentiero in oggetto ha pertanto origine e giustificazione proprie,
che nulla hanno a vedere con la pianificazione del comparto __________ attraverso
il quale è stato predisposto il suo tracciato.
8.2. Il ricorso, su questo oggetto dev'essere dichiarato irricevibile, in
quanto non sussistono i requisiti di applicazione dell'art. 38 cpv. 4 lett. c
LALPT, che legittimerebbero l'insorgente a contestare direttamente dinanzi al
Tribunale il sentiero in oggetto.
9. Nel complesso,
in quanto ricevibile, il ricorso dev'essere parzialmente accolto. La tassa di
giudizio, che dev'essere posta a carico dell'insorgente proporzionalmente al
grado di soccombenza (art. 28 LPamm), è compensata con le ripetibili che lo
Stato è tenuto a versargli, nella misura in cui risulta vittorioso (art. 31
LPamm).
Per
questi motivi,
visti
gli art. 1, 2, 3, 14, 15, 16 LPT; 24 segg. LALPT; 3, 18, 28, 31, 60, 61 LPamm;
dichiara
e pronuncia:
1. In quanto ricevibile, il
ricorso è parzialmente accolto.
Di conseguenza:
1.1. La risoluzione
9 luglio 2008 (n. 3687) con cui il Consiglio di Stato ha approvato la revisione
del piano regolatore del comune di Minusio
è annullata nella misura in cui non approva la zona residenziale
semi-intensiva (R4) e quella residenziale semi-estensiva (R3) poste all'interno
del perimetro di rispetto della __________;
§ Le zone
menzionate sono approvate così come adottate dal consiglio comunale, per quanto
concerne quel settore;
1.2. La risoluzione 19 luglio 2008 (n.
3687) è inoltre annullata nella
misura in cui:
- inserisce
d'ufficio all'art. 33 lett. b cpv. 2 NAPR un abbuono sull'indice di
sfruttamento per attività turistico-alberghiere;
- inserisce
d'ufficio l'art. 54 cpv. 3 NAPR;
§ Il comune viene
tenuto ad affrontare il problema dell'altezza e della distanza delle opere di
cinta, per quanto concerne la fascia di territorio compresa tra la strada comunale
più prossima al lago e quest'ultimo, insieme alle varianti elencate nella
risoluzione impugnata, cifra 5.2, pag. 119 seg.
Considerandi
2.
La tassa
di giudizio è compensata con le ripetibili.
3.
Contro la presente
decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a
Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg.
legge sul Tribunale federale, del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4.
Intimazione a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
presidente Il
segretario