Zona per edifici e attrezzature di interesse pubblico

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Numero d'incarto:

90.2008.60

Data decisione, Autorità:

11.01.2010, TRAM

Titolo:

Zona per edifici e attrezzature di interesse pubblico

EDIFICIO

PROGRAMMA DI REALIZZAZIONE

art. 26 LALPT

art. 28 cpv. 2 let. d LALPT

art. 30 LALPT

Incarto n.

90.2008.60

Lugano

11 gennaio

2010

In nome

della Repubblica e Cantone

Ticino

Il Tribunale cantonale amministrativo

composto dei giudici:

Raffaello Balerna, presidente,

Matteo

Cassina, Damiano Bozzini

segretario:

Stefano Furger, vicecancelliere

statuendo sul ricorso 13 ottobre 2008 di

RI 1

patr. da: PR 2

contro

la risoluzione 10 settembre 2008 (n. 4624) con cui

il Consiglio di Stato ha approvato la revisione del piano regolatore del

comune di Ronco s. Ascona;

viste le risposte:

- 12 dicembre 2008 del municipio di Ronco s. Ascona;

- 12 dicembre 2008 della Divisione dello sviluppo

territoriale e della mobilità;

letti ed esaminati gli atti;

ritenuto, in

fatto

A. La ricorrente

è proprietaria dei mapp. 770, di mq 619, 771, di mq 427, e 774, di mq 3'551, di

Ronco s. Ascona. I mapp. 770 e 771, tra di essi confinanti, sono ubicati in

località __________. Il mapp. 774, separato da un riale dalle altre particelle,

è posto in località __________.

B. a.

Nella seduta del 4 e 5 settembre 2006 il consiglio comunale di Ronco s. Ascona ha

adottato la revisione del piano regolatore comunale. I fondi della ricorrente

sono stati attribuiti alla zona per edifici di interesse pubblico (EP), e più

precisamente all'area per edifici e infrastrutture turistiche e casa di riposo (EP4).

b. Con ricorso 13 febbraio 2007RI 1 insorta

dinanzi al Consiglio di Stato contro questa deliberazione, chiedendo di

annullare il vincolo e di assegnare i suoi fondi alla zona residenziale estensiva

(RE). Essa ha denunciato, sotto vari aspetti, l'assenza di un interesse

pubblico del provvedimento restrittivo imposto sulle sue proprietà.

c.

Con risoluzione 10 settembre 2008 (n. 4624) il Consiglio di Stato ha approvato

il piano ed ha ed ha respinto il ricorso (cfr. ris. impugnata, pag. 37 seg.).

C. Con

impugnativa 13 ottobre 2008 RI 1insorge dinanzi al Tribunale contro la menzionata

risoluzione, ribadendo le domande e gli argomenti già sottoposti al giudizio

del Governo, che sviluppa ulteriormente.

D. La

Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità del Dipartimento del

territorio, agente per conto del Governo, ed il comune di Ronco s. Ascona chiedono

che il ricorso venga respinto. Dei relativi argomenti si dirà, per quanto necessario,

in diritto.

E. Il 9 giugno

2009 si è tenuta un'udienza, in occasione del quale le parti hanno ribadito le

rispettive posizioni. È indi stato esperito un sopralluogo, durante il quale sono

state scattate delle fotografie, acquisite agli atti.

Considerato, in

diritto

1. La

competenza del Tribunale è data, il ricorso è tempestivo (art. 38 cpv. 1 legge

cantonale di applicazione della legge federale sulla pianificazione del

territorio del 23 maggio 1990, LALPT, RL 7.1.1.1) e la legittimazione della ricorrente

certa (art. 38 cpv. 4 lett. b LALPT). Il gravame è

pertanto ricevibile in ordine.

2. 2.1. In

campo pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è,

però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b della legge federale sulla

pianificazione del territorio del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700), il diritto

cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di

almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio

di Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT), che approva il piano - e decide i ricorsi -

con pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legalità

ma anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità

incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità

loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro

compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente

sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il

diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più

appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi ad

intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun

criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario

rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli

scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro

sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto

della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano

direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà

segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale

degli interessi richiesta dall'art. 3 ordinanza sulla pianificazione del territorio del 28 giugno 2000

(OPT; RS 700.1; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b; II-1999

n. 27 consid. 3).

2.2. Il

potere cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece circoscritto

alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT II-2001 n. 78 consid.

6c; II-1999 n. 27 consid. 3; II-1997 n. 23). Fanno eccezione - per poter

ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui il Tribunale interviene

quale unica autorità di ricorso a livello cantonale (DTF 114 Ib 81 consid. 3;

109 Ib 121 consid. 5; Bernhard Waldmann/Peter Hänni, Raumplanungsgesetz,

Berna 2006, ad art. 33 n. 64), segnatamente quindi i casi in cui sono impugnati un diniego di approvazione rispettivamente una modifica

d'ufficio del piano regolatore disposti dal Consiglio di Stato.

3. La

Confederazione, i Cantoni e i Comuni elaborano e coordinano le pianificazioni

necessarie ai loro compiti d'incidenza territoriale (art. 2 cpv. 1 LPT). Per i

piani d'utilizzazione - nel nostro Cantone chiamati, a livello comunale, piani

regolatori (art. 24 segg. LALPT) - quest'obbligo si traduce nella necessità di

disciplinare l'uso ammissibile del suolo (art. 14 cpv. 1 LPT). Questi strumenti

devono difatti delimitare, in primo luogo, le zone edificabili, agricole e

protette (art. 14 cpv. 2 LPT), conferendo all'intero territorio una funzione

chiara e ben definita. Il diritto cantonale può inoltre prevedere delle altre

zone di utilizzazione (art. 18 cpv. 1 LPT). I piani regolatori devono difatti

tener conto degli sviluppi prevedibili non solo per le zone edificabili (art.

15 lett. b LPT), ma anche per gli altri generi di utilizzazione del territorio.

Essi possono quindi, segnatamente, disporre delle zone per gli edifici e le attrezzature

di interesse pubblico che serviranno a soddisfare i bisogni futuri della

collettività, purché questi bisogni siano indicati con precisione e

l'aspettativa circa la loro realizzazione abbia una buona verosimiglianza di

concretizzarsi. Una volta soddisfatte queste premesse, l'autorità

pianificatoria può prendere in considerazione, ai fini della determinazione di

queste zone, anche delle necessità che eccedono il periodo di 15 anni,

determinante per il dimensionamento delle zone edificabili giusta l'art. 15

lett. b LPT. Ciò che importa, sotto l'aspetto dell'interesse pubblico, è che il

bisogno sia provato in modo sufficiente e che la realizzazione dell'opera

pubblica sia prevista con una relativa certezza (RDAT II-2000 n. 75 consid. 4,

con rinvii; inoltre RDAT II-2000 n. 27, II-1997 n. 22 e I-1994 n. 40, che

concernono particolarmente l'istituzione di vincoli per la realizzazione di

posteggi pubblici; Waldmann/Hänni,

op. cit., n. 20 ad art. 18). La creazione, da parte dell'ente

pianificante, di zone per edifici e impianti di interesse pubblico su

importanti superfici di terreno, senza precisarne la funzione, semplicemente

per poter disporre della maggior libertà di manovra possibile in vista della

sistemazione territoriale, non adempie a queste condizioni (cfr. Brandt/Moor, Commentaire LAT, ad art. 18

n. 22 con rinvii; Scolari, Commentario,

Cadenazzo 1996, ad art. 28 LALPT n. 174). In quest'ordine di idee l'art. 28

cpv. 2 LALPT stabilisce che le rappresentazioni grafiche che compongono il

piano regolatore devono fissare, tra l'altro, i fondi destinati a zone per i

servizi e le attrezzature di interesse pubblico (lett. d) ed i posteggi

pubblici (lett. p).

4. Una

restrizione di diritto pubblico è compatibile con la garanzia della proprietà

sancita dall'art. 26 della Costituzione federale della Confederazione Svizzera,

del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101) solo se si fonda su una base legale, è

giustificata da un interesse pubblico preponderante, rispetta il principio

della proporzionalità e non lede l'essenza dell'istituto (art. 36 cpv. 1-4

Cost.; DTF 129 I 337 consid. 4.1, 126 I 219 consid. 2). La legalità, l'interesse

pubblico e la proporzionalità costituiscono d'altra parte dei principi giuridici

fondamentali, che lo Stato deve sempre rispettare nelle proprie attività (art.

5 Cost.). In linea di massima è pubblico l'interesse che coinvolge la

generalità dei cittadini o una sua frazione significativa e che compete al

potere pubblico promuovere nell'esercizio delle sue funzioni. Nel caso di un

provvedimento di pianificazione del territorio esso è segnatamente dato quando

la sua adozione corrisponde a un bisogno importante, chiaramente avvertito

dalla collettività. Tale interesse deve prevalere sui contrapposti interessi

pubblici e privati in gioco (RDAT I-2000 n. 24 consid. 4.1. con rinvii; Piermarco Zen-Ruffinen/Chrisitne Guy-Ecabert,

Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berna 2001, n. 98-102; Adelio Scolari,

Diritto amministrativo, parte generale, IIª edizione, Cadenazzo 2002, n. 558-594). Il principio della

proporzionalità esige invece che le restrizioni della proprietà siano idonee a

raggiungere lo scopo di interesse pubblico desiderato, che tra i diversi

provvedimenti a disposizione per conseguirlo venga scelto quello che lede in

misura minore gli interessi del proprietario, infine che sussista un rapporto ragionevole

tra lo scopo di interesse pubblico perseguito e i mezzi utilizzati (RDAT

II-2000 n. 75 consid. 5b con rinvii; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert,

op. cit., n. 103-106; Scolari, op.

cit., n. 595-610).

5. 5.1. I

fondi della ricorrente formano insieme all'adiacente mapp. 766, di proprietà

del comune, l'area per edifici e infrastrutture turistiche e casa di riposo (EP4).

Quest'area non è particolarmente giustificata negli atti che compongono il piano

regolatore. Solo il rapporto di pianificazione vi fa un breve accenno, al

capitolo 7.4.2, dedicato agli edifici e attrezzature di interesse pubblico

(EAP), dove viene evidenziato che "il nuovo PR completa le aree già

oggi riservate per scopi di interesse pubblico con l'estensione delle superfici

da destinare in futuro …. all'AP4 (Area per edifici e infrastrutture

turistiche)" (cfr. rapporto cit., pag. 34 seg., 35). È solo in sede di

risposta al ricorso di prima istanza che il municipio, agente in rappresentanza

del comune, dopo aver evidenziato i pregi di quest'area (vicina al centro del

paese, sostanzialmente preservata dall'edificazione, facilmente costruibile), ha

meglio esplicitato i propositi dell'autorità locale: costruire una propria casa

per persone anziane ed eventualmente, date le dimensioni della superficie

vincolata, realizzare - accanto alla stessa - delle infrastrutture turistiche

quali, ad esempio, dei campi da tennis, una piscina, dei locali espositivi, una

zona di svago e d'incontro culturale e per rappresentazioni. Questo è bastato,

al Governo, per condividere la scelta dell'ente locale. A torto, però.

5.2. La

costruzione di una casa di riposo costituisce senz'altro un intendimento legittimo

di un comune. Non basta tuttavia, in quanto tale, per sostenere un vincolo di edifici

pubblici a carico di una proprietà privata. La possibilità di dotarsi di un simile

istituto non può difatti rimanere confinata nei propositi dell'autorità, ma dev'essere

ulteriormente sostenuta da pertinenti riscontri oggettivi (pur se commisurati, quanto

al grado di approfondimento, allo stadio della procedura di pianificazione dell'infrastruttura),

Fatti

i quali ne attestino la verosimile realizzazione. Non basta quindi limitarsi a

spiegare che nel comune la popolazione anziana è di molto superiore alla media

cantonale e che la lista di attesa per essere ospitati nella struttura per

persone anziane di Brissago, cui fanno capo i residenti di Ronco s. Ascona, si

fa sempre più lunga: allegazioni agevolmente dimostrabili e sulla cui bontà il

Tribunale non ha peraltro motivo di dubitare. Non basta nemmeno illustrare come

si vorrebbe concepire la struttura in oggetto. Bisogna, in più, rendere concretamente

plausibile la capacità, per l'ente locale, di potere prima o poi effettivamente

soddisfare l'affermata esigenza di un tale istituto, avuto riguardo segnatamente

alle conseguenze economiche legate alla sua realizzazione: aspetto questo che

implica anche la verifica della possibilità di conseguire dei sussidi in applicazione

della pertinente legislazione relativa alle attività sociali a favore di queste

persone. Ora, però, la costruzione della struttura in oggetto non è presa in considerazione,

come invece impone l'art. 30 LALPT, nel programma di realizzazione: componente

obbligatoria del piano regolatore a tenore dell'art. 26 LALPT, che costituisce

in buona sostanza un preventivo di massima degli interventi a carico dell'ente

pubblico, volto a dimostrare la sostenibilità finanziaria di questo strumento e,

di conseguenza, l'attuabilità dei relativi vincoli (cfr. diffusamente la

sentenza del Tribunale federale 1P/121.2004 del 24 settembre 2004, consid. 2.4,

che avalla e tutela la giurisprudenza di questo Tribunale). Quest'ultimo

documento contempla difatti solo i costi per l'esproprio dei 4'810 mq di

terreno necessario, di cui 4'597 mq di proprietà della ricorrente (cfr. doc.

cit., allegato A8.1 al rapporto di pianificazione; cfr. inoltre allegato A7.2).

Quanto è stato considerato per l'istituto per

anziani deve valere a maggior ragione per le non meglio individuate, numerose infrastrutture

turistiche (campi da tennis, piscina, locali espositivi, zona di svago e

d'incontro culturale e per rappresentazioni), elencate oltretutto, per la prima

volta, dal municipio e parimenti ignorate nel programma di realizzazione, le

Considerandi

quali dovrebbero oltretutto trovare spazio a titolo eventuale nell'area in

oggetto, accanto alla casa di riposo, tenuto conto del notevole spazio a disposizione.

6.

6.1. Il

ricorso dev'essere pertanto accolto, quantomeno parzialmente, già perché il

comune non ha dimostrato in maniera sufficiente il bisogno di dover vincolare i

fondi della ricorrente per la realizzazione della casa di riposo e di eventuali

altri infrastrutture sportive. In assenza di questa dimostrazione l'istituzione

di questo vincolo non appare sorretta da un interesse pubblico preponderante.

Non è, pertanto, nemmeno necessario procedere all'esame della proporzionalità

del provvedimento.

6.2

Non

spetta tuttavia al Tribunale, che non è un'autorità di pianificazione, di assegnare

una nuova funzione al territorio interessato. La domanda dell'insorgente di attribuire

i suoi fondi alla zona residenziale estensiva (RE) dev'essere, di conseguenza,

disattesa. Come vuole la regola generale questo compito compete al consiglio

comunale di Ronco s. Ascona, dietro proposta del municipio; la relativa

deliberazione dovrà successivamente conseguire l'avallo del Governo.

6.3

Rimane

beninteso riservato il diritto, per il comune, di riproporre l'annullata pianificazione,

se del caso con le tutte modifiche che riterrà di dover apportare, giustificando

compiutamente la necessità di vincolare i terreni della ricorrente, onde soddisfare

i requisiti dell'interesse pubblico e della proporzionalità del provvedimento.

A tutela degli interessi di quest'ultima viene di conseguenza fissato al comune

un termine di 5 anni dalla crescita in giudicato del presente giudizio per

riproporre e conseguire la sanzione, da parte del Governo, dell'annullata

pianificazione, ritenuto che in caso di non approvazione entro quel termine, da

parte del Consiglio di Stato, del controverso vincolo o di successivo suo nuovo

annullamento da parte delle istanze giudiziarie di ricorso, il diritto del comune

di vincolare per questi scopi pubblici i fondi della ricorrente decade

definitivamente.

7.

Il comune

può essere sollevato dal pagamento della tassa di giudizio (art. 28 LPAmm), ma

non può sottrarsi all'obbligo di rifondere alla ricorrente, assistita da un avvocato,

delle adeguate ripetibili (art. 31 LPAmm), a valere per entrambe le istanze di

ricorso.

Dispositivo

Per questi motivi,

visti gli articoli di legge applicabili alla

fattispecie,

dichiara e pronuncia

1. Il ricorso

è parzialmente accolto.

Di

conseguenza:

1.1. La risoluzione 10

settembre 2008 (n. 4624) con cui il Consiglio di Stato ha approvato la

revisione del piano regolatore del comune di Ronco s. Ascona è annullata nella

misura in cui approva l'imposizione del vincolo di area per edifici e infrastrutture

turistiche e casa di riposo (EP4) a carico dei mapp. 770, 771 e 774;

1.2. Al comune è fissato un

termine di 5 anni per eventualmente riproporre e conseguire l'approvazione dell'annullata

pianificazione, alle condizioni vincolanti specificate al consid. 6.3.

2.Non si preleva una tassa di giudizio. Il comune di Ronco s.

Ascona è

tenuto a rifondere alla ricorrente fr. 3'000.-- per ripetibili.

3. Contro la

presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale

federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.

82 segg. legge sul Tribunale federale, del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).

4. Intimazione

a:

;

;

,

patr. da:

Per il Tribunale cantonale amministrativo

Il presidente Il

segretario

Ultimo aggiornamento: 09.05.2026

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