Zona di pianificazione cantonale: salvaguardia della pianificazione per un comparto a forte attrazione di centri commerciali, denotante problemi di viabilità, urbanistici e ambientali

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Numero d'incarto:

90.2008.63

Data decisione, Autorità:

29.09.2009, TRAM

Titolo:

Zona di pianificazione cantonale: salvaguardia della pianificazione per un comparto a forte attrazione di centri commerciali, denotante problemi di viabilità, urbanistici e ambientali

INQUINAMENTO ATMOSFERICO

PARITÀ DI TRATTAMENTO

STABILITÀ DEL PIANO

TRAFFICO

ZONA DI PIANIFICAZIONE CANTONALE O ZP CANTONALE

art. 8 COST

art. 26 COST

art. 36 COST

art. 41 LALPT

art. 58 agg. 64 LALPT

art. 8 LPAMB

art. 13 LPAMB

art. 18 LPAMM

art. 28 LPAMM

art. 21 LPT

art. 27 LPT

Incarto n.

90.2008.63

Lugano

29 settembre

2009

In nome

della Repubblica e Cantone

Ticino

Il Tribunale cantonale amministrativo

composto dei giudici:

Lorenzo Anastasi, presidente,

Raffaello

Balerna, Damiano Bozzini

segretario:

Stefano Furger, vicecancelliere

statuendo sul ricorso 29 ottobre 2008 della

RI

1

patr. da: PR 1

contro

la risoluzione 19 agosto 2008 (n. 4101), con cui il

Consiglio di Stato ha istituito una zona di pianificazione cantonale

riguardante i comuni di Sant'Antonino e Cadenazzo (area industriale-commerciale);

viste le risposte:

- 12 gennaio 2009 della

Divisione dello sviluppo territoriale,

- 14 gennaio 2009 del

municipio di Sant'Antonino,

- 14 gennaio 2009 del

municipio di Cadenazzo;

letti ed esaminati gli atti;

ritenuto, in

fatto

A. A cavallo

del territorio giurisdizionale dei comuni di Sant'Antonino e di Cadenazzo,

delimitata a nord dal tracciato ferroviario e a sud dalla strada cantonale, si

estende una vasta area, che è stata riservata dai rispettivi piani regolatori

principalmente all’inse-diamento delle attività a carattere artigianale,

commerciale ed industriale. Questo comparto ha conosciuto in questi ultimi decenni

uno sviluppo marcato di queste tipologie insediative, con particolare riferimento

alla funzione commerciale, al punto tale che, si è rilevato, ha determinato ad

un aumento importante del traffico indotto e del conseguente carico ambientale.

Considerata la necessità di risolvere questi problemi, con risoluzione 19 agosto

2008, il Consiglio di Stato ha adottato una zona di pianificazione a

salvaguardia di una pianificazione per l’insieme del comparto, che potrà essere

attuata attraverso la modifica dei piani regolatori dei due comuni oppure per

mezzo dell'adozione di una pianificazione intercomunale o, ancora, tramite un

piano di utilizzazione cantonale. Tale pianificazione si prefigge l'obiettivo

di mettere a punto un ordinamento territoriale-urbanistico complessivo più

confacente per lo sviluppo sostenibile dal profilo viario ed ambientale di un

comparto importante per la regione, come quello interessato, attraverso la

determinazione della contenibilità della zona per quanto riguarda

l'insediamento dei grandi generatori di traffico (in seguito, GGT). Nel

perimetro della zona di pianificazione (cfr. planimetria 1:2'000, giugno 2008),

della durata di 5 anni, è vietato dunque ogni intervento che possa rendere più

ardua la pianificazione dell’utilizzazione futura. In particolare, non è

ammesso l’insediamento di nuovi edifici ed impianti o altri interventi e misure

che possono generare un forte aggravio sulla viabilità locale e cantonale e sul

carico ambientale, così come lo sviluppo di quelli esistenti. In aggiunta alle

condizioni generali testé esposte, la scheda descrittiva assoggetta le istanze

edilizie ad una limitazione circa il numero massimo dei movimenti: di regola,

il tetto massimo per ogni progetto è fissato in 200 movimenti veicolari

giornalieri per le attività commerciali di vendita e in 100 movimenti

giornalieri per le attività logistiche. Non saranno in ogni caso rilasciate

licenze edilizie per le grandi superfici di vendita ai sensi dell’art. 71a della

legge cantonale di applicazione della legge federale sulla pianificazione del

territorio del 23 maggio 1990 (LALPT; RL 7.1.1.1; cfr. scheda descrittiva,

cifra 3, pag. 8).

B. La zona di

pianificazione che concerne il comprensorio territoriale del comune di

Sant'Antonino ha incluso, in località Serrai, i mapp. 156 e 157, contermini,

entrambi di proprietà della RI 1. Il mapp. 156, trascurabilmente edificato,

presenta una superficie di 24'457 mq, mentre il mapp. 157, ampiamente edificato

con molteplici stabili e manufatti attualmente dismessi, conta una superficie

di 15'850 mq.

C. Con ricorso 29 ottobre 2008, la RI 1 insorge innanzi al Tribunale

cantonale amministrativo avverso la menzionata risoluzione governativa,

chiedendo l’annullamento integrale della zona di pianificazione. La ricorrente

ritiene il provvedimento cantonale qui in discussione non sorretto da una

valida base legale pianificatoria, né da un interesse pubblico

preponderante. Esso sarebbe inoltre lesivo dei principi della proporzionalità,

della parità di trattamento e della sicurezza del diritto. A mente dell'insorgente,

la zona di pianificazione sarebbe già di per sé stessa annullabile, per il

semplice fatto che essa si fondi sulla scheda di piano direttore R8, relativa

alla problematica delle ubicazioni dei GGT. Tale scheda non sarebbe difatti

ancora entrata in vigore, in quanto, al pari dell'intero pacchetto di schede e

rappresentazioni grafiche oggetto della revisione del piano direttore, si

troverebbe ancora allo stadio della procedura di informazione, consultazione e

partecipazione ai sensi dell'art. 15 LALPT. In merito all'interesse pubblico,

essa osserva che il comprensorio all'esame dispone di una pianificazione in

vigore da decenni, in conformità della quale il comparto è stato poi quasi

completamente edificato, anche di recente, proprio con quei contenuti

commerciali, suscettibili di aumentare i presunti disagi che la zona di pianificazione

si prefigge di correggere. A fronte di questo stato di fatto, la ricorrente

sostiene che nessuna ulteriore pianificazione sarebbe in grado di correggerne

l’assetto, riferito, quantomeno, alle destinazioni ammesse, ormai da tempo

consolidatesi. Pertanto, la zona di pianificazione risulterebbe priva di

interesse pubblico, non necessaria, né idonea, tanto meno ragionevole e

violerebbe, in ultima analisi, il principio della proporzionalità e della

parità di trattamento. In particolare, i problemi ambientali che affliggono il

comparto non potrebbero essere risolti con successo sul piano locale, giacché

in buona misura causati dalle immissioni provenienti dalla vicina autostrada e

dalla strada cantonale, che lo lambisce a meridione. Comunque sia, a mente

dell'insorgente, lo stato dell'aria nella zona in parola non risulterebbe

assolutamente tale da richiedere limitazioni o addirittura un riordino urbanistico

come quello postulato negli atti accompagnanti la zona di pianificazione impugnata.

Lo confermerebbero le rilevazioni effettuate nel comparto dall'ufficio

protezione aria, laddove, su quattro punti di misurazione, soltanto due hanno

appurato valori leggermente superiori al limite di 30 microgrammi/m3 di

diossido d'azoto (NO2). In ogni caso, per quanto riguarda il tasso d'inquinamento

atmosferico, andrebbe tenuto conto che, come confermano alcuni studi

ambientali, è stata constatata un'evoluzione positiva, che sarà ulteriormente

rafforzata, e in modo considerevole, dai miglioramenti tecnologici sui veicoli,

volti a far diminuire l'emissioni di sostanze inquinanti. Per quanto riguarda

l'aspetto viario in generale, la ricorrente ritiene che il comparto in oggetto

sia servito da sufficienti vie d'accesso, quali la strada cantonale e lo svincolo

autostradale, mentre, in merito la viabilità interna, la rete stradale sarebbe

del tutto idonea ad assolvere le funzioni di servizio alla zona. Peraltro, essa

sostiene che i temuti problemi viari non sarebbero dovuti né al traffico

generato dal comparto in esame, né dal suo allacciamento, bensì dalla parziale

inadeguatezza della rete stradale in entrata a Cadenazzo, laddove la carreggiata

si restringe da quattro a due corsie. Infine, sempre dal profilo della

viabilità, il comparto in parola sarebbe servito in modo adeguato dai mezzi di

trasporto pubblici: autobus e ferrovia, ritenuto che la stazione delle FFS

sarebbe adiacente al comprensorio di riferimento. Da ultimo, la ricorrente fa

notare che, per quanto concerne il tema del disciplinamento delle attività

commerciali, il piano regolatore di Sant'Antonino dispone già per il comparto

in parola dell'art. 41 bis NAPR, fondato a suo tempo sugli art. 68 e 69 LALPT

(divenuti dal 1 giugno 2003 art. 71 e 71a LALPT, BU 2003, 183), inteso a porre

adeguati limiti e severe condizioni agli insediamenti di natura commerciale.

Tale norma, adottata nel 1987 e approvata l'anno successivo, sarebbe stata

ulteriormente adattata con una variante, approvata dal Consiglio di Stato nel

1999, e troverebbe riscontro nella revisione generale del piano regolatore

recentemente adottata dal legislativo di Sant'Antonino. Orbene, alla luce di

tale ordinamento, che recepisce e affronta le problematiche ambientali, viarie,

funzionali in senso generale, ecc., sollevate dal Governo in merito agli insediamenti

commerciali, non vi sarebbe la necessità di porre mano alla pianificazione, a

maggior ragione se questa, come nel caso, è di recente adozione. Nella

fattispecie, la modifica del piano regolatore comporterebbe anche una

violazione del principio della sicurezza giuridica e della stabilità del piano.

D. La Divisione

dello sviluppo territoriale e della mobilità e i municipi di Sant'Antonino e di

Cadenazzo postulano il rigetto dell'impugnativa, con argomentazioni che

verranno, se del caso, riprese nei considerandi di diritto.

Considerato, in

diritto

1. 1.1. La

competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data (art. 64 cpv. 1

LALPT), il ricorso è tempestivo (art. 64 cpv. 1 LALPT) e la legittimazione

della ricorrente certa (art. 64 cpv. 2 LALPT). Il ricorso è dunque ricevibile

in ordine.

1.2. Il

ricorso può essere evaso sulla base degli atti (art. 18 legge di procedura per

le cause amministrative del 19 aprile 1966; LPamm, RL 3.3.1.1). La situazione

dei luoghi e dell'oggetto della contestazione emerge chiaramente dagli atti ed

è sufficientemente nota a questo Tribunale. Considerate le questioni poste a

giudizio, un'udienza ed un sopralluogo in contraddittorio non appaiono

indispensabili.

2. 2.1.

Secondo l'art. 27 cpv. 1 legge federale sulla pianificazione del territorio del

22 giugno 1979 (LPT, RS 700), se i piani d'utilizzazione mancano o devono

essere modificati, l'autorità competente può stabilire zone di pianificazione

per comprensori esattamente delimitati al cui interno nulla è lecito

intraprendere che possa rendere più ardua la pianificazione dell'utilizzazione.

Il principio è ripreso, a livello cantonale, all'art. 58 LALPT, che consente di

istituire zone di pianificazione se conflitti con i principi pianificatori o problemi

particolari relativi all'uso del territorio lo giustificano (cpv. 1), ed in

particolare, se i piani mancano o devono essere modificati (cpv. 2). La zona di

pianificazione è istituita, nell'ambito delle relative competenze, dal municipio,

rispettivamente dal Consiglio di Stato (art. 60 cpv. 1 LALPT); quest'ultimo può

inoltre stabilire zone di pianificazione a salvaguardia degli obiettivi della

pianificazione del territorio e della protezione dell'ambiente, così come per

garantire l'adeguamento delle pianificazioni locali (art. 60 cpv. 2 LALPT). Il

diritto cantonale riprende all'art. 63 cpv. 2 LALPT gli effetti del

provvedimento prescritti all'art. 27 cpv. 1 LPT, secondo cui all'interno della

zona è vietato ogni intervento che possa rendere più ardua la pianificazione

dell'utilizzazione, precisando inoltre che le domande di costruzione in

contrasto con gli obiettivi del piano in formazione sono decise negativamente

oppure sono sospese, al massimo fino alla scadenza della zona di pianificazione

(art. 63 cpv. 3 LALPT). La zona di pianificazione entra in vigore con la sua

pubblicazione e lo resta fino a che sia pubblicato il piano sostitutivo, ma comunque

non oltre cinque anni, con facoltà del Consiglio di Stato di prorogare di altri

due il termine di scadenza (art. 27 cpv. 2 LPT; 62 seg. LALPT).

2.2. In

sintesi, la zona di pianificazione è un provvedimento conservativo (RDAT 1990

n. 79 consid. 2b), volto a evitare che la pianificazione in atto o in procinto

di essere intrapresa venga ostacolata o comunque sia influenzata negativamente

da un uso del territorio contrastante col suo indirizzo. Lo scopo principale

dell'istituto consiste quindi nel tutelare la libertà di decisione dell'autorità

durante lo svolgimento del processo di pianificazione (DTF 118 Ia 510 consid.

4d; 113 Ia 362 consid. 2a, bb; Alexander

Ruch, Kommentar RPG, ad art. 27 n.

21). A questo stadio l'assetto definitivo dell'ordinamento allo studio non può

essere dato per certo. Non si può in particolare affermare che ne deriverà

effettivamente la restrizione della proprietà che l'indirizzo pianificatorio

potrebbe far temere. La zona di pianificazione non si confonde con la

pianificazione soggiacente: è un provvedimento a sé stante che, pur

condizionato nei suoi effetti dall'indirizzo pianificatorio di cui si pone a

tutela, provoca direttamente, per la sua durata, una restrizione della

proprietà. La legittimità della zona di pianificazione va dunque esaminata

distintamente da quella delle intenzioni pianificatorie che, pur nei limiti

della loro indeterminatezza, ne informano l'azione. Per

Fatti

i motivi che sono appena stati spiegati, l'esame giurisdizionale che l’art. 33

cpv. 3 lett. b) LPT garantisce nella materia specifica non può estendersi,

salvo il caso di un’impostazione manifestamente erronea, all’ordinamento

pianificatorio nel quale dovrebbero sfociare gli studi avviati, bensì e

soltanto alla fondatezza e all’idoneità del vincolo istituito per non

compromettere la loro efficacia (RDAT 1990 n. 79 consid 2b). Solo importa

dunque, in questo contesto, determinare se il provvedimento si giustifichi in

quanto tale.

3.Una restrizione di diritto pubblico è compatibile con la garanzia

della proprietà sancita all'art. 26 Costituzione federale della Confederazione

Svizzera (Cost., RS 101) solo se si fonda su di una base legale, è giustificata

da un interesse pubblico preponderante e rispetta il principio di

proporzionalità (art. 36 cpv. 1-3 Cost.). Nella fattispecie in esame, come già

rilevato, giusta gli articoli 58 segg. LALPT se conflitti con principi pianificatori

o problemi particolari relativi all’uso del territorio lo giustificano, in

particolare se i piani mancano o se devono essere modificati, il Consiglio di

Stato ha la competenza di adottare dei provvedimenti a salvaguardia di

obiettivi della pianificazione del territorio e della protezione dell'ambiente,

così come per garantire l'adeguamento delle pianificazioni locali. L'operato

del Governo è senz'altro sorretto da una valida base legale. Le questioni di

natura espropriativa esulano da questa procedura.

Va

precisato che, contrariamente a quanto sostiene la ricorrente in merito alla pretesa

carenza di una base legale pianificatoria, la zona di pianificazione

all'esame è volta con ogni evidenza a tutelare un processo pianificatorio che

dovrà sfociare in una pianificazione locale, intercomunale o cantonale, non

certo a salvaguardare la revisione delle schede del piano direttore (cfr. scheda

descrittiva, cifra 2, pag. 5). La scheda R8, di dato acquisito, che nel

frattempo è stata adottata dal Consiglio di Stato il 20 maggio 2009 (FU

63/2009, pag. 5841 segg.), a cui è stato fatto riferimento nella scheda

descrittiva della zona di pianificazione, ha funto, in questo caso, quale

studio preparatorio che fornisce indicazioni circa le problematiche che riguardano

i GGT, le conseguenti intenzioni e gli indirizzi pianificatori relativi

all'impostazione della pianificazione soggiacente, a dimostrazione, come

vedremo in seguito, della seria e concreta intenzione pianificatoria di mutare

l'ordinamento vigente da parte degli enti preposti alla pianificazione. Poco

importa quindi in questa sede, se questa scheda di piano direttore non sia

ancora entrata in vigore. Per contro, il fatto, come nel caso specifico della

pianificazione soggiacente relativa al vasto comparto di Sant'Antonino-Cadenazzo,

di attuare una valutazione integrata dal punto di vista ambientale, viario e

urbanistico, mediata dagli strumenti offerti dalla pianificazione del

territorio, non necessita di per sé stesso e di principio dell'avallo da parte

del piano direttore. Al sostegno di tale procedimento già bastano gli art. 1 e

3 LPT.

4.L'interesse pubblico a una misura di protezione della pianificazione

presuppone una seria intenzione pianificatoria di mutare l'ordinamento

pianificatorio vigente (RDAT I-1995 n. 31 consid. 2b in fine; Alexander Ruch, op. cit., ad art. 27 n. 27); questo significa che deve

sussistere un interesse pubblico sia alla modifica del piano d’utilizzazione

(piano regolatore a livello comunale) sia all’impiego transitorio dello

strumento della zona di pianificazione (Alexander

Ruch, op. cit., ad art. 27 n. 25

seg.). Il grado di concretizzazione di questa

intenzione non dev'essere tuttavia necessariamente elevato, specialmodo quando

il provvedimento è adottato, come si avvera nel nostro Cantone, dall'Esecutivo,

che di principio non è l'autorità competente ad adottare il piano di utilizzazione

che la zona di pianificazione vuole tutelare (cfr. Alexander Ruch, op. cit., ad art.

27 n. 27 seg.; Piermarco Zen-Ruffinen/Christine Guy-Ecabert,

Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berna 2001, n. 457).

5. Nel caso

concreto, l'intenzione pianificatoria è manifesta. Come evidenziato in narrativa,

la misura contestata ha quale presupposto la presa di coscienza da parte del

Cantone e dei comuni interessati della presenza di marcati segnali di costante

e progressivo deterioramento della situazione a livello viario, urbanistico e

ambientale che tocca il comparto all'esame e il suo contesto territoriale, a

scapito quindi della qualità di vita di chi vi risiede e vi lavora, oltre che a

detrimento delle potenzialità di sviluppo che esso ancora riserva. Non deve

difatti sfuggire che il comparto in parola presenta a tutt’oggi, dal profilo

edificatorio, sia in termini di disponibilità di terreni, sia di infrastrutture

dismesse, delle possibilità di sfruttamento ancora notevoli, ritenuto il

potenziale concesso dai piani regolatori in vigore. Il forte richiamo e

l'attrattiva, esercitata di fatto negli anni da questa zona sui GGT, evidenzia

dunque il rischio che si concretizzi una situazione che, nei suoi effetti

pregiudizievoli (paralisi della viabilità, degrado della qualità urbanistica e

dell'aria), ricalchi quelle già compiutamente realizzatesi in altri comparti

del Cantone a destinazione commerciale, che presentano analoghe caratteristiche

territoriali e funzionali (cfr. ad esempio, Pian Scairolo e Piana di San

Martino). Situazioni, quest'ultime, a cui, proprio perché già in parte sfuggite

di mano, risulta poi estremamente laborioso porre rimedio, spesso con l'impiego

di rilevanti risorse finanziarie da parte degli enti pubblici interessati. Peraltro,

la situazione della viabilità nel Piano di Magadino è già allo stato attuale

critica. A tale proposito, non va difatti trascurato che il comparto in parola

lambisce e si estende a nord del tracciato della strada cantonale

Camorino-Quartino, che attraversa il piano sulla sponda sinistra e che gli

funge d'accesso. Bocciato in votazione popolare il 30 settembre 2007 il credito

per la progettazione del collegamento stradale A2-A13, la cosiddetta

"variante '95", i problemi legati alla viabilità si concentrano e vanno

a gravare senza rimedio un tronco della strada cantonale determinante per

garantire la connessione tra il Locarnese e il Gambarogno con il resto del Cantone.

Gli importanti ed evidenti interessi regionali e cantonali in gioco non possono

tollerare di essere compromessi anche dagli effetti di una pianificazione

locale, come quelle attuali di Sant'Antonino e Cadenazzo per le attività lavorative,

atta ad aggravare indiscriminatamente il problema viario esistente. Già

soltanto per questo motivo, esse necessitano di essere modificate. Malgrado

l'insorgente sottostimi la situazione ambientale in cui versa il comparto,

anche lo stato dell'aria necessita di essere attentamente valutato in un

contesto di sistemazione complessiva nelle sue diverse componenti territoriali

e funzionali. Come rettamente adduce la Divisione dello sviluppo territoriale e

della mobilità, i commerci insediati nel comparto di riferimento hanno un

influsso tutt'altro che insignificante sulla qualità dell'aria, giacché,

rispetto al tracciato dei vicini assi viari (strada cantonale Camorino-Quartino

e autostrada A2), contribuiscono in modo rilevante al superamento del limite

d'immissione per il diossido d'azoto (NO2) di 30 µg/m3, quale valore medio annuo, fissato

nell'allegato 7 dell'ordinanza contro l'inquinamento atmosferico del 16 dicembre

1985 (OIAt; RS 814.318.142.1). Difatti, le rilevazioni di NO2 (cfr. Rapporto 2007 sulla qualità

dell'aria, pag. 62) effettuate dal campionatore passivo situato all'incirca nel

centro della zona commerciale di riferimento, precisamente a lato dello stabile

la Rotonda, attestano un valore medio annuo d'immissione per il 2007

Considerandi

sensibilmente superiore (33 µg/m3) a quelli rilevati sulla strada

cantonale (25 µg/m3). D'altra parte, la continua e

crescente domanda di nuovi spazi commerciali in questo comparto ha messo in

luce come un approccio al singolo progetto, in occasione della procedura per il

rilascio della licenza edilizia, benché accompagnato da un esame d'impatto

ambientale, non consenta una valutazione complessiva della situazione ambientale

e viaria dell'intero settore di riferimento e del suo contesto. Da ciò, la necessità,

più che condivisibile, viste le problematiche evocate in ingresso, di

affrontare la questione dal profilo pianificatorio. Allo scopo di porre rimedio

a tutti questi problemi in modo coordinato e sulla scorta delle competenze

acquisite in materia di insediamenti commerciali in questi ultimi vent'anni, il

Cantone, nell'ambito della revisione generale del piano direttore, ha messo a

punto la già evocata scheda R8, relativa ai grandi generatori di traffico –

GGT, che identifica, oltre ai centri urbani, 8 aree potenzialmente in grado di

accogliere nuovi centri commerciali di una certa dimensione. In queste aree,

tra cui quella qui all'esame, dovranno essere definiti limiti di contenibilità

ammissibili in funzione di adeguati criteri funzionali (viari), ambientali e

urbanistici, per il dettaglio dei quali si rimanda al testo della suddetta

scheda di piano direttore. Questi criteri fungono anche da indirizzi chiave per

l'impostazione della pianificazione dell'utilizzazione che dovrà seguire e,

come tali, a questo stadio, bastano ad assodare l'intenzione pianificatoria e

l'interesse pubblico a mutare l'ordinamento vigente. Intenzione pianificatoria,

peraltro, chiaramente supportata dalle affermazioni degli esecutivi dei comuni

di Sant'Antonino e Cadenazzo (cfr. rispettive risposte 14 gennaio 2008), interessati

dalla zona di pianificazione. La rilevanza sul piano

territoriale dell'intervento allo studio, soprattutto perché riguarda

comprensori attribuiti dalle pianificazioni locali alle zone edificabili,

richiede di mantenere la pianificazione al riparo da iniziative edilizie, che

potrebbero seriamente comprometterla o comunque renderne più arduo lo

svolgimento. È questa la funzione della zona di pianificazione qui contestata

che, in quanto a ciò, risponde ad un incontestabile intesse pubblico.

6.

Accertato

l'interesse pubblico alla modifica delle pianificazioni comunali in oggetto, la

lamentata violazione del principio della stabilità dei piani risulta priva di

fondamento, fermo restando che in riferimento ad un piano regolatore, quale

quello del comune di Sant'Antonino, approvato in prima battuta il 18 maggio

1977.

e in seconda fase il 5 novembre 1980, possa esserci ancora spazio per

addurre questo tipo di censura (art. 41 cpv. 1 LALPT). Certo, l'insorgente

rileva che il 29 settembre 1999 è stata approvata una variante del piano

regolatore, che disciplinava le grandi superfici di vendita ed esposizione

(art. 41 bis NAPR). Normativa, che è stata poi ripresa nella revisione generale

del piano regolatore, adottata dal legislativo comunale il 14 luglio 2008. Ora,

questa pianificazione è ancora pendente per approvazione davanti al Consiglio

di Stato, il quale dovrà semmai verificare se essa si armonizza con gli

intendimenti perseguiti dalla zona di pianificazione. Comunque sia, il processo

pianificatorio tutelato dalla misura in contestazione, che deve essere

necessariamente condotto in maniere unitaria, non riguarda soltanto il

territorio di Sant'Antonino, bensì anche quello di Cadenazzo, che dispone

attualmente di una pianificazione anch'essa assai vetusta, entrata in vigore il

13.

dicembre 1989.

7.

Fondata

sotto il criterio dell'interesse pubblico, resta da esaminare se, per rapporto

alle circostanze concrete, la zona di pianificazione risulta ragionevole,

idonea e necessaria; segnatamente se non sacrifica sproporzionatamente

l'interesse privato contrapposto (RDAT I-1995 n. 31 consid. 2b). Se così fosse,

questa misura violerebbe il principio della proporzionalità.

7.1

A

tale proposito, occorre premettere che per realizzare in modo coerente gli obiettivi

di riqualifica viaria, ambientale e urbanistica, il perimetro dell’avversata

zona di pianificazione doveva pur comprendere tutte le aree destinate agli

insediamenti lavorativi dai piani regolatori dei comuni interessati. Il comparto

così circoscritto forma difatti un’unità omogenea dal profilo sia territoriale,

che funzionale, di cui i fondi della ricorrente, situati all'apice nord-est,

fanno parte integrante e sono direttamente interessati dalle problematiche che

investono l’intero comprensorio di riferimento. In particolare, proprio perché

non ancora edificato, il vasto mapp. 158 contribuisce senz’altro ad incidere

sull’assetto e la funzionalità della programmata pianificazione salvaguardata

dalla misura in contestazione. Pianificazione che, va ricordato, il

provvedimento contestato deve innanzitutto garantire escludendo intralci di

sorta, senza che a questo stadio si possa conoscere con sufficiente certezza se

le superfici dell’insorgente, ora bloccate, verranno e in quale misura effettivamente

toccate. Di conseguenza, il limite della zona di pianificazione non appare eccedere

queste previsioni, né al Tribunale, in queste condizioni, è consentito

d'intervenire con correttivi di cui difficilmente potrebbe valutare le implicazioni.

7.2

Ciò

detto, sull'idoneità delle zona di pianificazione ad impedire che l'intendimento

pianificatorio venga compromesso da interventi pregiudizievoli non possono esserci

dubbi. È questo lo strumento eletto per simili evenienze. Occorre tuttavia distinguere

l'idoneità del provvedimento stesso da quella dell'ordinamento pianificatorio

da tutelare per il suo tramite. Nella misura in cui la ricorrente avversa

l'ordinamento pianificatorio in fieri, le sue censure non sono ammissibili in

questa sede, in quanto premature: sarà eventualmente nel corso della procedura

di adozione della pianificazione allo studio, che essa potrà proporre

osservazioni in merito e, se del caso, adire le vie di ricorso. La misura prevista,

come in parte già evidenziato in precedenza, oltre ad essere idonea, è pure

necessaria al raggiungimento dello scopo previsto. Trattandosi nel caso

specifico di programmare il riassetto di un comparto di tale importanza, per di

più di valenza regionale, con apprezzabili superfici ancora libere da edificazioni,

e in riferimento ai problemi appurati, non si vede infatti come il processo

pianificatorio in atto possa essere adeguatamente tutelato, concedendo ai

proprietari un uso libero ed immediato, che vada di principio oltre lo stato

attuale d'utilizzazione dei fondi. Nella ponderazione degli interessi si deve

in questo caso tener conto che la zona di pianificazione serve a proteggere la

definizione dell'assetto territoriale di una porzione importante del Piano di Magadino,

che non può essere vanificata inconvenienti che potrebbero derivarne al singolo

caso. Va inoltre ricordato che un elemento di proporzionalità è già insito

negli effetti stessi della zona di pianificazione, che non vieta sic et

simpliciter qualsiasi iniziativa edificatoria, ma impedisce soltanto che un

intervento possa rendere più ardua la pianificazione dell'utilizzazione.

Intervento, che soltanto in un caso concreto potrà essere valutato dall'autorità

competente, conforme o in contrasto con gli obiettivi del piano in formazione,

a seconda del grado di definizione raggiunto in quel momento. Trattandosi inoltre

di un vincolo i cui effetti sono limitati nel tempo e considerando l'importanza

della pianificazione da salvaguardare, la bilancia pende pertanto a favore

dell'interesse pubblico. Di conseguenza, la zona di pianificazione è

proporzionata al sacrificio imposto alla ricorrente.

8.

In

conclusione, la zona di pianificazione all’esame risulta nel suo complesso

sorretta da una valida base legale, giustificata da un sufficiente interesse

pubblico e rispettosa del principio della proporzionalità.

9.

La misura

impugnata non è nemmeno costitutiva di una disparità di trattamento, vietata

dall'art. 8 cpv. 1 Cost. (e in precedenza dall'art. 4 vCost.). Innanzitutto, il

principio dell'uguaglianza dinanzi alla legge ha una portata necessariamente

limitata nell'ambito di provvedimenti pianificatori. Siccome occorre formare

zone, è necessario poterle delimitare, talora prescindendo da situazioni

esistenti. Non è quindi insostenibile trattare differentemente dal profilo

pianificatorio ed edilizio anche terreni analoghi per conformità e posizione.

L'invocato principio si identifica in sostanza con il divieto dell'arbitrio:

per non essere arbitrario, il provvedimento deve fondarsi pertanto su criteri

pianificatori oggettivi e ragionevoli (RDAT I-2001 n. 49 consid. 5a). Ora, in

concreto, i motivi per includere nel perimetro della zona di pianificazione

anche i fondi della ricorrente sono senza dubbio oggettivi e ragionevoli, come

vagliato nei considerandi precedenti. Meritano, pertanto, conferma. Va comunque

precisato che, al pari dei terreni dell'insorgente, i fondi non ancora

edificati costituiscono quasi la metà delle superfici interessate dalla zona di

pianificazione.

10.

Per tutti i

pregressi motivi, il ricorso deve, dunque, essere integralmente respinto. La

tassa di giudizio e le spese devono essere poste a carico della ricorrente

(art. 28 LPamm).

Dispositivo

Per questi motivi,

visti

gli art. 8, 26, 36 Cost. fed., 27 LPT, 41, 58 segg. LALPT, 8, 13 segg. LPAmb,

allegato 7 OIAt, 18, 28 LPamm;

dichiara

e pronuncia:

1. Il ricorso

è respinto.

2. La

ricorrente è condannata al pagamento delle tasse di giudizio e delle spese per

complessivi fr. 2'000.- (duemila).

3. Contro la

presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale

federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.

82 segg. legge sul Tribunale federale, del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).

4. Intimazione

a:

;

;

l,;

__________

__________ a;

Per il Tribunale cantonale amministrativo

Il presidente Il

segretario

Ultimo aggiornamento: 09.05.2026

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