Informazione e partecipazione della popolazione al processo pianificatorio

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Numero d'incarto:

90.2008.97

Data decisione, Autorità:

11.02.2010, TRAM

Titolo:

Informazione e partecipazione della popolazione al processo pianificatorio

DIRITTO DI ESSERE SENTITO

INFORMAZIONE E PARTECIPAZIONE

LEGITTIMAZIONE

SUCCESSIONE NEL PROCESSO

art. 110 CPC-TI

art. 5 LALPT

art. 32 LALPT

art. 33 LALPT

art. 35 LALPT

art. 37 LALPT

art. 38 LALPT

art. 18 LPAMM

art. 24 LPAMM

art. 4 LPT

art. 33 LPT

Incarto n.

90.2008.97

Lugano

11 febbraio

2010

In nome

della Repubblica e Cantone

Ticino

Il Tribunale cantonale amministrativo

composto dei giudici:

Raffaello Balerna, presidente,

Damiano

Bozzini, Flavia Verzasconi

segretario:

Stefano Furger, vicecancelliere

statuendo sul ricorso 12 dicembre 2008 di

RI 1

patr. da: PR 1

contro

la risoluzione 11 novembre 2008 (n. 5735), con cui

il Consiglio di Stato ha approvato la variante inerente alla zona per

attrezzatura privata d'interesse pubblico n. 13, Centro invernale __________,

del piano regolatore del comune di Novaggio;

viste le risposte:

a) al ricorso 12 dicembre

2008:

- 12 gennaio 2009 della

Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità;

- 12 febbraio 2009 del municipio

di Novaggio;

- 23 luglio 2009 dello CO

3;

b) allo scritto 28 luglio

2009 del municipio di Novaggio:

- 1. settembre 2009

Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità;

- 10 settembre 2009 di RI

1;

letti ed esaminati gli atti;

ritenuto, in

fatto

A. Nella

seduta del 22 ottobre 2007, il consiglio comunale di Novaggio ha adottato una

variante del piano regolatore, tramite cui il mapp. 266, di proprietà dello CO

3, è stato gravato, per quanto riguarda la parte non interessata dall'area boschiva,

da un vincolo di attrezzatura privata d'interesse pubblico finalizzato alla costruzione

di un centro, denominato Centro invernale __________, necessario all'esercizio

dell'area di svago invernale adiacente, comprensivo di un deposito, una rimessa

per il battipista, un ufficio sciovia, uno sportello scuola di sci, una

buvette, una saletta riunioni e, infine, alcuni servizi igienici. Accanto al

mapp. 266 è situato il mapp. 267, all'epoca di proprietà di __________ __________,

su cui insistono un edificio abitativo e una piscina.

B. Con ricorso

17 gennaio 2008, __________ __________, unitamente ad altri tre proprietari di

terreni situati nel comprensorio territoriale di Novaggio, è insorto contro

quella deliberazione dinanzi al Consiglio di Stato, al quale ha domandato di

non approvare la variante in parola. Fra le molteplici censure sollevate, l'insorgente

ha eccepito la violazione delle norme che regolano l'informazione e la

partecipazione della popolazione al processo pianificatorio.

C. Nelle more

della procedura, il 16 maggio 2008, __________ __________ ha trapassato il

mapp. 267 a RI 1, tramite atto di compravendita.

D. Con

risoluzione 11 novembre 2008 (n. 5735), il Consiglio di Stato ha approvato la

variante censurata, respingendo contestualmente il ricorso di __________ __________.

A tale proposito, il Governo ha rilevato che, nonostante il municipio non

avesse informato la popolazione sull'esito dell'esame preliminare eseguito il

31 ottobre 2006 dal Dipartimento del territorio, tale vizio formale risultava essere

sanato dalla facoltà che, nell'ambito del ricorso al Consiglio di Stato, veniva

concessa all'insorgente di esercitare il diritto di essere sentito davanti ad

un'autorità munita di pieno potere cognitivo, come era il caso nella fattispecie

(cfr. risoluzione impugnata pag. 11).

E. Con ricorso

12 dicembre 2008, RI 1 insorge innanzi al Tribunale cantonale amministrativo

avverso la menzionata risoluzione governativa, chiedendone l'annullamento e

riproponendo e sviluppando le censure già sottoposte al giudizio dell'Autorità

di prime cure da __________ __________.

F. La

Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità e il municipio postulano

la reiezione del ricorso, con motivazioni che verranno riprese, se del caso,

nei considerandi di diritto.

G. Ritenuto

che la decisione avrebbe potuto influire sull'assetto pianificatorio del mapp.

266, il Tribunale ha disposto la chiamata in causa del proprietario

interessato, assegnandogli un termine per presentare osservazioni. Entro il termine

prefissato, lo CO 3 ha risposto, eccependo la carenza di legittimazione attiva

della ricorrente: sebbene essa abbia preteso di essere subentrata nel

procedimento a __________ __________, l'insorgente non avrebbe tuttavia ottenuto

il consenso delle altre parti, così come esatto dalla legge. Nel merito, il

resistente si è rimesso alle conclusioni del municipio e della Divisione dello

sviluppo territoriale e della mobilità.

H. Con scritto

28 luglio 2009, il municipio ha precisato che la variante all'esame era la

conseguenza dell'opposizione dipartimentale al rilascio della licenza

preliminare per la costruzione del Centro invernale __________ fuori zona

edificabile. Nell'ambito di quella procedura, ha sottolineato l'esecutivo

comunale, i confinanti, che si erano anch'essi opposti alla realizzazione del

progetto, avevano potuto prenderne conoscenza in occasione di numerosi incontri

e si erano potuti esprimere tramite un nutrito scambio di corrispondenza. Così

come, per le varie tematiche concernenti l'attività invernale dello CO 3,vi era

stato anche un tentativo di mediazione tramite __________ __________ __________

__________ __________ (__________). Orbene, in virtù di quanto sopra, ha concluso

il municipio, esso non aveva ritenuto opportuno di organizzare altre forme

d'informazione e partecipazione che coinvolgessero tutta la popolazione di

Novaggio. Peraltro, la mole di opposizioni, ricorsi, articoli sui giornali e

interviste presso i vari media da parte dei proprietari confinanti dimostrava

con ogni evidenza che nei loro confronti vi era stata una sufficiente informazione

e partecipazione ai sensi della legge.

Fatti

I. Allo

scritto del municipio hanno formulato osservazioni la Divisione dello sviluppo

territoriale e della mobilità, che ha semplicemente confermato la rispettiva

posizione, e la ricorrente, che, malgrado le spiegazioni addotte dal municipio,

ha ritenuto nella fattispecie l'informazione e partecipazione della popolazione

al processo pianificatorio comunque insufficiente e lacunosa.

Considerato, in

diritto

1. 1.1. La competenza

del Tribunale è data ed il ricorso è tempestivo (art. 38 cpv. 1 della legge

cantonale di applicazione della federale sulla pianificazione territoriale del

23 maggio 1990, LALPT, RL 7.1.1.1). Pure data è la legittimazione di RI 1, in

quanto nuova proprietaria del mapp. 267 e pertanto subentrata nel procedimento

a __________ (art. 38 cpv. 4 lett. b LALPT, 24 della legge di procedura per le

cause amministrative del 19 aprile 1966; LPamm, RL 3.3.1.1, e 110 del codice di

procedura civile ticinese del 17 febbraio 1971; CPCT, RL 3.3.2.1). La successione

a titolo particolare di una parte nel procedimento amministrativo non è inoltre

subordinata al consenso delle altre parti previsto, nel processo civile,

all'art. 110 cvp. 2 (RDAT 1981 n. 30). Il gravame è

pertanto ricevibile in ordine.

1.2. Il

ricorso può essere evaso sulla base degli atti (art. 18 LPamm). L'oggetto della

contestazione emerge chiaramente dagli atti e, considerando i termini delle

questioni poste a giudizio, un'udienza ed un sopralluogo in contraddittorio non

appaiono peraltro indispensabili.

Considerandi

2.

2.1. In

campo pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però,

assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b della legge federale sulla pianificazione

del territorio del 22 giugno 1979 (LPT, RS 700), il diritto cantonale deve

garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di almeno un'istanza

di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato (art. 37

cpv. 1 LALPT), che decide i ricorsi - e approva il piano - con pieno potere

cognitivo: questo significa controllo non solo della legalità ma anche

dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità incaricate

di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità loro

subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti

(art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente

sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il

diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più

appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi ad

intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun

criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario

rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli

scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro

sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto

della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano

direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà

segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale

degli interessi richiesta dall'art. 3 ordinanza sulla pianificazione del territorio del 28 giugno 2000

(OPT, RS 700.1; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b; II-1999

n. 27 consid. 3).

2.2

Il

potere cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece circoscritto

alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT II 2001 n. 78 consid.

6c; II 1999 n. 27 consid. 3; II 1997 n. 23). Fanno eccezione - per poter

ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui il Tribunale interviene

quale unica autorità di ricorso a livello cantonale (DTF 114 Ib 81 consid. 3;

109.

Ib 121 consid. 5; Bernhard Waldmann/Peter Hänni, Raumplanungsgesetz,

Berna 2006, n. 64 ad art. 33), segnatamente quindi i casi in cui sono impugnati un diniego di approvazione rispettivamente una modifica

d'ufficio del piano regolatore disposti dal Consiglio di Stato.

3.

La ricorrente, oltre che contestare il

contenuto della variante all'esame, eccepisce in limine una violazione della

procedura di informazione e partecipazione della popolazione al processo pianificatorio.

3.1

Secondo

l'art. 4 LPT, le autorità incaricate di compiti pianificatori informano la

popolazione sugli scopi e sullo sviluppo delle pianificazioni previste dalla

legge stessa (cpv. 1). Esse devono inoltre provvedere per un'adeguata

partecipazione della popolazione al processo pianificatorio (cpv. 2). Questi

obblighi sono sottolineati dalla giurisprudenza del Tribunale federale, avuto riguardo

sia al peso politico delle decisioni adottate, sia alla loro forzata

imprecisione, finalizzata a permettere la regolamentazione di una molteplicità

di situazioni complesse (RDAF 1999, I, pag. 56 segg., 60, con numerosi rinvii).

In adempimento di questo mandato legislativo ai Cantoni (cfr. DFGP/UPT,

Commento alla legge federale sulla pianificazione del territorio, Berna 1981,

n. 5 all'art. 4 LPT), l'art. 5 cpv. 1 LALPT stabilisce che il Cantone e i

comuni devono garantire un'adeguata informazione e partecipazione della popolazione

nell'ambito della procedura di formazione dei piani previsti dalla legge

stessa. Per quanto concerne il piano regolatore, l'art. 32 cpv. 2 LALPT

stabilisce che il municipio informa la popolazione sugli studi intrapresi e

sugli obiettivi che intende perseguire. Ogni cittadino residente nel comune e

ogni persona o ente che dimostra un interesse degno di protezione possono

presentare osservazioni o proposte pianificatorie entro un termine di almeno trenta

giorni; il municipio esamina le osservazioni e le proposte pianificatorie

nell'ambito dell'elaborazione del piano (art. 32 cpv. 3 LALPT). Il municipio

informa ulteriormente la popolazione sulla proposta di piano, sull'esito

dell'esame preliminare e della consultazione pubblica (art. 33 cpv. 3 LALPT).

3.2

Queste formalità sono

esatte per qualsiasi procedura concernente il piano regolatore, tranne che per

le varianti di poco conto (cfr. anche RDAT II-1995 n. 4 consid 3.1, II-2002 n.

34; II-2006 n. 33 consid. 3). Essi servono ad assicurare l'effettività della

partecipazione della popolazione al processo pianificatorio, permettendole di

formulare tempestivamente proposte che possono essere adeguatamente vagliate e

ponderate prima di eventualmente tradursi in soluzioni concrete. La tempestiva

informazione della popolazione, oltre a favorire la condivisione ed il consenso

attorno alle soluzioni elaborate dal municipio, serve inoltre a prevenire

presentazione di proposte alternative dell'ultima ora, magari improvvisate ed

incongruenti, in sede di adozione del piano da parte del legislativo.

3.3

Comunque sia, a

prescindere dalle modalità seguite nel singolo caso, l'art. 4 LPT richiede,

come esigenza minima, che l'autorità sottoponga i piani ad una consultazione

generale e prenda successivamente posizione, ancorché in modo succinto, su obiezioni

e suggerimenti formulati nella stessa (DTF 133 II 120 consid. 3.2; sentenza del

Tribunale federale 1C.101/2007 del 26 febbraio 2008 consid. 3.1).

3.4

Nel

caso in esame, il municipio, in data 3 luglio 2006, ha trasmesso al Dipartimento del

territorio gli atti della modifica del piano regolatore inerente l'istituzione

del vincolo per la realizzazione del Centro invernale __________, secondo la procedura

della variante di poco conto. Il Dipartimento ha ritenuto di non poter approvare

la variante, di poco conto, in quanto non erano adempiuti i requisiti dell'art.

14.

del regolamento della legge cantonale di applicazione della federale sulla

pianificazione del territorio del 29 gennaio 1991 (RLALPT, RL 7.1.1.1.1). Esso

ha tuttavia considerato gli atti sottopostigli, quali proposta d'indirizzo di

variante del piano regolatore, procedendo il 31 ottobre 2006 all'esame

preliminare ai sensi dell'art. 33 LALPT.

3.5

Nella

risoluzione impugnata (ris. cit., pag. 11), il Governo ha rilevato che il municipio

non aveva proceduto ad informare la popolazione sull'esito dell'esame preliminare,

così come esatto dall'art. 33 cpv. 3 LALPT. Esso ha tuttavia ritenuto che tale

vizio potesse essere sanato nell'ambito della procedura ricorsuale. Il

municipio, dal canto suo, su richiesta specifica di questo Tribunale della

documentazione attestante l'avvenuta informazione e partecipazione della

popolazione prima e dopo l'esame preliminare, ha risposto con il citato scritto

28.

luglio 2009 (cfr. supra, consid. H): facendo riferimento alla procedura

edilizia che, visto l'esito negativo, aveva dato origine alla variante in

parola, l'esecutivo comunale ha sostenuto che i confinanti-opponenti avevano

avuto modo in quell'ambito di prendere dovuta conoscenza del progetto,

rispettivamente di prendere posizione. Di questa vicenda aveva poi riferito la

stampa, suscitando un vasto dibattito tra gli abitanti del comune. Ciò, al

punto tale, che il municipio non aveva ritenuto di dover organizzare altre

forme d'informazione e partecipazione della popolazione.

3.6

Diversamente

da quanto sostenuto dal Governo e dal municipio, tale modo di agire, troppo

sbrigativo, non è con ogni evidenza conforme a quanto prescrivono le pertinenti

norme della LPT e della LALPT, illustrate in precedenza. Nulla muta il fatto,

menzionato dal Governo, che la ricorrente, unitamente ad altri proprietari,

abbia potuto esprimersi sulla variante in oggetto attraverso il ricorso davanti

allo stesso: questo mezzo, che dal profilo pianificatorio attiene ad una fase

procedurale successiva a quella della formazione del piano, poteva al più

servire per far esprimere i soli insorgenti in merito alla decisione, ormai già

presa, di adozione da parte del consiglio comunale, non invece a farli

partecipare, insieme al resto della popolazione, al processo pianificatorio. Allo

stesso modo, non basta che alcune persone (i proprietari-opponenti) abbiano

potuto esprimersi, nella fallita procedura edilizia, dato e non concesso che il

suo oggetto fosse lo stesso di quello previsto dalla variante in parola. Né

basta che, in un certo qual modo, si sia innescato un dibattito pubblico e che

la stampa ne abbia diramato l'eco. In realtà, come risulta dagli atti, la

popolazione di Novaggio non è mai stata coinvolta. Il municipio non ha infatti

mai organizzato riunioni informative, né sottoposto i controversi intendimenti

ad una consultazione generale in vista di raccogliere le opinioni e le

formulazioni di proposte della popolazione e di ogni altro interessato già in

fase di elaborazione della variante. Ben si capisce la ragione, giacché la variante

in parola era stata sin dall'inizio concepita come variante di poco conto, in

cui queste formalità non sono esatte (cfr. supra, consid. 3.2). Il

municipio, o anche solo la commissione edilizia e opere pubbliche e, per

finire, anche il consiglio comunale, non hanno pertanto potuto esaminare e se

del caso tener conto, non soltanto dell'opinione della ricorrente, ma pure di

ogni altro interessato nell'ambito dell'adozione della controversa variante.

3.7

I

requisiti posti dagli art. 4 LPT e 32 e segg. LALPT non sono stati rispettati.

La risoluzione governativa impugnata va dunque annullata, insieme alla

deliberazione 22 ottobre 2007 del consiglio comunale relativa all'adozione

della variante all'esame, che essa ha protetto.

4.

Non si preleva

tassa di giustizia (art. 28 LPamm). Il comune, soccombente, è tenuto al

pagamento di un'indennità a titolo di ripetibili a favore dell'insorgente (art.

31.

LPamm).

Dispositivo

Per questi motivi,

visti gli art. 2, 4, 33 LPT; 5, 32, 33, 35, 37, 38

LALPT; 18, 24, 28, 31 LPamm; 110 CPCT;

dichiara

e pronuncia:

1. Il ricorso

è accolto.

§. Di conseguenza sono annullate:

1.1. la risoluzione 11

novembre 2008 (n. 5735), con cui il Consiglio di Stato ha approvato la variante inerente alla zona per

attrezzatura privata d'interesse pubblico n. 13 Centro invernale __________ del

piano regolatore del comune di Novaggio;

1.2. la deliberazione 22 ottobre 2007 con cui il

consiglio comunale di Novaggio ha adottato quella stessa variante.

2. Non si

preleva tassa di giustizia. Il comune di Novaggio rifonderà alla ricorrente fr.

1'000.- (mille) a titolo di ripetibili.

3. Contro la

presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale

federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.

82 segg. legge sul Tribunale federale, del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).

4. Intimazione

a:

;

, ;

;

;

;

Per il Tribunale cantonale amministrativo

Il presidente Il

segretario

Ultimo aggiornamento: 09.05.2026

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