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Revisione di un piano regolatore

14 marzo 2011Italiano51 min

Fatti

i fondi alla zona RE, a funzione unicamente residenziale (art. 45 cpv. 1 NAPR),

con i seguenti parametri: altezza massima degli edifici 10 m (con possibile supplemento per tetti piani), i.o. massimo del 40%, i.s. massimo 0.6, area verde

minima 40%.

3.3. Il comune sostiene che il comparto in

questione consterebbe di solamente sei fondi, tutti già edificati,

caratterizzati da parametri edificatori corrispondenti a quanto deciso dal

consiglio comunale. La situazione sarebbe dunque consolidata. Inoltre, il

comune di Orselina non ha impugnato l'azzonamento in esame. La pianificazione

adottata, che risulterebbe da una corretta lettura del territorio e rientrerebbe

nel margine dell'autonomia comunale, porrebbe anche le premesse per il

mantenimento dell'edilizia di pregio architettonico. Per questo motivo chiede

la conferma della decisione del legislativo comunale.

3.4.

3.4.1. L'autorità di approvazione può, senza ledere l'autonomia del comune,

rifiutarsi di approvare una norma di piano regolatore che prevede un'utilizzazione

del suolo troppo intensiva e che non tiene in sufficiente considerazione gli

interessi pubblici e i principi che regolano la pianificazione del territorio.

Un'utilizzazione troppo intensiva del suolo può, segnatamente, pregiudicare l'aspetto

di una località, il suo equilibrio e il suo paesaggio, gravare in misura eccessiva

gli impianti di urbanizzazione e i servizi pubblici, peggiorare le condizioni

igieniche abitative (aumento delle emissioni inquinanti, diminuzione dell'irraggiamento

solare e dell'aereazione degli edifici di nuova costruzione e di quelli

adiacenti esistenti ecc.). Questo principio è stato ripetutamente applicato dal

Tribunale federale (cfr., ultimamente, STF 1C_351/2008 del 25 febbraio 2009

consid. 6 con rinvii) e da questo Tribunale (STA 90.2008.46 del 14 ottobre 2009

consid. 5.4.). Essendo chiamato a decidere in quanto unica istanza di ricorso a

livello cantonale (è difatti in discussione una modifica d'ufficio del piano regolatore

disposta dal Governo), il Tribunale decide con pieno potere cognitivo (cfr. supra,

2.2.).

3.4.2. Le perplessità espresse dal Governo circa l'azzonamento del comparto in

questione sono condivise dal Tribunale. In effetti, i parametri adottati dal

comune sono eccessivamente generosi e non tengono sufficientemente conto della

situazione locale.

La zona in esame è incuneata tra Orselina e

Minusio; nelle aree adiacenti entrambi i comuni hanno assegnato il loro

territorio a zone con parametri assai più contenuti (Orselina: zona RE, altezza

massima alla gronda 7.50 m, 10 m al colmo, 8 m se tetti piani, i.s. 0.45, area verde minima 30%; Minusio: zona residenziale estensiva R2, altezza massima 7.50 m al filo superiore del tetto o del canale di gronda o del parapetto e/o ringhiera, con

possibilità di supplemento per i terreni in pendenza, i.s. 0.5 e 70% area

libera da costruzioni).

Il sopralluogo ha permesso di accertare l'eterogeneità della zona in questione,

con edifici di natura e tipologia assai differenti e costruiti in epoche

diverse. Vi sorgono, ad esempio, alcune ville dell'inizio del secolo scorso, in

parte pure tutelate dal piano regolatore quali costruzioni di importanza storico-architettonica,

con ampi giardini e parchi pure soggetti a protezione (cfr. art. 26 e 33 NAPR).

Nella parte alta del comparto vi sono, invece, edifici più recenti, sorti dopo

la metà del secolo scorso. Se da un lato è vero, come asserito dal comune, che

tutti i fondi del comparto sono costruiti e che i parametri edificatori

concessi dal precedente piano risultano superati per tutti i mappali a

eccezione di uno (mapp. 546), da un altro lato non può essere misconosciuta la

generosità dei nuovi indici secondo il nuovo ordinamento pianificatorio, che

vanno chiaramente al di là della semplice intenzione di consolidare una situazione

esistente non più conforme al piano regolatore, intenzione che, vista la differente

tipologia e struttura delle costruzioni toccate dalla norma, risulta pure assai

difficilmente realizzabile. I parametri edificatori consentiti dalla nuova

regolamentazione potrebbero al limite essere adeguati, in questo senso, per i

fondi che si trovano sulla fascia più alta del comparto (mapp. 7 e 12), mentre

per altri evidenzierebbero in modo notevole oltre che inadeguato il divario tra

il tessuto urbanistico esistente e quanto teoricamente consentito. Considerata

la rilevante pendenza dei luoghi, la presenza di edifici, parchi e pendii di

riconosciuto pregio architettonico, storico e paesaggistico, l'esistenza di un

punto di vista in territorio del comune di Orselina, lungo la strada cantonale,

e la tipologia delle adiacenti zone edificabili dei comuni viciniori, la

decisione del Consiglio di Stato di non approvare l'estensione della zona RS

appare tutto sommato corretta e resiste alle critiche del ricorrente.

3.5. A fronte di queste conclusioni, il Governo non poteva, però e in

concreto, stabilire direttamente la pianificazione per il comparto in questione.

3.5.1. In sede di approvazione di un piano regolatore, il Consiglio di

Stato quando ritiene di non poter approvare una determinata soluzione adottata

a livello comunale deve, di norma, retrocedere gli atti all'autorità inferiore

per nuova decisione: lo esige, oltre all'art. 37 cpv. 1 IIa frase

LALPT, il rispetto dell'autonomia comunale. Il Governo può, tuttavia, apportare

delle modifiche d'ufficio al piano regolatore - e sostituirsi pertanto all'esercizio

delle competenze che spettano agli organi comunali - quando la nuova regolamentazione

può essere determinata d'acchito (segnatamente nel caso di un'unica soluzione,

senza possibili alternative) e la modifica tende a colmare una lacuna evidente

oppure a emendare carenze o errori pianificatori manifesti (RDAT I-2001 n. 17

consid. 4.1. con rinvii). La via della modifica d'ufficio presuppone che la

soluzione s'imponga con tale evidenza da rendere perfettamente superfluo e

inutilmente dilatorio un rinvio.

3.5.2. Nel caso concreto le condizioni per stabilire direttamente una nuova

pianificazione per il comparto in esame non erano date e il Consiglio di Stato

avrebbe dovuto retrocedere gli atti al comune. Infatti, la

soluzione prospettata dal Governo appare sì sostenibile, forse anche la più

idonea, però non è l'unica possibile. Atteso come l'assegnazione del comparto

in questione alla zona edificabile non sia controversa, nell'ambito della

scelta dei parametri a esso applicabile occorre riconoscere al comune una certa

libertà di manovra e autonomia, che nel caso concreto potrebbe portare, ad

esempio, alla definizione di parametri specifici per il comparto. Inoltre, il

Consiglio di Stato non ha tenuto conto che, con la modifica apportata, ha pure escluso

i contenuti commerciali, turistici e di aziende non moleste, riorientando così

il comparto a un'utilizzazione unicamente residenziale. Quand'anche tale

cambiamento possa apparire legittimo e giustificato, per le implicazione e modifiche

che esso comporta andava quantomeno motivato.

3.6. Ne segue il parziale accoglimento della domanda: la non approvazione della

zona RS in corrispondenza del comparto in esame è confermata, ma la decisione

del Consiglio di Stato dev'essere annullata nella misura in cui lo assegna alla

zona RE. Gli atti sono quindi ritornati direttamente al comune perché adotti

una nuova pianificazione, tenendo conto delle motivazioni addotte dal Consiglio

di Stato e da questo Tribunale.

4. Ampliamento della zona edificabile Re e territori esposti o colpiti

da pericoli naturali

4.1. Il piano in esame prevede una serie di ampliamenti della zona

edificabile, rispetto a quello precedente, nella parte alta del comune, verso

Orselina, in parte a contatto con la zona boschiva. Il Consiglio di Stato ha

rilevato che, benché fosse noto che la località era esposta a pericolo, come

peraltro attestato dallo stesso piano del paesaggio, non è stato allestito il

necessario piano delle zone soggette a pericolo ai sensi della legge sui

territori soggetti a pericoli naturali, del 29 gennaio 1990 (LTPnat; RL 7.1.1.2),

per cui il comune non avrebbe potuto assegnare questi fondi alla zona edificabile.

Ciò avrebbe impedito anche al Governo stesso di entrare nel merito della

pianificazione. L'Esecutivo cantonale ha quindi deciso di rinviare gli atti al

comune perché si determini sulla corretta destinazione pianificatoria di questi

fondi solo una volta a conoscenza dell'esito della procedura prevista dalla LTPnat.

Il comune insorge davanti al Tribunale rimproverando innanzitutto al Consiglio

di Stato di non aver segnalato la problematica in sede di esame preliminare.

Anzi: il Governo, dopo aver rilevato che il piano del paesaggio riportava

correttamente il limite delle zone di pericolo secondo la carta aggiornata in

scala 1:5'000 dell'Istituto scienze della terra, avrebbe richiesto unicamente

una modifica dell'articolo normativo. Gli adattamenti della zona edificabile sarebbero

avvenuti in funzione di quanto riportato nel piano del paesaggio e sarebbero

stati precisati in scala 1:1'000. Ritiene pertanto che se il motivo della non

approvazione risiede nella mancata pubblicazione del piano ai sensi della LTPnat,

allora occorrerebbe ammettere che questa sia avvenuta attraverso la revisione

del piano regolatore, che pure prevede il coinvolgimento dei proprietari

interessati e si conclude pure essa con l'approvazione da parte del Consiglio

di Stato. L'azzonamento adottato sarebbe dunque conforme sia alla LALPT, sia

alla LTPnat. Il comune chiede pertanto la convalida della sua scelta.

4.2.

4.2.1. L'art. 6 cpv. 2 lett. c LPT obbliga i Cantoni a designare nei fondamenti

del piano direttore i territori che sono minacciati in misura rilevante da

pericoli naturali. Tale obbligo viene messo particolarmente in relazione con la

delimitazione dei terreni idonei all'edificazione ai sensi dell'art. 15 LPT nel

quadro di un'eventuale responsabilità dell'ente pubblico in caso di catastrofi naturali

(Alexandre

Flückiger/Stéphane Grodecki, in:

Aemisegger/ Moor/ Ruch/ Tschannen [curatori], Kommentar zum Bundesgesetz über die

Raumplanung, Ginevra/ Zurigo/ Basilea 2009, n. 65 ad art. 15 i.f.). Un terreno è, difatti,

ritenuto idoneo all'edificazione quando le sue caratteristiche soddisfano le

esigenze richieste dall'utilizzazione prevista per lo stesso. Oltre al requisito

dell'edificabilità del terreno dal profilo tecnico, che al giorno d'oggi è

quasi sempre soddisfatto, per decidere in merito all'idoneità di un terreno

alla costruzione devono essere presi in considerazione, anzitutto, gli scopi e

i principi che reggono la pianificazione del territorio (art. 1 e 3 LPT). L'assegnazione

di un terreno alla zona residenziale deve pertanto, in primo luogo, rispondere

alla necessità di creare e conservare degli insediamenti accoglienti (art. 1

cpv. 2 lett. b LPT) e al principio di salvaguardare, per quanto possibile, i

luoghi destinati all'abitazione da immissioni nocive e moleste (art. 3 cpv. 3

lett. b LPT). L'esposizione di un terreno a pericoli naturali può pertanto

pregiudicare la sua idoneità all'edificazione e, di conseguenza, la possibilità

di includerlo nella zona edificabile (Flückiger/ Grodecki,

op. cit., n. 63-70 ad art. 15, con rinvii; Piermarco Zen-Ruffinen/Christine Guy-Ecabert, Aménagement du

territoire, construction, expropriation, Berna 2001, n. 317, pure con rinvii).

Nel nostro Cantone, gli studi di base svolti in questo ambito

avevano indotto il Consiglio di Stato ad adottare la scheda di coordinamento n.

4.1 del piano direttore 1990, di risultato intermedio, che aveva per oggetto

proprio i territori soggetti a pericoli naturali e il cui scopo consisteva nell'attuazione

a livello pianificatorio di adeguate misure di prevenzione, al fine di

aumentare a lungo termine la sicurezza delle persone e delle cose, di

permettere l'uso adeguato del suolo, come pure di ridurre i costi sociali

provocati dai pericoli naturali. Le modalità di coordinamento prevedevano che

il Cantone, nell'ambito dell'allestimento del catasto cantonale dei territori

soggetti a pericoli naturali, conformemente alla relativa legge, portasse a

termine l'approfondimento e la puntualizzazione delle conoscenze sui territori

soggetti a pericoli naturali rappresentati graficamente nel piano direttore e

verificasse, inoltre, il grado di rischio del rimanente territorio

potenzialmente soggetto a pericolo. I comuni fornivano a questo scopo al

Cantone tutte le informazioni e conoscenze di cui disponevano su detti

pericoli. Le misure pianificatorie di prevenzione dovevano essere successivamente

consolidate dai comuni interessati tramite le necessarie modifiche dei piani

regolatori.

Nel frattempo, attraverso il decreto legislativo concernente l'adozione degli

Obiettivi pianificatori cantonali del Piano direttore, del 26 giugno 2007 (RL

7.1.1.1.2), il Gran Consiglio ha in particolare adottato l'obiettivo n. 24,

relativo all'ambito tematico della vivibilità, il quale prevede la riduzione

dei rischi derivanti da pericoli naturali, garantendo un sufficiente grado di

protezione delle persone e del patrimonio esistente. Il 20 maggio 2009 il

Consiglio di Stato ha adottato la scheda V5 del nuovo piano direttore, di dato

acquisito, avente come oggetto i territori soggetti a pericoli naturali. La

scheda individua nel piano delle zone esposte a pericoli naturali (PZP) lo strumento

base per la definizione delle zone di pericolo nei piani regolatori comunali,

nonché per la valutazione dei rischi, la determinazione degli obiettivi di

protezione e l'adozione di adeguati provvedimenti. In riferimento agli

insediamenti, essa si propone di evitarne in zone critiche e fissa le

condizioni per un uso adeguato del territorio attraverso i seguenti

provvedimenti pianificatori (scheda, cap. 2.1. pag. 4):

" a. escludere

dalle zone edificabili i comprensori esposti a pericoli elevati;

b. non delimitare nuove zone edificabili nei comprensori esposti a pericoli

elevati e medi;

c. adottare un principio di prudenza nella delimitazione di nuove zone

edificabili nelle aree di pericolo basso e residuo (subordinato

agli indi- rizzi e misure della scheda R6 [N.d.R.: relativa allo sviluppo e conteni bilità

del piano regolatore]);

d. realizzare misure atte a minimizzare i rischi per le nuove

costruzioni nelle zone edificabili approvate;

e. considerare adeguatamente il ruolo protettivo del bosco;

f. promuovere misure di prevenzione e rinaturalizzazione che assicurino

sufficiente spazio ai corsi d'acqua.".

Il capitolo 3, relativo alle misure, indica i provvedimenti pianificatori per

insediamenti in zone critiche. La scheda distingue quattro tipi di comprensori

esposti a pericoli:

- di grado elevato (zone rosse), corrispondono essenzialmente a

una zona di divieto per edifici e impianti;

- di grado medio (zone blu), corrispondono essenzialmente a una

zona di regolamentazione, dove danni importanti posso- no essere ridotti

con la messa in opera di misure di protezio- ne adeguate, eventualmente

abbinate a interventi costruttivi sugli edifici;

- di grado basso (zone gialle), corrispondono a una zona di sensibilizzazione;

la vulnerabilità degli edifici può essere effi- cacemente ridotta con la

messa in atto di accorgimenti tecni- co-costruttivi (riduzione indici di

sfruttamento, rinforzo muri, rinuncia ad aperture sul lato esposto, chiusure

stagne ecc.);

- di grado residuo, corrispondono anch'esse a una zona di sen- sibilizzazione.

Il capitolo 4 della scheda ripartisce i compiti tra Cantone e comuni. Per quanto

attiene agli insediamenti, stabilisce in particolare che l'allestimento e l'aggiornamento

del PZP spettano al Cantone attraverso la Sezione forestale e l'Ufficio corsi d'acqua (§ 4.1 lett. a), mentre alla Sezione dello sviluppo territoriale spetta

la verifica del rispetto e l'applicazione dei provvedimenti in materia di zone

di pericolo per l'elaborazione o revisione dei piani regolatori (lett. k).

La scheda impone quindi ai comuni di adeguare i loro piani regolatori e le

relative norme di attuazione in base ai contenuti dei PZP, verificando con

attenzione i conflitti esistenti (cap. 4.2 lett. c) e di applicare un principio

di prevenzione, rinunciando all'azzonamento di aree soggette a pericolo o

tramite opportuni dezonamenti (cap. 4.2 lett. d).

4.2.2. La LTPnat, che attua il coordinamento previsto attraverso la scheda V5

del nuovo piano direttore (rispettivamente 4.1. di quello precedente),

disciplina l'accertamento, la premunizione e il risanamento dei territori

esposti o colpiti da pericoli naturali, come pure il sussidiamento dei

necessari provvedimenti (art. 1 LTPnat).

L'accertamento dei territori esposti o colpiti da pericoli naturali è operato mediante

l'allestimento di un piano (in origine definito catasto, terminologia

utilizzata anche dal piano direttore 1990) delle zone soggette a pericolo (PZP;

art. 2 cpv. 1 LTPnat), come peraltro prevede anche il nuovo piano direttore

(cfr. scheda V5 citata). Il mancato inserimento di un territorio nel PZP non ne

esclude la pericolosità (art. 2 cpv. 3 LTPnat). Il PZP serve quale base per il

disciplinamento degli interventi di premunizione e risanamento (art. 3 cpv. 1 LTPnat).

Il Cantone, i comuni e le regioni devono inoltre tenerne conto nell'ambito

delle loro pianificazioni territoriali e dei programmi di sviluppo regionale

(art. 3 cpv. 2 LTPnat).

Sono iscritti nel PZP i territori soggetti a pericoli naturali, segnatamente

quelli soggetti a spostamenti di terreno permanenti, caduta di valanghe, frane,

crolli di roccia, alluvionamenti e inondazioni (art. 4 LTPnat). Il PZP è

costituito (art. 5 cpv. 1 LTPnat) da piani in scala non inferiore a 1:10'000

(lett. a) e da una relazione tecnica (lett. b). I piani descrivono in scala

adeguata i territori esposti a pericoli e riportano graficamente gli eventi

conosciuti, i rilievi effettuati e le zone soggette a pericolo. Essi indicano

segnatamente il genere e il grado di pericolo. All'interno delle superfici

edificabili e nelle immediate vicinanze le zone soggette a pericoli vengono riportate

su un piano particellare (art. 2 decreto esecutivo concernente l'accertamento

dei territori soggetti a pericoli naturali, del 22 marzo 1995; DELTPnat; RL

7.1.1.2.1). Nella relazione tecnica viene esposto il riassunto delle ricerche

eseguite e sono elencati i pericoli naturali rilevati (art. 3 DELTPnat).

Il PZP è allestito dal Dipartimento del territorio in collaborazione coi

servizi statali interessati, previa consultazione dei municipi (art. 6 cpv. 1 LTPnat,

1 DELTPnat), di regola su scala comunale; può tuttavia essere elaborato a

tappe, per singoli comprensori, decisi dal Dipartimento (art. 4 DELTPnat). La

popolazione partecipa all'allestimento attraverso periodiche riunioni

informative convocate dal Dipartimento (art. 6 cpv. 2 LTPnat). Il PZP è

pubblicato per un periodo di tre mesi presso i comuni interessati (art. 7 LTPnat,

5 DELTPnat). Gli enti pubblici, le regioni e i privati interessati hanno la

facoltà di ricorrere contro il PZP al Consiglio di Stato entro trenta giorni dalla

scadenza del periodo di pubblicazione (art. 8 LTPnat). Il Consiglio di Stato

decide i ricorsi e adotta il PZP (art. 9 LTPnat). Contro la decisione del

Consiglio di Stato è dato ricorso al Tribunale cantonale amministrativo nel

termine di trenta giorni (art. 9 cpv. 2 LTPnat). L'inclusione di un fondo nel

PZP è menzionata a registro fondiario a cura del Dipartimento (art. 9a LTPnat).

Le norme sull'adozione del PZP si applicano anche alla sua modificazione (art.

10 LTPnat).

La premunizione e il risanamento dei territorio soggetti a pericoli naturali

sono pianificati nel piano cantonale di premunizione e risanamento (PCPR; art.

11 LTPnat). Esso indica (art. 12 cpv. 1 LTPnat): i concetti ai quali deve

uniformarsi la sistemazione idraulica, idrogeologica e valangaria del Cantone (cifra

1); le opere di premunizione, di risanamento e di manutenzione, con il loro

grado di priorità, intese alla protezione, da catastrofi naturali, della vita

umana e di beni materiali ragguardevoli (cifra 2); i tempi di attuazione (cifra

3); i compiti delle regioni (cifra 4); gli enti pubblici incaricati degli studi

esecutivi e dell'attuazione, come pure i consorzi, istituiti o da istituire

conformemente all'apposita legislazione (cifra 5); le valutazioni di spesa (cfira

6). Il PCPR, che dev'essere coordinato con il piano direttore e il piano

finanziario (art. 12 cpv. 2 LTPnat), è costituito da un rapporto corredato

dalle necessarie rappresentazioni cartografiche e tabelle sinottiche (art. 13 LTPnat).

Il relativo progetto è allestito dal Consiglio di Stato (art. 14 LTPnat); che

lo notifica a comuni, consorzi e regioni, i quali possono presentare

osservazioni e proposte (art. 15 LTPnat). Il Consiglio di Stato esamina le

osservazioni e le proposte e addotta il PCPR (art. 16 cpv. 1 LTPnat), che entra

immediatamente in vigore (art. 17 LTPnat). Contro le decisioni del Governo è

dato ricorso al Tribunale cantonale amministrativo nel termine di trenta giorni

(art. 16 cpv. 2 LTPnat). Le norme sull'adozione del PCPR si applicano anche

alla sua modificazione (art. 18 cpv. 1 LTPnat).

Gli enti designati dal PCPR provvedono all'attuazione degli interventi (art. 19

LTPnat), che possono essere sussidiati dal Cantone e dalla Confederazione (art.

da 21 a 24 LTPnat).

Dal canto suo l'art. 28 cpv. 2 lett. I LALPT stabilisce che le rappresentazioni

grafiche del piano regolatore fissano, tra l'altro, le zone che, secondo l'esperienza

comune o gli accertamenti tecnici, non offrono sufficienti garanzie di

salubrità o stabilità o che sono soggette a immissioni eccessive o a pericoli

naturali, come caduta di valanghe, frane o massi, ad alluvioni o inondazioni.

Le norme di attuazione del piano regolatore devono invece stabilire le regole

generali sull'utilizzazione e l'edificabilità del suolo, oltre che alle regole

tecniche per singole costruzioni o per l'abitato (art. 29 cpv. 1 lett. a e lett.

i LALPT).

4.3. Come appena visto, la legislazione cantonale istituisce una procedura

specifica per accertare compiutamente i pericoli naturali cui è,

rispettivamente può essere, esposto il territorio: quella dell'adozione del PZP.

Questa procedura fornisce all'ente pianificante le informazioni necessarie onde

poter predisporre un'utilizzazione del territorio rispettosa della protezione

delle persone e dei beni materiali, senza dover far fronte a costosi interventi

di premunizione e risanamento, rispettivamente, dove necessario, serve quale

base per il disciplinamento di tali interventi (art. 3 cpv. 1 LTPnat). Essa

assicura inoltre la partecipazione della popolazione e la tutela dei diritti

dei proprietari interessati.

In concreto, per quanto attiene al comune di

Muralto lo svolgimento di questa procedura non ha avuto luogo prima della

revisione del piano regolatore e della sua approvazione da parte del Consiglio

di Stato. E questo benché, come è incontestato e anzi provato dallo stesso

comune (cfr. doc. B del comune "Piano delle zone esposte a pericolo

naturale", allestito dall'Istituto scienze della terra della Scuola

Universitaria Professionale della Svizzera Italiana e, inoltre, piano del

paesaggio approvato), la parte alta del territorio comunale sia in parte interessata

da pericolo di flusso di detrito, causato da erosione dovuta ad attività

torrentizia e a instabilità delle sponde.

Come più volte ricordato da questo Tribunale, non è lecito assegnare alla zona

fabbricabile di piano regolatore un territorio che è notoriamente esposto a

pericoli naturali, se prima non viene esperita, in relazione allo stesso, la

procedura di adozione di un PZP conforme alla LTPnat (per una spiegazione

diffusa cfr. RtiD I-2006 n. 14 consid. 3.5.). Infatti, la conoscenza, in

particolare, del genere e del grado di pericolo che incombe sul territorio

interessato costituisce un imprescindibile elemento di valutazione, di cui l'autorità

di pianificazione deve disporre onde poter compiutamente determinarsi in merito

all'idoneità all'edificazione dello stesso e, di conseguenza, alla sua

attribuzione alla zona fabbricabile. Tale assegnazione può peraltro implicare,

quale indispensabile requisito per riconoscere l'idoneità all'edificazione, l'esecuzione

di opere di premunizione e risanamento. Queste opere devono già essere adeguatamente

Considerandi

pianificate, per quanto possibile, in sede di piano regolatore, non solo in

vista di una loro tempestiva e razionale realizzazione, la quale presuppone

anche la definizione dell'ente pubblico incaricato della stessa, ma anche

perché i relativi oneri per il comune rientrano nei costi delle opere

contemplate dal piano regolatore giusta l'art. 30 LALPT e devono, di

conseguenza, essere ricompresi nel programma di realizzazione previsto dalla

medesima norma; non dev'essere inoltre escluso, in queste previsioni, l'esame

della possibilità di recupero di parte delle spese presso i proprietari

interessati, tramite l'imposizione di contributi di miglioria. Invano, quindi, il

ricorrente sostiene che si sia posto rimedio all'esperimento di questa

procedura attraverso l'integrazione delle zone di pericolo nel piano

regolatore, la cui pubblicazione avrebbe sopperito quella non fatta del PZP.

4.4

Per i motivi che precedono, il ricorso su questo punto dev'essere respinto

e la decisione impugnata confermata.

Beni

culturali

5.

Il comune contesta i perimetri di rispetto, impostigli dal Consiglio

di Stato nella decisione impugnata, del complesso della chiesa collegiata di

San Vittore e delle rovine del castello dei Muralti, la qualificazione quali beni

culturali d'interesse cantonale del __________ e della __________, con i

rispettivi parchi, e, da ultimo, l'obbligo d'adottare una variante per una migliore

tutela dei beni culturali inerenti gli edifici dell'architettura del XIX° e XX°

secolo. In merito il Tribunale considera quanto segue.

5.1

La protezione della natura

e del paesaggio è sancita a livello costituzionale dall'art. 78 della

Costituzione federale della Confederazione Svizzera, del 18 aprile 1999 (Cost.;

RS 101), che ne affida la competenza ai Cantoni, mentre fa carico alla Confederazione

di rispettare nell'esecuzione dei propri compiti le caratteristiche del

paesaggio, l'aspetto degli abitati, i luoghi storici, come anche le rarità

naturali e i monumenti culturali, con l'obbligo di conservarli intatti quando

vi sia un interesse generale e preponderante. Il paesaggio è parimenti protetto

dalla LPT, il cui art. 3 cpv. 2 stabilisce che dev'essere rispettato e che

in particolare (lett. b) occorre integrare nel paesaggio gli insediamenti, gli

edifici e gli impianti, nonché (lett. d) conservare i siti naturali. Giusta l'art.

14.

cpv. 2 LPT, i piani regolatori devono delimitare le zone protette, che

comprendono (art. 17 cpv. 1 LPT): i ruscelli, i fiumi, i laghi e le loro rive

(lett. a); i paesaggi particolarmente belli e quelli con valore naturalistico o

storico-culturale (lett. b); i siti caratteristici, i luoghi storici, i

monumenti naturali e culturali (lett. c); i biotopi per gli animali e vegetali

degni di protezione (lett. d). Il diritto cantonale può prevedere, invece delle

zone protette, altre misure adatte (art. 17 cpv. 2 LPT).

5.2

A livello cantonale, oltre al decreto legislativo sulla protezione delle

bellezze naturali e del paesaggio, del 16 gennaio 1940 (DLBN; RL 9.3.1.1), e

all'istituto del piano del paesaggio (art.

28.

cpv. 1 LALPT), la LALPT prevede espressamente, all'art. 28 cpv. 2 lett. h, la possibilità di fissare nelle

rappresentazioni grafiche dei piani regolatori i vincoli speciali cui è assoggettata

l'utilizzazione di taluni fondi, in particolare per la protezione delle acque,

la tutela del paesaggio e dei suoi contenuti naturalistici, degli edifici di pregio

storico-culturale e della vista panoramica. Inoltre, secondo l'art. 29 LALPT,

il piano regolatore può prevedere l'obbligo di mantenere costruzioni, singoli

alberi, gruppi di essi o siepi che concorrono a formare la bellezza e la

caratteristica del paesaggio (cpv. 2 lett. d), come pure stabilire le regole

sulla manutenzione degli edifici (cpv. 1 lett. g).

5.3

Nel nostro Cantone è inoltre in vigore, dal 1° novembre 1997, la legge

sulla protezione dei beni culturali, del 13 maggio 1997 (LBC; RL 9.3.2.1), che

ha abrogato la legge per la protezione dei monumenti storici e

artistici, del 15 aprile 1946 (LMS). Questa nuova legge,

fondata su una nozione di cultura più aperta e dinamica rispetto a quella

tradizionale, fa riferimento non più ai soli valori alti della civiltà, ma anche

all'insieme di tutti quei valori, usi e costumi che caratterizzano il vivere

sociale di un popolo e permette, di conseguenza, di tener conto di tutte quelle

presenze che possono anche apparire minori, se misurate con i canoni classici,

ma che non per questo sono prive di importanza, talvolta anche notevole, sotto

angolazioni culturali diverse.

5.3.1

La protezione del patrimonio

culturale è compito comune del proprietario e dell'ente pubblico (cfr art. 5

LBC); sono suscettibili di protezione sia i beni culturali mobili che quelli

immobili (cfr. art. 2 LBC). L'art. 2 LBC dà la definizione di bene culturale:

ossia un bene che riveste importanza per la collettività, un oggetto non solo d'interesse

storico o artistico, ma anche religioso, archeologico, architettonico, urbanistico,

etnografico, archivistico, bibliografico, numismatico ecc. Fra i beni suscettibili

di protezione trovano posto, come detto, gli immobili, ossia le costruzioni, i

manufatti, le rovine, le parti costitutive o accessorie di costruzione, le zone

archeologiche ecc., così come i beni mobili, definiti secondo l'art. 713 del codice

civile svizzero, del 10 dicembre 1907 (CC; RS 210), come oggetti che possono

essere trasferiti senza alterarne la sostanza. Non solo oggetti singoli possono

essere oggetto di tutela; anche una pluralità di beni, che riveste interesse

nel suo insieme (come una collezione, un fondo archivistico o librario, un

nucleo) può essere protetta nella sua globalità (cfr. messaggio concernente il

disegno di legge sulla protezione dei beni culturali, del 14 marzo 1995, n.

4387, in: Raccolta dei verbali del Gran Consiglio [RVGC] 1997, sessione

ordinaria primaverile, volume 1.2, pag. 1003 segg., commento agli art. 2-4 del

progetto, pag. 1026 seg.). Si deve però trattare di prodotto del lavoro dell'uomo:

è pertanto il territorio costruito

(nuclei, giardini, vie storiche) che può essere protetto in applicazione di

questa legge, anche per la sua importanza paesaggistica. Il paesaggio non

costruito può essere assoggettato a limitazioni, nella misura in cui sia

incluso nel perimetro di rispetto di un bene culturale protetto secondo l'art.

22.

cpv. 2 LBC (cfr. messaggio cit., § 4.2 lett. b, pag. 1023).

5.3.2

Secondo l'art. 3 LBC, sono beni culturali protetti

quelli che beneficiano di protezione pubblica ai sensi della legge. Quanto agli

immobili, la legge distingue tra quelli d'interesse cantonale e quelli d'interesse

locale. I primi sono testimonianze cui è attribuito un significato culturale

che travalica l'ambito locale e sono protetti per decisione cantonale (art. 20

cpv. 3 LBC). I secondi sono protetti per decisione comunale (art. 20 cpv. 2

LBC) e fanno parte di quei beni che rivestono importanza soprattutto per le

collettività locali. La ragione delle predette

distinzioni sta nel trattamento in parte differenziato che la legge riserva a

ciascuna delle categorie dei beni protetti (cfr. art. 20 e segg. LBC).

5.3.3

L'art. 19 LBC definisce le condizioni generali

dell'istituzione della protezione e, pur senza fissare a priori criteri di

giudizio intrinseci, indica i parametri secondo i quali un bene viene protetto:

determinante ed essenziale ai fini della protezione è l'interesse pubblico,

ossia il significato e l'importanza che l'oggetto, preso nel suo contesto,

riveste per la collettività in quanto luogo o frammento della memoria collettiva.

L'interesse pubblico alla conservazione presuppone insomma che si tratti di

beni nei quali la collettività si identifichi e vi riconosca i propri valori

essenziali, al punto da dover essere tramandati alle generazioni a venire (cfr.

messaggio cit., commento all'art. 19 del progetto, pag. 1032). La legge affida alla commissione dei

beni culturali (CBC; art. 45 LBC) il compito di farsi di volta in volta

interprete della sensibilità culturale della collettività e di individuare

quell'interesse pubblico che giustifica la protezione di un bene (messaggio

cit., commento all'art. 45 del progetto, pag. 1045). Il regime giuridico della

protezione deve soddisfare due esigenze in parte contrapposte: d'un canto salvaguardare

un oggetto del patrimonio collettivo, dall'altro consentire l'esercizio della

proprietà sul medesimo bene

(Patrizia Cattaneo Beretta, La

legge cantonale sulla protezione dei beni culturali, in: RDAT I/2000, pag. 139

segg., § 4.3.2., pag. 152).

Per quanto concerne la

protezione dei beni immobili, giusta l'art. 20 LBC l'istituzione della tutela s'inserisce

nella procedura di adozione o modificazione del piano regolatore o del piano di

utilizzazione cantonale: la legge impone infatti una precisa individuazione e

descrizione di ogni singolo oggetto (art. 28 cpv. 2 lett. i LALPT). Spetterà quindi anzitutto al municipio

sottoporre, in fase d'elaborazione del piano, ai servizi cantonali la sua

proposta relativa ai beni immobili d'interesse comunale. La commissione dovrà

dare il suo preavviso e parimenti indicare, già in fase di esame preliminare,

quali siano gli immobili d'interesse cantonale da proteggere (cfr. art. 20 cpv. 1

LBC). Autorità competenti

per la decisione di istituzione della protezione sono il legislativo comunale

per gli immobili d'interesse locale e il Consiglio di Stato per quelli d'interesse

cantonale (art.

20.

cpv. 2 e 3 LBC).

5.3.4

Secondo l'art. 22

LBC, salvo disposizione contraria, la protezione di un bene culturale si

estende all'oggetto nel suo insieme, in tutte le sue parti e strutture interne

ed esterne (cpv. 1) e, se le circostanze lo esigono, nelle adiacenze del bene

protetto è da delimitare un perimetro di rispetto entro il quale non sono

ammessi interventi suscettibili di compromettere la sua conservazione o la sua

valorizzazione (cpv. 2). La citata norma concretizza uno dei principi generali

alla base della nuova legislazione sulla protezione dei beni culturali, secondo

la quale un bene culturale deve essere tutelato nella sua interezza e, per

quanto possibile, nel suo contesto spaziale (cfr. anche Elsbeth Wiederkehr Schuler, Denkmal- und Ortsbildschutz: die

Rechtsprechung des Bundesgerichts und des Zürcher Verwaltungsgerichts,

Zurigo 1999, pag. 84). Sovente l'importanza di un bene culturale, in

particolare di un immobile, risulta tanto dal suo valore intrinseco quanto

dalla sua situazione nel contesto spaziale. Il bene deve quindi esser protetto

nel suo insieme non potendosi limitare la protezione, come nel passato, a

singoli elementi (una facciata, il portale, una colonna, una finestra). Assume

quindi grande importanza la delimitazione del perimetro di rispetto (art. 22

cpv. 2 LBC), con funzione analoga alla zona di protezione codificata dalla

legislazione previgente (art. 12 abrogata LMS, cfr. messaggio cit., commento ad

art. 22-29, pag. 1037). Il perimetro di rispetto è delimitato nel piano delle zone.

6.

Perimetro di rispetto del complesso della chiesa collegiata di San

Vittore e delle rovine del castello dei Muralti; qualificazione del __________

e __________ con i rispettivi parchi

6.1

6.1.1

In sede di esame preliminare, il Dipartimento del territorio ha indicato

una serie di beni culturali da proteggere sul piano cantonale, tra cui

figuravano, tra gli altri, il __________ e la __________, con i rispettivi

parchi, la chiesa collegiata di San Vittore e i ruderi del castello dei Muralti

(tre archi di portale, colonna con capitello). In riferimento agli ultimi due

oggetti, il Dipartimento ha inoltre segnalato la necessità di istituire un

perimetro di rispetto, secondo un piano allegato (cfr. esame preliminare, pag.

8.

segg.).

6.1.2

Il comune ha deciso di non dar seguito alla richiesta di inserire il __________

e la __________ nell'elenco dei beni culturali di interesse cantonale (art. 32

cpv. 1 NAPR) e, inoltre, ha ripreso solo parzialmente i perimetri relativi alla

chiesa e al castello, nel piano del paesaggio. Il messaggio municipale 12

gennaio 2004 spiega che la scelta di escludere il __________ e la __________ da

questo elenco era dettata dal fatto che non si fossero potuti chiarire in

maniera completa ed esaustiva con i servizi cantonali gli elementi protetti e

gli aspetti economici a essi legati, non escludendo però di tornare in un

secondo tempo su questi due oggetti a condizione che si trovasse una soluzione

pianificatoria chiara, anche dal punto di vista economico.

6.1.3

Con la decisione qui impugnata, il Consiglio di Stato ha inserito d'ufficio

i primi due oggetti nell'elenco dei beni culturali d'interesse cantonale,

istituendo inoltre un perimetro di rispetto ai sensi dell'art. 22 cpv. 2 LBC

(ris. gov. pag. 31 e 41). Quanto alla chiesa e al castello, il Governo non solo

ha deciso di inserire i relativi perimetri di rispetto con l'estensione

indicata a suo tempo dal Dipartimento, ma di ampliarli notevolmente.

6.2

Il comune insorge contro queste due decisioni contestandone,

preliminarmente, la carenza di motivazione. A ragione. Infatti, invano si cerca

nella risoluzione di approvazione una circostanziata motivazione per

l'istituzione di questo perimetro e per la definizione della sua estensione.

Nemmeno in sede di risposta e tantomeno in occasione dell'udienza l'autorità di

approvazione ha fornito una spiegazione, una delucidazione completa, sui motivi

che impongono l'istituzione di tale perimetro; d'altro canto gli stessi non

sono sufficientemente desumibili dai documenti agli atti. La decisione è,

dunque, insufficientemente motivata, in contrasto al principio fondamentale

sancito all'art. 26 cpv. 2 LPamm (Borghi/Corti,

op. cit., n. 1 ad art. 26 LPamm) e con una componente

essenziale del diritto di essere sentiti. Il difetto appare, altresì, più grave

se si considera che le esigenze relative alla motivazione sono accresciute se,

come nel caso concreto, l'applicazione della legge implica esercizio del potere

di apprezzamento o l'interpretazione di una norma giuridica indeterminata (cfr.

Adelio Scolari, Diritto amministrativo,

parte generale, IIa ed., Cadenazzo 2002, n. 395 e DTF ivi citata, n.

536). Il Tribunale non è così in condizione di poterla sindacare. Si impone

pertanto, su questo oggetto, l'annullamento della risoluzione e la retrocessione

degli atti al Governo affinché fornisca una congrua motivazione e dei criteri

alla base della sua delimitazione (art. 65 cpv. 2 LPamm; STA 90.2007.59 del 25

agosto 2008 consid. 3.5.).

6.3

Da ultimo, il Tribunale non può far a meno

di rilevare un'anomalia nell'allestimento della cartografia che inserisce i

perimetri di rispetto nel piano del paesaggio in luogo del piano delle zone (cfr.

supra, 5.3.4. i.f.; RVGG 1997 citato, pag. 1037).

7.

Edifici dell'architettura ottocentesca e novecentesca

7.1

L'esame

preliminare aveva attirato l'attenzione sul patrimonio comunale di ville dei

secoli XIX° e XX°. Il Dipartimento aveva in particolare proposto al comune di inserire

villa Cattori e villa Farinelli nell'elenco dei beni culturali di interesse

comunale. Inoltre, aveva allegato l'inventario delle ville 1850-1920, allestito

dal Servizio inventario dell'Ufficio dei beni culturali, il quale, oltre a

rilevare la situazione, esprimeva anche un giudizio per la loro tutela, fondato

sulle qualità architettoniche, storiche e artistiche e sullo stato di

conservazione rispetto all'originario. Il comune non ha seguito l'invito cantonale,

rinunciando a inserire, tra i beni culturali di interesse locale, le due ville

citate sopra e - più in generale - gli edifici segnalati dal Dipartimento. Si è

infatti limitato a riprendere nel nuovo piano regolatore quanto già previsto da

quello precedente. Sono così state evidenziate nel piano delle zone, con un

perimetro in grassetto, alcune costruzioni ritenute d'importanza

storico-architettonica sorte tra il 1850 e il 1930, per le quali l'art. 26 NAPR

prevede che qualora uno di questi stabili dovesse essere demolito o sostanzialmente

modificato, prima del rilascio dell'autorizzazione, il proprietario dovrà

presentare al municipio una documentazione fotografica e relativo rapporto storico

dell'edificio. Questa norma è da ricondurre all'analogo art. 27 NAPR '84. Dal

canto suo, l'art. 33 NAPR istituisce una protezione anche dei parchi e dei

giardini di queste costruzioni storiche.

Rilevato che il comune imponeva in realtà unicamente l'allestimento di una

documentazione fotografica prima di ogni intervento su questi immobili, il

Consiglio di Stato ha negato l'approvazione del piano regolatore su questo

punto e ha imposto una variante pianificatoria a tutela degli edifici del

periodo in questione. Esso ha giustificato tale scelta con l'importanza del

patrimonio edilizio di questo periodo a Muralto, testimonianza della storia e dell'evoluzione

urbana dell'agglomerato di Locarno, di cui l'Ufficio dei beni culturali aveva

già inventariato più di 120 schede di beni degni di essere conservati sul

territorio comunale. Ha quindi ritenuto inaccettabile l'impostazione comunale

volta alla sostituzione di stabili al fine di sanare la divergenza tra gli

edifici esistenti e l'effettiva ricettibilità del territorio (cfr. decisione

impugnata, pag. 29).

Appellandosi alla sua autonomia, il comune contesta l'obbligo impostogli dal

Governo, ricordando come il consiglio comunale di Muralto avesse espressamente

risolto di rinunciare a proteggere a livello locale gli edifici in questione.

Secondo il ricorrente il Consiglio di Stato non sarebbe competente per imporre

al comune l'istituzione di vincoli per i beni d'interesse locale.

7.2

Innanzitutto occorre ricordare come il Governo non solo ha la facoltà

ma ha addirittura l'obbligo di verificare che la pianificazione rispetti e

attui i principi fondamentali del diritto federale e cantonale (supra,

consid. 2.1.). A ragione, dunque, l'Esecutivo cantonale ha esaminato se il

comune aveva adempiuto ai suoi obblighi in merito alla tutela dei beni culturali

(anche locali) siti sul suo territorio, rinviando a quest'ultimo gli atti per l'adozione

di una variante, senza violare con ciò l'autonomia costituzionalmente garantita

di cui esso gode nella determinazione dei beni culturali d'interesse locale.

Nel merito, il comune ha da un lato riconosciuto l'importanza storico-architettonica

di alcuni degli edifici del citato periodo qui in esame, attestata, tra l'altro,

da studi specifici quali quelli allestiti dal Dipartimento e già trasmessi al

municipio. Il pregio di questo tessuto edilizio storico emerge pure dalla scheda

dell'inventario degli insediamenti svizzeri da proteggere di importanza nazionale

(ISOS; in merito alla portata di questo inventario per i comuni ticinesi si

veda STA 90.2008.32 del 7 gennaio 2009 consid. 7 e relativi rinvii, confermata

dal Tribunale federale con sentenza 1C_75/2009 del 28 luglio 2009 consid. 3),

che annovera Locarno, Muralto e Minusio, sotto un'unica voce (Locarno), tra gli

insediamenti svizzeri da proteggere di importanza nazionale. Essa rileva

perimetri edificati e gruppi edilizi residenziali con ville costruite a cavallo

dei secoli scorsi, per i quali prevede una conservazione della sostanza

(obiettivo di salvaguardia A, ossia conservazione integrale di tutti gli edifici,

parti dell'impianto, spazi liberi; eliminazione degli elementi perturbanti) o

della struttura (obiettivo di salvaguardia B) o quantomeno del carattere originario

(obiettivo C). Alla luce di queste analisi, occorre giustamente dar atto al

Consiglio di Stato che il comune non ha affatto concretizzato con il nuovo

piano regolatore una vera ed efficace protezione delle costruzioni di

importanza storicio-architettonica, limitandosi a prevedere l'obbligo per i

proprietari interessati di allestire una documentazione fotografica e un

rapporto storico dell'edificio, ma lasciando intatte le possibilità di qualsiasi

intervento edilizio su tali costruzioni, consentendo anche la demolizione o la

modificazione sostanziale degli stessi (art. 26 e 33 NAPR).

La soluzione approntata dal comune appare dunque inadeguata e non abbastanza

approfondita. In particolare, sembra che l'ente locale abbia rinunciato a

individuare almeno alcuni oggetti da tutelare prevalentemente per motivi di

ordine economico e partendo dalla premessa errata che ciò non sia possibile

perché le costruzioni interessate risultano essere di proprietà privata. A

ragione dunque il Governo ha rilevato la insufficiente protezione di tali beni

e invitato il comune a predisporre a tal proposito una variante di piano regolatore,

senza peraltro ledere l'autonomia che esso potrà esercitare nell'individuazione

e nella valutazione delle misure adeguate alla tutela di tali beni.

7.3

In definitiva la decisione del Governo è corretta e il ricorso, su questo

punto, dev'essere respinto.

Regolamentazione delle residenze secondarie

8.8.1

Con la revisione del piano

regolatore qui in esame, il comune di Muralto ha rinunciato a disciplinare le

residenze secondarie, posizione non condivisa dal Consiglio di Stato che, con

la risoluzione impugnata, gli ha ordinato di adottare una variante per una loro

regolamentazione. Il Governo ha evidenziato che il comune gode di una posizione

ideale per la residenza primaria. Tuttavia, nel 2000 quelle secondarie avrebbero

superato la quota del 30%. D'onde la necessità di regolamentarle, alla luce sia

del piano direttore 1990, sia di quello a quel momento in fase d'adozione,

anche per coordinare questo tipo di intervento con i comuni vicini, che già si sarebbero

dotati di una normativa, oppure sarebbero in procinto di farlo. Pure l'approvazione

dell'incremento dei parametri edificatori e la recente conversione - proprio a

Muralto - di alcuni alberghi in residenze imporrebbero una normativa in merito.

Secondo il comune, invece, non sussisterebbero i presupposti per una variante,

pena la lesione della propria autonomia. A Muralto la presenza di residenze

secondarie non avrebbe mai causato problemi, il loro numero sarebbe stabile,

così come regolare sarebbe la crescita demografica e l'evoluzione delle

residenze primarie, per cui non si sarebbe in presenza di una pericolosa

concorrenza fra alloggi primari e secondari. Il ricorrente sostiene pertanto la

legittimità della propria scelta di non legiferare in questa materia e contesta

puntualmente le considerazione contenute nella decisione impugnata.

8.2

Quando l'eccesso di residenze secondarie arrischia di compromettere l'equilibrio

con gli alloggi primari, un intervento pianificatorio che le disciplini è, di

massima, conforme ai principi e agli scopi della legge federale sulla

pianificazione del territorio e all'interesse pubblico. Il problema delle

residenze secondarie riveste infatti una notevole importanza dal punto di vista

della pianificazione del territorio nei Cantoni di montagna e nelle regioni

turistiche, perché il loro moltiplicarsi comporta segnatamente il pericolo di

uno spreco del terreno e di uno squilibrio della residenza. Il fenomeno, se

eccessivo o incontrollato, rischia inoltre di provocare, per lunghi periodi

dell'anno, lo spopolamento del comune o comunque una forte contrazione dei suoi

abitanti, con il conseguente impoverimento della vita socio-culturale, e comporta

altresì un forte squilibrio nello sfruttamento delle infrastrutture e delle

prestazioni dell'ente pubblico. Le problematiche delle residenze secondarie

possono d'altronde presentarsi anche nelle grandi città (RDAT I-2000 n. 23 consid. 3b con

rinvii; inoltre: STF

1C_469/2008 del 26 maggio 2009 consid. 2.7 e 3.3).

Il piano direttore 1990 prevedeva semplicemente di "Limitare le residenze secondarie quando il loro numero e la loro

concentrazione creassero tensioni sul mercato dell'alloggio o impedissero il

raggiungimento degli obiettivi del Piano regolatore"

(decreto legislativo concernente gli obiettivi

pianificatori cantonali del Piano direttore, del 12 dicembre 1990, obiettivo

A.10 lett. g; BU 1991, 37). La chiara formulazione di quest'obiettivo,

vincolante per le autorità (art. 9 cpv. 1 LPT, 22 cpv. 1 LALPT), era da intendersi

nel senso che i comuni non erano obbligati a limitare le residenze secondarie sin

tanto che queste non cagionavano le conseguenze negative appena descritte. Il

fatto che essi, in omaggio alla loro autonomia, avessero spontaneamente introdotto

una limitazione delle residenze di tale indole a titolo preventivo, non autorizzava,

di conseguenza, il Cantone a intervenire per dettare le condizioni delle relative

restrizioni in applicazione del piano direttore. In altri termini, in virtù

della pianificazione cantonale del piano direttore 1990, un comune era libero

di autorizzare senza restrizioni, la creazione di residenze secondarie sul suo

territorio sino a quando queste creavano tensioni sul mercato dell'alloggio e

impedivano il conseguimento degli obiettivi del piano regolatore: momento in

cui scattava l'obbligo di contingentarle. Gli atti vincolanti del piano direttore

1990.

non fissavano una soglia massima per la realizzazione di residenze

secondarie, ma i relativi studi (a carattere meramente indicativo) ipotizzavano

delle percentuali teoriche in funzione dell'ubicazione del comune (per tutto

quanto precede: STA 90.2008.46 del 14 ottobre 2009 consid. 10.5.1.).

Il nuovo piano direttore

si esprime in termini analoghi e anche più precisi attraverso la scheda di

coordinamento R6 di dato acquisito, adottata dal Consiglio di Stato il 20

maggio 2009, e che in punto alle residenze secondarie non è stata oggetto di ricorso.

La cifra 1 di questa scheda specifica che (pag. 4):

"La Confederazione, a

seguito della prospettata abrogazione della Legge federale sull'acquisto di

fondi da parte di persone all'estero, impone l'obbligo per il PD di affrontare

il problema e al riguardo sta elaborando delle direttive per uniformare e

migliorare l'efficacia delle misure. Il Consiglio di Stato ribadisce la necessità

di modulare le misure a dipendenza della vocazione dei singoli comparti territoriali

in termini di funzioni urbane, come indicato nello studio di base del 1986. In attesa dell'elaborazione delle direttive federali e del conseguente aggiornamento dello

studio di base cantonale, il PD completa le indicazioni elaborate nel 1986

istituendo l'obbligo per i comuni nei quali la soglia del 30% di residenza

secondaria è superata all'interno di una delle sue zone edificabili, di

analizzare il problema e se del caso proporre adeguate misure nell'ambito delle

revisioni del PR o di sue varianti".

La cifra 2.4 degli indirizzi prevede a sua volta:

" a. La

proliferazione delle residenze secondarie va limitata là dove la percen- tuale

è eccessiva in rapporto alla vocazione e alla gerarchia degli inse- diamenti

(regioni funzionali) (CdS 1986).

b. I provvedimenti sono coordinati a livello intercomunale.

c. Inoltre, i Comuni nei quali la percentuale delle residenze secondarie

rag- giunge la soglia del 30% rispetto agli alloggi già

costruiti all'interno di una determinata zona edificabile,

devono affrontare la situazione attraverso il

loro PR e se del caso approntare i provvedimenti necessari.

(…)"

8.3

La situazione delle residenze

secondarie a Muralto non emerge con sufficiente chiarezza né dagli atti del

piano regolatore né da quelli richiamati dal Tribunale. Il comune e il

Consiglio di Stato sono peraltro su posizioni antitetiche anche sui fatti che

potrebbero fondare l'obbligo di regolamentarle. D'altronde anche i dati forniti

dal Governo al riguardo non appaiono né sufficientemente precisi, né aggiornati

(sono, persino, parzialmente ignote le fonti). Non sussistono pertanto gli

elementi per poter stabilire, con certezza, la presunta esistenza o meno di

tensione sul mercato dell'alloggio, che potrebbe fondare l'obbligo di

contingentare le residenze secondarie secondo i dettami del piano direttore.

Visto le manifeste lacune nell'accertamento della fattispecie da parte delle

autorità inferiori e l'impossibilità per il Tribunale, che nemmeno è autorità

di pianificazione, di porvi rimedio, s'impone l'annullamento della decisione

impugnata su questo punto e il rinvio degli atti al Consiglio di Stato affinché

accerti o faccia accertare dal ricorrente stesso in modo appropriato e accurato

i dati relativi alle residenze secondarie. A dipendenza dell'esito di tali

approfondimenti, il comune sarà in seguito tenuto ad allestire una variante

pianificatoria che regoli il tema delle residenze secondarie. A questo proposito

dovranno essere presi in considerazione i principi testé ricordati, in

particolare l'obbligo di regolamentazione in caso di superamento della soglia

del 30%, di residenze secondarie, nonché l'obbligo di coordinamento con i

comuni limitrofi, giustamente ricordato anche nella decisione impugnata.

Esito complessivo, tassa di giustizia e ripetibili

9.

Per

tutti i motivi che precedono il ricorso dev'essere parzialmente accolto. Si prescinde

dal prelievo di una tassa di giustizia, poiché il comune non è comparso in

causa per tutelare interessi economici propri, bensì in veste di ente

pianificante (art. 28 LPamm). Lo Stato verserà al ricorrente, patrocinato da un

avvocato, delle ripetibili commisurate al parziale successo dell'impugnativa

(art. 31 legge di procedura per le cause amministrative, del 19 aprile 1966; LPamm;

RL 3.3.1.1).

Dispositivo

Per questi motivi,

dichiara

e pronuncia:

1. Il

ricorso è parzialmente accolto.

§. Di conseguenza:

1.1. La decisione impugnata è annullata nella misura in cui assegna

direttamente i fondi a monte di via Orselina (al- legato 1

della decisione impugnata) alla zona RE. Gli atti sono

ritornati al comune ai sensi del consid. 3.6.

1.2. La

decisione impugnata è annullata nella misura in cui e- stende

i perimetri di rispetto della chiesa collegiata di San Vittore

e delle rovine del castello dei Muralti oltre quanto già

riportato nel piano dal comune. La decisione impu- gnata

è pure annullata nella misura in cui il Governo ha inserito nell'elenco

dei beni culturali dell'art. 32 NAPR il __________ e dépendance e la __________,

con i rela- tivi parchi, e nella misura in cui ha istituito

il rispettivo pe- rimetro di rispetto. Su questi punti gli

atti sono ritornati al Consiglio di Stato perché proceda

a motivare la sua deci- sione, come indicato al consid. 6 della

presente decisio- ne.

1.3. La decisione impugnata è annullata nella misura in cui impone

di adottare una variante per l'elaborazione della regolamentazione

delle residenze secondarie. Gli atti so- no ritornati al Consiglio

di Stato perché proceda come in- dicato al consid. 8.

della presente decisione.

2. Non

si preleva la tassa di giustizia. Lo Stato rifonderà al comune fr. 1'500.- per

ripetibili.

3. Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto

pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla

sua notificazione (art. 82 segg. legge sul Tribunale federale, del 17 giugno

2005; LTF; RS 173.110).

4. Intimazione a:

Per il Tribunale cantonale amministrativo

Il presidente Il

segretario

Ultimo aggiornamento: 09.05.2026

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