90.2009.1

Annullamento di un vincolo di bene culturale comunale e della pianificazione di un fondo per carenza di motivazione

4 agosto 2010Italiano15 min

Source ti.ch

Fatti

RI 1, RI 2, RI 4, RI

5, RI 6, RI 7 e __________ sono proprietari, in comunione ereditaria, del mapp.

1014 di Gudo. Ubicato in località Monda, il vasto terreno - 15'891 mq - ospita

in particolare una villa, ricavata dalla trasformazione di un convento (edificio

sub. A, di 450 mq). Il piano regolatore approvato con risoluzione 23 aprile

1980 (n. 2245) dal Consiglio di Stato e che è stato oggetto negli anni di alcune

varianti, in particolare di un importante adeguamento approvato dal Governo con

risoluzione 30 giugno 1987 (n. 3485), assegnava il fondo alla zona residenziale

a regolamentazione particolare (RP), retta dall'art. 35 delle norme di attuazione

del piano regolatore (NAPR 1987). Tale normativa, che vietava ogni nuova costruzione,

aveva una funzione sostanzialmente di protezione dell'ex convento (iscritto

nell'elenco dei monumenti storici e artistici del Cantone Ticino) e permetteva

unicamente interventi di riattamento conservativo e di restauro volto al

ripristino o alla messa in evidenza degli elementi architettonici originari

interni o esterni.

B. a. Nell'ambito dell'esame preliminare,

il Dipartimento del territorio ha comunicato l'intenzione Governativa di non

considerare più l'ex convento quale bene culturale d'interesse cantonale,

siccome era stato trasformato e spogliato dei contenuti monumentali originali.

Esso ha tuttavia proposto al comune di proteggerlo quale bene immobile di

interesse locale (esame preliminare 1998, pag. 15).

b. Il 6 giugno 2006 il consiglio comunale ha

adottato la revisione del piano regolatore. Il mapp.1014 è stato assegnato ancora

alla zona a regolamentazione particolare (RP), retta dal nuovo art. 27 delle norme

di attuazione (NAPR), con un contenuto analogo a quella della vecchia normativa.

Inoltre, l'ex convento è stato inserito nell'elenco del beni culturali

d'importanza comunale (art. 26 cpv. 2 NAPR).

c. Contro questa pianificazione i

proprietari del fondo sono insorti davanti al Consiglio di Stato, domandando

l'annullamento dell'art. 27 e l'assegnazione, in via subordinata almeno

parziale, del fondo alla zona commerciale-artigianale (RCA). Hanno inoltre chiesto

al Governo di accertare che l'art. 28 NAPR, riferito alla tutela dei ritrovamenti

archeologici e alla zona archeologica, non impediva né limitava l'edificabilità

del mapp. 1014. Secondo i ricorrenti, a seguito delle trasformazioni apportate

all'ex convento, non sussistevano più le premesse per dichiararlo bene

culturale. Infine, l'esclusione del fondo dalla zona edificabile era lesiva

della garanzia della proprietà, siccome la misura era sproporzionata.

d. Con risoluzione 23 dicembre 2008 (n. 6699), il Consiglio di Stato ha

approvato la revisione del piano regolatore di Gudo. Esso ha tuttavia negato

l'approvazione di alcune scelte, tra le quali la norma relativa alla zona RCA,

modificato alcune d'ufficio e chiesto l'adozione di alcune varianti. Per quanto

qui interessi, il Governo ha approvato la pianificazione contestata e ha

respinto il ricorso. Esso ha ritenuto corretta la scelta comunale, sia dal

punto di vista della legalità, sia dell'opportunità.

C. Contro la decisione appena descritta, RI 1, RI 2, l'avv. __________, per l'Ufficio esecuzione e fallimenti di RI 3, RI 4, RI 5, RI 6 e RI 7 sono

insorti, con ricorso 9 febbraio 2009, davanti al Tribunale cantonale

amministrativo, chiedendo l'annullamento delle limitazioni dell'edificabilità

del fondo e contestando la qualità di bene culturale dell'ex convento. In via

subordinata hanno domandato che tali restrizioni siano limitate a 3000 mq.

Il municipio e la

Divisione hanno chiesto che il ricorso sia respinto. Le loro argomentazioni

saranno, se del caso, riprese nel seguito.

E. Il 2 dicembre 2009 ha avuto luogo un'udienza, alla quale ha fatto

seguito il sopralluogo. Sono state scattate alcune fotografie, acquisite agli

atti. Il rappresentante del Consiglio di Stato si è impegnato a trasmettere al

Tribunale la scheda dell'inventario dei beni culturali riferita al bene in

oggetto, qualora tale documento fosse esistito.

F. Il 2 giugno 2010 è giunta al Tribunale la scheda dell'inventario dei

beni culturali. Il giudice delegato l'ha intimata alle parti, assegnando un

termine per inoltrare delle osservazioni. Solo i ricorrenti hanno fatto capo a

questa possibilità e, con scritto 18 giugno 2010, hanno confermato la propria

posizione.

Considerato, in

diritto

1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo e la tempestività

del ricorso sono date (art. 38 cpv. 1 legge cantonale di applicazione della

legge federale sulla pianificazione del territorio, del 23 maggio 1990; LALPT;

RL 7.1.1.1). Quanto alla legittimazione dei ricorrenti, appare quantomeno

dubbia quella dell'avv. __________. Siccome però quella degli altri insorgenti è

comunque sia data (art. 38 cpv. 4 lett. b LALPT), e il ricorso deve quindi in

ogni caso essere esaminato nel merito, non è necessario qui dilungarsi oltre.

2.2.1. In campo pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia.

Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b della legge

federale sulla pianificazione del territorio, del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700),

il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da

parte di almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il

Consiglio di Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT), che approva il piano - e decide i

ricorsi - con pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della

legalità ma anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le

autorità incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle

autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i

loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente

sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il

diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più

appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi ad

intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun

criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario

rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli

scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro

sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto

della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano

direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà

segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale

degli interessi richiesta dall'art. 3 ordinanza sulla pianificazione del territorio del 28 giugno 2000

(OPT; RS 700.1; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b, II-1999

n. 27 consid. 3).

2.2. Il potere cognitivo del Tribunale

cantonale amministrativo è invece circoscritto alla violazione del diritto

(art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6c, II-1999 n. 27 consid. 3,

II-1997 n. 23). Fanno eccezione - per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b

LPT - i casi in cui il Tribunale interviene quale unica autorità di ricorso a

Considerandi

livello cantonale (DTF 114 Ib 81 consid. 3, 109 Ib 121 consid. 5; Bernhard Waldmann/Peter Hänni, Raumplanungsgesetz, Berna 2006, n. 64 ad art.

33), segnatamente quindi i casi in cui sono impugnati un diniego di approvazione rispettivamente

una modifica d'ufficio del piano regolatore disposti dal Consiglio di Stato.

3.

I ricorrenti contestano, in sostanza, sia la qualifica di bene

culturale d'interesse cantonale dell'ex convento, sia la mancata assegnazione

alla zona edificabile del loro fondo.

4.4.1

La protezione

della natura e del paesaggio è sancita a livello costituzionale dall'art. 78 della

Costituzione federale della Confederazione Svizzera, del 18 aprile 1999 (Cost.;

RS 101), che ne affida la competenza ai Cantoni, mentre fa carico alla Confederazione

di rispettare nell'esecuzione dei propri compiti le caratteristiche del

paesaggio, l'aspetto degli abitati, i luoghi storici, come anche le rarità

naturali e i monumenti culturali, con l'obbligo di conservarli intatti quando

vi sia un interesse generale e preponderante. Il paesaggio è parimenti protetto

dalla LPT, il cui art. 3 cpv. 2 stabilisce che dev'essere rispettato e che

in particolare (lett. b) occorre integrare nel paesaggio gli insediamenti, gli

edifici e gli impianti, nonché (lett. d) conservare i siti naturali. Giusta

l'art. 14 cpv. 2 LPT, i piani regolatori devono delimitare le zone protette,

che comprendono (art. 17 cpv. 1 LPT): i ruscelli, i fiumi, i laghi e le loro

rive (lett. a); i paesaggi particolarmente belli e quelli con valore

naturalistico o storico-culturale (lett. b); i siti caratteristici, i luoghi

storici, i monumenti naturali e culturali (lett. c); i biotopi per gli animali

e vegetali degni di protezione (lett. d). Il diritto cantonale può prevedere,

in vece delle zone protette, altre misure adatte (art. 17 cpv. 2 LPT).

4.2

A livello cantonale, oltre al decreto legislativo sulla protezione

delle bellezze naturali e del paesaggio, del 16 gennaio 1940 (DLBN; RL

9.3.1

), e all'istituto del piano del paesaggio (art. 28 cpv. 1 LALPT), la

LALPT prevede espressamente, all'art. 28 cpv. 2 lett. h, la possibilità di

fissare nelle rappresentazioni grafiche dei piani regolatori i vincoli speciali

cui è assoggettata l'utilizzazione di taluni fondi, in particolare per la

protezione delle acque, la tutela del paesaggio e dei suoi contenuti naturalistici,

degli edifici di pregio storico-culturale e della vista panoramica. Inoltre, secondo

l'art. 29 LALPT, il piano regolatore può prevedere l'obbligo di mantenere costruzioni,

singoli alberi, gruppi di essi o siepi che concorrono a formare la bellezza e

la caratteristica del paesaggio (cpv. 2 lett. d), come pure stabilire le regole

sulla manutenzione degli edifici (cpv. 1 lett. g).

4.3

Nel nostro Cantone è inoltre in vigore, dal 1° novembre 1997, la LBC, che

ha abrogato la legge per la protezione dei monumenti storici e artistici,

del 15 aprile 1946 (LMS). Secondo l'art. 3 LBC, sono beni

culturali protetti quelli che beneficiano di protezione pubblica ai sensi della

legge. Quanto agli immobili, la legge distingue tra quelli d'interesse

cantonale e quelli d'interesse locale. I primi sono testimonianze cui è

attribuito un significato culturale che travalica l'ambito locale e sono

protetti per decisione cantonale (art. 20 cpv. 3 LBC). I secondi sono protetti

per decisione comunale (art. 20 cpv. 2 LBC) e fanno parte di quei beni che rivestono

importanza soprattutto per le collettività locali. La

ragione delle predette distinzioni sta nel trattamento in parte differenziato

che la legge riserva a ciascuna delle categorie dei beni protetti (cfr. art. 20

e segg. LBC).

L'art. 19 LBC definisce le condizioni generali

dell'istituzione della protezione e, pur senza fissare a priori criteri di

giudizio intrinseci, indica i parametri secondo i quali un bene viene protetto:

determinante ed essenziale ai fini della protezione è l'interesse pubblico,

ossia il significato e l'importanza che l'oggetto, preso nel suo contesto,

riveste per la collettività in quanto luogo o fram-mento della memoria

collettiva. L'interesse pubblico alla conservazione presuppone insomma che si

tratti di beni nei quali la collettività si identifichi e vi riconosca i propri

valori essenziali, al punto da dover essere tramandati alle generazioni a

venire (cfr. messaggio cit., commento all'art. 19 del progetto, pag. 1032). La legge affida alla commissione dei beni culturali (CBC; art. 45

LBC) il compito di farsi di volta in volta interprete della sensibilità culturale

della collettività e di individuare quell'interesse pubblico che giustifica la

protezione di un bene (messaggio cit., commento all'art. 45 del progetto, pag.

1045). Il regime giuridico della protezione deve soddisfare due esigenze in

parte contrapposte: d'un canto salvaguardare un oggetto del patrimonio

collettivo, dall'altro consentire l'esercizio della proprietà sul medesimo bene (Patrizia Cattaneo Beretta,

La legge cantonale sulla protezione dei beni culturali, in: RDAT I/2000, pag.

139.

segg., § 4.3.2., pag. 152). Per quanto concerne la protezione dei beni immobili, giusta l'art.

20.

LBC l'istituzione della tutela s'inserisce nella procedura di adozione o

modifica del piano regolatore o del piano di utilizzazione cantonale: la legge

impone infatti una precisa individuazione e descrizione di ogni singolo oggetto

(art. 28 cpv. 2 lett. i LALPT). Spetterà quindi anzitutto al

municipio sottoporre, in fase d'elaborazione del piano, ai servizi cantonali la

sua proposta relativa ai beni immobili d'interesse comunale. La commissione

dovrà dare il suo preavviso e parimenti indicare, già in fase di esame

preliminare, quali siano gli immobili d'interesse cantonale da proteggere (cfr. art. 20 cpv. 1 LBC).

Autorità competenti per la decisione di istituzione della protezione sono il

legislativo comunale per gli immobili d'interesse locale e il Consiglio di

Stato per quelli d'interesse cantonale (art. 20 cpv. 2

e 3 LBC).

4.4

La motivazione alla base della decisione comunale appare lacunosa,

finanche assente. Solo in sede di risposta al ricorso di prima istanza il

municipio ha indicato non meglio specificati intrinseci valori

storico-architettonici, rispettivamente d'identificazione per la comunità di Gudo, posizione ribadita

davanti a questo Tribunale. Gli atti formanti il piano regolatore, così come

quelli relativi all'adozione, sono invece silenti al riguardo. Stupisce quindi

che il Governo, confrontato non solo con l'assenza di motivazione ma anche con

un ricorso che contestava il vincolo, abbia approvato la scelta comunale. In

definitiva, con il loro agire, entrambe le autorità hanno disatteso l'obbligo

di motivare la propria decisione, principio fondamentale ricordato anche

dall'art. 26 cpv. 2 della legge di procedura per le cause amministrative, del

19.

aprile 1966 (LPamm; RL 3.3.1.1). Il Tribunale, confrontato con la carenza di

motivazione del vincolo, è impossibilitato a verificarne la correttezza. Ciò

non può avvenire nemmeno sulla base della scheda dell'inventario dei beni

culturali di cui si è detto in narrativa. Non spetta infatti a questo Tribunale

sopperire alle carenze di motivazione della decisione del comune con il rischio,

magari, di lederne l'autonomia. Tanto più che tale scheda, come risulta dalla

data riportata in calce alla medesima, risulta allestita nel maggio 2010, ossia

posteriormente alle decisioni impugnate e quando ormai la questione era

pendente davanti a questo Tribunale. Spetta ora al comune valutare se e in

quale misura questa scheda potrà essergli di suffragio per la motivazione della

sua decisione, che adotterà tramite la procedura prevista per le varianti di

piano regolatore.

4.5

In definitiva questa Corte retrocede

gli atti direttamente al comune perché motivi la sua scelta, ciò che implica il

parziale accoglimento del ricorso nel senso che la decisione impugnata è annullata

nella misura in cui approva la qualificazione dell'ex convento quale bene

culturale d'interesse comunale e respinge il ricorso presentato da RI 1 llcc. Essa

viene riformata nel senso che l'approvazione è negata e gli atti sono ritornati

al comune perché proceda all'adozione di una nuova decisione motivata.

5.

Ritenuta l'incertezza circa la qualificazione di bene culturale

d'interesse locale dovuta a quanto appena spiegato, il Tribunale non può

nemmeno valutare se l'azzonamento del fondo in questione sia corretto. La

normativa della zona RP è infatti stata concepita proprio in funzione di detta

qualificazione dell'ex convento, che tende a proteggere (cfr. Rapporto di

pianificazione, aprile 2003, pag. 26). Anche in questo caso la conseguenza è

l'annullamento e la riforma della decisione del Consiglio di Stato, nel senso

che la zona RP non è approvata in parziale accoglimento del ricorso, con

conseguente retrocessione degli atti al comune perché adotti una nuova

decisione, debitamente motivata, una volta chiariti i motivi dell'istituzione

del vincolo di bene culturale.

6.

Stante quanto precede, nella misura in cui è ricevibile, il ricorso

è parzialmente accolto e gli atti vengono ritornati al comune perché proceda a

motivare le sue scelte.

7.

Dato l'esito si prescinde dal prelievo di una tassa di giustizia

(art. 28 LPamm), mentre si giustifica l'assegnazione di ripetibili in proporzione

al successo dell'impugnativa (art. 31 LPamm), comprensive anche delle ripetibili

per il giudizio di prima istanza, che pure avrebbe dovuto essere parzialmente

accolto.

Dispositivo

Per questi motivi,

visti gli articoli di legge in concreto applicabili;

dichiara

e pronuncia:

1. Il

ricorso, nella misura in cui ricevibile, è parzialmente accolto.

§. Di conseguenza:

1.1. La risoluzione del Consiglio di Stato impugnata è rifor- mata

nel senso che è negata l'approvazione della classi- ficazione

di bene culturale d'importanza comunale "ex convento

dei Benedettini" (art. 26 cpv. 2 NAPR) e della pianificazione

del mapp. 1014 di Gudo.

1.2. Gli atti sono ritornati al comune perché proceda

a motiva- re le sue scelte, adottando una variante di piano

regolato- re da sottoporre per approvazione al Consiglio di

Stato.

2. Non si prelevano tassa di giustizia e spese. Il comune di Gudo

verserà ai ricorrenti fr. 1'000.- per ripetibili, complessivamente per entrambe

le sedi.

3. Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto

pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla

sua notificazione (art. 82 segg. legge sul Tribunale federale, del 17 giugno

2005; LTF; RS 173.110).

4. Intimazione a:

Per il Tribunale cantonale amministrativo

Il presidente Il

segretario

Ultimo aggiornamento: 09.05.2026

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