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Conferma di una zona di pianificazione istituita per valutare l'interesse di un bene culturale

8 settembre 2009Italiano16 min

Source ti.ch

Fatti

i piani mancano o devono essere modificati (cpv. 2). La zona di pianificazione

è istituita, nell'ambito delle relative competenze, dal municipio, rispettivamente

dal Consiglio di Stato (art. 60 cpv. 1 LALPT); quest'ultimo può inoltre

stabilire zone di pianificazione a salvaguardia degli obiettivi della

pianificazione del territorio e della protezione dell'ambiente, così come per

garantire l'adeguamento delle pianificazioni locali (art. 60 cpv. 2 LALPT). Il

diritto cantonale riprende all'art. 63 cpv. 2 LALPT gli effetti del

provvedimento prescritti all'art. 27 cpv. 1 LPT, secondo cui all'interno della

zona è vietato ogni intervento che possa rendere più ardua la pianificazione

dell'utilizzazione, precisando inoltre che le domande di costruzione in

contrasto con gli obiettivi del piano in formazione sono decise negativamente

oppure sono sospese, al massimo fino alla scadenza della zona di pianificazione

(art. 63 cpv. 3 LALPT). La zona di pianificazione entra in vigore con la sua

pubblicazione e lo resta fino a che sia pubblicato il piano sostitutivo, ma comunque

non oltre cinque anni, con facoltà del Consiglio di Stato di prorogare di altri

due anni il termine di scadenza (art. 27 cpv. 2 LPT, 62 seg. LALPT).

2.2. La zona di pianificazione è un provvedimento

conservativo (RDAT 1990 n. 79 consid. 2b), volto ad evitare che la pianificazione

in atto o in procinto di essere intrapresa venga ostacolata o comunque sia

influenzata negativamente da un uso del territorio contrastante col suo

indirizzo. Lo scopo principale dell'istituto consiste quindi nel tutelare la

libertà di decisione dell'autorità durante lo svolgimento del processo di

pianificazione (DTF 118 Ia 510 consid. 4d, 113 Ia 362 consid. 2a, bb; Alexander Ruch, Kommentar RPG, n. 21 ad

art. 27). A questo stadio l'assetto definitivo dell'ordinamento allo studio non

può essere dato per certo. Non si può in particolare affermare che ne deriverà

effettivamente la restrizione della proprietà che l'indirizzo pianificatorio

potrebbe far temere. La zona di pianificazione non si confonde con la

pianificazione soggiacente: è un provvedimento a sé stante che, pur

condizionato nei suoi effetti dall'indirizzo pianificatorio di cui si pone a tutela,

provoca direttamente, per la sua durata, una restrizione della proprietà. La

legittimità della zona di pianificazione va dunque esaminata distintamente da

quella delle intenzioni pianificatorie che, pur nei limiti della loro

indeterminatezza, ne informano l'azione. Per i motivi che sono appena stati

spiegati, l'esame giurisdizionale che l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT garantisce

nella materia specifica non può estendersi, salvo il caso di un'impostazione

manifestamente erronea, all'ordinamento pianificatorio nel quale dovrebbero

sfociare gli studi avviati, bensì e soltanto alla fondatezza e all'idoneità del

vincolo istituito per non compromettere la loro efficacia (RDAT 1990 n. 79 consid.

2b). Solo importa dunque, in questo contesto, determinare se il provvedimento

si giustifichi in quanto tale.

3.Una restrizione di diritto pubblico è compatibile con la garanzia

della proprietà sancita dall'art. 26 della Costituzione federale della

Confederazione Svizzera, del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101) solo se si fonda su

di una base legale, è giustificata da un interesse pubblico preponderante e

rispetta il principio della proporzionalità (art. 36 cpv. 1-3 Cost.). In linea

generale, è pubblico l'interesse che coinvolge la generalità dei cittadini o

una sua frazione significativa e che compete al potere pubblico promuovere

nell'esercizio delle sue funzioni. L'interesse pubblico a un provvedimento di

pianificazione del territorio è, pertanto, segnatamente dato quando la sua

adozione corrisponde a un bisogno importante, chiaramente avvertito dalla

collettività. Tale interesse deve prevalere sui contrapposti interessi pubblici

e privati in gioco (RDAT I-2000 n. 24 consid. 4.1 con rinvii; Piermarco Zen-Ruffinen/Christine Guy-Ecabert, Aménagement du

territoire, construction, expropriation, Berna 2001, n. 98-102; Adelio Scolari, Diritto amministrativo,

parte generale, IIa edizione, Cadenazzo 2002, n. 558-594). Il

principio della proporzionalità esige invece che le restrizioni della proprietà

siano idonee a raggiungere lo scopo di interesse pubblico desiderato (regola

dell'idoneità), che tra i diversi provvedimenti a disposizione per conseguire

tale scopo venga scelto quello che lede in misura minore gli interessi del

proprietario (regola della necessità), infine che sussista un rapporto

ragionevole tra lo scopo di interesse pubblico perseguito e i mezzi utilizzati

(regola della proporzionalità in senso stretto; RDAT II-2000 n. 75 consid. 5b

con rinvii; Zen-Ruffinen- Guy-Ecabert,

op. cit., n. 103-106; Scolari,

op. cit., n. 595-610).

4.4.1. La ricorrente lamenta una violazione del diritto di essere

sentita in quanto non era mai stata interpellata prima dell'adozione del

provvedimento in questione.

4.2. La giurisprudenza ha dedotto dall'art. 29 cpv. 2 Cost. - e in precedenza

dall'art. 4 vCost. - il diritto dell'interessato ad esprimersi prima che una

decisione sia presa a suo sfavore, di fornire prove sui fatti suscettibili di

influenzare la decisione, di poter consultare gli atti di causa, di partecipare

all'assunzione delle prove, di prenderne conoscenza e di pronunciarsi in

merito, come pure di addurre i propri argomenti (DTF 126 I 7 consid. 2b, 15

consid. 2a/aa, con rinvii; RDAT II-2003 n. 53 consid. 5.2, I-2000 n. 42 consid.

2b, pure con rinvii). Il diritto di essere sentito è di natura formale; la sua

violazione implica, di principio, l'annullamento della decisione resa

dall'autorità, indipendentemente dalla prova di un interesse da parte del

ricorrente o dalle probabilità di esito favorevole nel merito del gravame. La

giurisprudenza ammette tuttavia la possibilità, per l'autorità di ricorso, di sanare

il vizio, permettendo al ricorrente di esercitare le facoltà sgorganti dal

diritto di essere sentito di cui era stato privato dall'istanza inferiore.

Questo è possibile tuttavia solo se l'autorità di ricorso dispone dello stesso

potere cognitivo di quella inferiore; la giurisprudenza più recente sottolinea

inoltre che la sanatoria deve rimanere l'eccezione e che non può essere ammessa

nel caso di violazione particolarmente grave del diritto di essere sentito (DTF

126 I 68 consid. 2 con rinvii; inoltre Ulrich Häfelin /Georg Müller/Felix Uhlmann,

Allgemeines Verwaltungsrecht, Va edizione, Zurigo 2006, n.

1709-1711).

4.3. In concreto è incontroverso che la delegazione

consortile ha deciso la zona di pianificazione senza formalmente, preventivamente

offrire all'interessata la possibilità di prendere posizione sulla stessa.

L'insorgente non può tuttavia rivendicare un diritto in tale senso, poiché lo

scopo conservativo di questo provvedimento cautelare (cfr. in merito il consid.

2.2.) può essere conseguito solo se quest'ultimo è immediatamente efficace

(cfr. Bernhard Waldmann/Peter Hänni,

Handkommentar Raumplanungsgesetz, Berna 2006, n. 32 ad art. 27 con rinvio alla

giurisprudenza del Tribunale federale). In ogni caso un'eventuale lesione del

Considerandi

diritto di essere sentita della ricorrente ha potuto essere sanata grazie al

ricorso inoltrato dalla stessa innanzi al Tribunale cantonale amministrativo,

che fruisce, nel caso in esame, di pieno potere cognitivo (art. 61 legge di

procedura per le cause amministrative, del 19 aprile 1966; LPamm; RL 3.3.1.1),

essendo chiamato a pronunciarsi sull'interesse pubblico e sulla proporzionalità

dell'avversato provvedimento.

5.

La ricorrente ritiene che le norme di attuazione del piano regolatore

attualmente in vigore, alla quale sottostanno i mappali di sua proprietà,

costituirebbe già una sufficiente tutela dei valori storici tradizionali degli

edifici sui due fondi. In particolare l'art. 51 della menzionata

regolamentazione definirebbe con precisione i tipi i possibili interventi sulla

struttura del nucleo storico, tutti tendenti alla conservazione dei manufatti

presenti e in quanto tali già fortemente restrittivi per le possibilità di

sviluppo edificatorio dei fondi. La ricorrente considera inoltre che la zona di

pianificazione in questione, vietando in pratica ogni intervento che non sia di

restauro, sarebbe sproporzionata: per l'edificio che sorge sul mapp. 233 si

giustificherebbe tutt'al più una sua protezione limitatamente al tetto in piode

e a parte della facciata. I manufatti presenti sul mapp. 232 sarebbero invece

decadenti, il tetto non sarebbe più quello originale e l'affresco non più

visibile, per cui la tutela di questo complesso sarebbe del tutto illegittima.

5.1

L'adozione di una misura di

salvaguardia della pianificazione presuppone, come requisito centrale, una

seria intenzione di mutare l'ordinamento pianificatorio vigente (RDAT I-1995 n.

31.

consid. 2b i.f.; Ruch,

op. cit., n. 27 art. 27 ); questo significa che deve sussistere un interesse

pubblico sia alla modifica del piano di utilizzazione (piano regolatore a

livello comunale) sia all'impiego transitorio dello strumento della zona di

pianificazione (Ruch, op. cit., n.

25.

seg. ad art. 27 ). Il grado di concretizzazione di questa intenzione non

deve essere tuttavia necessariamente elevato, in particolare quando il

provvedimento è adottato, come si avvera nel nostro Cantone, dall'organo esecutivo,

che non è l'autorità competente ad adottare il piano di utilizzazione che la

zona di pianificazione vuole tutelare (cfr. Ruch,

op. cit., n. 27 ad art. 27 seg.; Zen-Ruffinen-Guy-Ecabert,

op. cit., n. 457).

5.2

Nell'ambito dell'allestimento del piano

particolareggiato del delta e del nucleo di Vira Gambarogno, il municipio di

Vira Gambarogno e il competente ufficio cantonale hanno segnalato una serie di

opere ritenute di particolare interesse e la necessità di una loro tutela per i

contenuti storici, artistici o culturali che presentano. Nella scheda

descrittiva della zona di pianificazione, si segnalano in particolare la casa

tardo medievale con portale ad arco verosimilmente risalente al quattrocento e

l'affresco Madonna con il Bambino tra i due Santi del cinquecento al mappale

232, mentre per il mapp. 233 si evidenzia l'edificio (casa __________),

costituito da un blocco massiccio di muratura del seicento con un ballatoio

tipico del Gambarogno. Menzionato è pure il portale ad arco del 500, sempre al

mapp. 233 e alcune murature in pietrame a vista che contengono la corte tra i

due edifici. A mente dell'autorità cantonale (cfr.

preavvisi dell'Ufficio dei beni culturali del 5 novembre 2007 e del 24 ottobre

2004), tali beni rappresentano un complesso di grande interesse, perché

dimostrano l'evoluzione tipologica degli edifici civili nell'area del

Gambarogno. Secondo le indicazioni fornite dalle

autorità intimate, il provvedimento è volto a evitare interventi edilizi che

possano precludere la protezione, la salvaguardia e la rivalorizzazione dei

beni storico-culturali rilevati. Sulla scorta di queste considerazioni, l'intenzione

di pianificare in questa direzione appare più che sufficientemente dimostrata e

ciò basta per giustificare, sotto l'aspetto dell'interesse pubblico, l'adozione

del provvedimento in oggetto. Gli effetti precisi sulla proprietà della

ricorrente, conseguenti alla sua protezione, verranno invece definiti nell'ambito

della procedura di adozione del piano particolareggiato in oggetto. Prematura a

questo stadio è quindi una discussione sul valore dei beni che l'autorità

intenderebbe tutelare, dal momento che scopo del provvedimento qui contestato è

unicamente la salvaguardia degli obiettivi della futura pianificazione.

5.3

Fondata sotto il criterio dell'interesse pubblico, va ancora esaminato se

per rapporto alle circostanze concrete la misura pianificatoria all'esame

risulta ragionevole, idonea e necessaria, segnatamente se non sacrifica

sproporzionatamente l'interesse privato contrapposto (RDAT I-1995 n. 31 consid.

2b). Se così fosse, questa misura violerebbe il principio della proporzionalità

(DTF 118 Ia 394). In concreto, il provvedimento risulta senz'altro idoneo al

perseguimento degli scopi desiderati. Resta dunque da valutare se lo stesso è

pure necessario. A questo scopo vanno soppesati, in primis, gli effetti della

controversa zona di pianificazione, per determinare se e fino a che punto si

giustifichi di mantenere la pianificazione allo studio al riparo da iniziative

edilizie che potrebbero seriamente comprometterla o comunque renderne più arduo

lo svolgimento. In quest'ordine di idee, la scheda descrittiva predisposta

dalla delegazione consortile precisa che nell'area interessata dai due mappali

della ricorrente sono ammessi unicamente interventi di ordinaria manutenzione

degli edifici principale e accessori, dei beni culturali e degli elementi di

protezione (portale, muri a secco e l'affresco). Gli eventuali interventi

devono rispettare il principio del restauro conservativo della struttura

tipologica originaria. Ora, considerati i notevoli contenuti storico-culturali

di cui si è accennato in precedenza e gli importanti obiettivi di tutela che l'autorità

si è prefissata, la limitazione imposta temporaneamente alla ricorrente appare

in ogni caso ragionevole e il sacrificio impostole relativamente contenuto. Non

va peraltro dimenticato che, contrariamente a quanto sostenuto nel gravame

della ricorrente, la norma del piano regolatore attualmente in vigore per la

zona del nucleo in cui si trovano i due mappali oggetto della zona di pianificazione

(art. 51 norme di attuazione) si prefigge un diverso scopo da quello della

misura qui contestata: infatti, essa consente interventi che, pur essendo già

riduttivi, vanno ben al di là di un semplice intervento conservativo dei beni.

A giusta ragione dunque l'autorità consortile non ha ritenuto sufficiente la

normativa in vigore in considerazione dello scopo di tutela dei beni perseguito

dalle autorità preposte all'allestimento del piano particolareggiato. Va inoltre

ricordato che un apprezzabile elemento di proporzionalità è già insito negli

effetti stessi della zona di pianificazione, che non vieta a priori qualsiasi

iniziativa edificatoria, ma impedisce piuttosto che un intervento possa rendere

più ardua la pianificazione dell'utilizzazione. Trattandosi inoltre di un

vincolo temporaneo, i cui effetti sono limitati al 30 giugno 2012, e considerando

l'importanza degli obiettivi che verranno concretizzati con la pianificazione

del piano particolareggiato del delta e del nucleo di Vira Gambarogno, il provvedimento

si rivela senz'altro sopportabile. Di conseguenza, la zona di pianificazione

appare anche conforme al principio di proporzionalità.

6.

Nemmeno la critica di violazione della parità di trattamento può

trovare miglior sorte. Secondo la giurisprudenza del Tribunale federale, il

principio dell'uguaglianza dinanzi alla legge (DTF 131 I 1 consid. 4.2, 130 I

65.

consid. 3.6, 129 I 346 consid. 6) ha una portata necessariamente limitata

nell'ambito di provvedimento pianificatori e si identifica in sostanza con il

divieto dell'arbitrio. Al proposito, la ricorrente non spiega nemmeno per quali

ragioni la decisione di adozione del provvedimento pianificatorio sarebbe non

solo opinabile, ma addirittura manifestamente insostenibile, limitandosi ad

addurre in modo generico che non tutti i proprietari di beni ritenuti

meritevoli di protezioni non sarebbero stati trattati allo stesso modo. La

censura è dunque già per questo motivo inammissibile.

7.

In conclusione, la zona di pianificazione all'esame risulta quindi

sorretta da una valida base legale, che la ricorrente giustamente non mette in

discussione, giustificata da un sufficiente interesse pubblico e rispettosa del

principio di proporzionalità. Il gravame deve essere conseguentemente respinto.

8.

La tassa di giudizio e le spese (art. 28 LPamm) sono poste a carico

della ricorrente.

Dispositivo

Per questi motivi,

visti gli art. 27 LPT, 58-64 LALPT, 3, 18, 28 LPamm;

dichiara

e pronuncia:

1. Il ricorso

è respinto.

2. La tassa di

giustizia di fr. 1'500.- è posta a carico della ricorrente.

3. Contro la

presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale

federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. legge sul Tribunale federale, del 17 giugno

2005; LTF; RS 173.110).

4. Intimazione

Per il Tribunale cantonale amministrativo

Il vicepresidente Il

segretario

Ultimo aggiornamento: 09.05.2026

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