90.2009.31

Sentiero situato in una zona di pericolo elevato di alluvionamento e flusso di detriti

16 settembre 2010Italiano13 min

Source ti.ch

Fatti

A. RI 1 è proprietario dei mapp. 460 e 461 di Melide, che formano una

selva castanile di complessivi 1764 mq. I fondi si trovano in località In

cima ai ronchi, alle pendici del monte San Salvatore, a ridosso del portale

sud della galleria autostradale.

Il piano regolatore, approvato dal Consiglio di Stato con risoluzione 20

ottobre 1992 (n. 9083), assegna i mappali all'area forestale e li inserisce

nella zona di protezione generale del piano del paesaggio. Inoltre, sul limite

sud dei due fondi, il piano prevede un percorso pedonale interno, oltre il

quale vi è una zona edificabile.

B. a. Nella seduta del 31 marzo 2008, il consiglio comunale di Melide

ha adottato alcune varianti, scaturite dalla necessità di adattare il piano regolatore

all'accertamento dell'area forestale a contatto con la zona edificabile

eseguito nel frattempo. Per quanto qui interessa, il comune ha deciso di spostare

di qualche metro verso nord il tracciato pedonale in questione, all'interno

dell'area boschiva, in parte in corrispondenza con i fondi di RI 1. Tale sentiero

si collega a quello esistente, più a monte, che sale verso Carona (cfr. piano

di sintesi delle varianti del PR, dicembre 2007). Il nuovo tracciato segue per

gran parte una scalinata già esistente. Il percorso pedonale precedentemente

situato al confine della zona edificabile è quindi stato stralciato.

b. Contro questa pianificazione, il 20 giugno 2008 RI 1 è insorto davanti al

Consiglio di Stato chiedendo di non approvarla. Il ricorrente ha sostenuto che

la variante è priva d'interesse e, pertanto, lesiva della garanzia della

proprietà. Infatti, la località Ai Ronchi risulta già servita da un

sentiero, oggetto peraltro di un recente e oneroso intervento di manutenzione,

e il nuovo tracciato, non integrato in una rete di sentieri organici e coerenti,

contrasta con la zona protetta generale. Infine, la scalinata esistente è stata

realizzata dal municipio senza licenza edilizia.

c. Il 1° aprile 2009 il Consiglio di Stato

ha approvato la variante e, nel contempo, ha respinto il ricorso di RI 1. Il

Governo ha sottolineato come il nuovo vincolo ripropone quello precedente, spostandolo

semplicemente qualche metro più a nord. Esso pone inoltre le premesse per

un'adeguata valorizzazione del territorio comunale, inserendosi nella rete dei

sentieri esistenti e collegandosi in particolare a quello storico per Carona.

Il tracciato in corrispondenza della scala - a prescindere dalla questione

della licenza edilizia - appare anche adeguato. Infine, ha ritenuto ancora il

Governo, sulle due particelle è pure menzionato a registro fondiario un diritto

e onere di passo e di ova.

Contro la decisione

del Consiglio di Stato, il 6 maggio 2009 RI 1 è insorto davanti al Tribunale

cantonale amministrativo, chiedendone l'annullamento relativamente al citato

sentiero. Oltre a riproporre gli argomenti già sollevati davanti al Governo,

egli sostiene che la decisione sarebbe carente quanto a motivazione. L'adeguatezza

del percorso non sarebbe stata analizzata sufficientemente. Infine ritiene che

il nuovo tracciato del sentiero pedonale verrebbe a trovarsi all'interno di una

zona di pericoli naturali.

D. Chiamati a presentare una risposta, tanto la Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità quanto il municipio di Melide hanno

domandato la reiezione del ricorso. Dei loro motivi si dirà, se necessario, nei

considerandi in diritto.

E. Nel frattempo, con risoluzione 16 settembre 2009 (n. 4552) il

Consiglio di Stato, fondandosi sulla legge sui territori soggetti a pericoli

naturali, del 29 gennaio 1990 (LTPnat; RL 7.1.1.2), ha adottato il piano dei

territori soggetti a pericoli naturali del comune di Melide (PZP). Secondo quest'ultimo,

la zona dell'Ova Ronchini (che comprende i fondi di RI 1) è interessata da un

pericolo di alluvionamento e flussi di detriti.

F. Il 26 marzo 2010 hanno avuto luogo l'udienza e il sopralluogo; sono state

scattate alcune fotografie, acquisite agli atti, unitamente al PZP e ai

documenti giustificativi relativi ai diritti e oneri di passo e di ova dei

mapp. 460 e 461.

Considerato, in

diritto

1.La competenza del Tribunale cantonale amministrativo, la tempestività

del ricorso e la legittimazione attiva del ricorrente sono date (art. 38 cpv. 1

e 4 lett. b legge cantonale di applicazione della legge federale sulla

pianificazione del territorio, del 23 maggio 1990; LALPT; RL 7.1.1.1). Il

ricorso è ricevibile.

2.2.1. In campo pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia.

Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b della legge

federale sulla pianificazione del territorio, del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700),

il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da

parte di almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il

Consiglio di Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT), che approva il piano - e decide i ricorsi

- con pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della

legalità ma anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le

autorità incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle

autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i

loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente

sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il

diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più

appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi ad

intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun

criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario

rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli

scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro

sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto

della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano

direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà

segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale

degli interessi richiesta dall'art. 3 ordinanza sulla pianificazione del territorio del 28 giugno 2000

(OPT; RS 700.1; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b, II-1999

n. 27 consid. 3).

2.2. Il potere cognitivo del Tribunale

cantonale amministrativo è invece circoscritto alla violazione del diritto

Considerandi

(art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6c, II-1999 n. 27 consid. 3,

II-1997 n. 23). Fanno eccezione - per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b

LPT - i casi in cui il Tribunale interviene quale unica autorità di ricorso a

livello cantonale (DTF 114 Ib 81 consid. 3, 109 Ib 121 consid. 5; Bernhard Waldmann/Peter Hänni, Raumplanungsgesetz, Berna 2006, n. 64 ad art.

33), segnatamente quindi i casi in cui sono impugnati un diniego di approvazione rispettivamente

una modifica d'ufficio del piano regolatore disposti dal Consiglio di Stato.

3.3.1

I piani di utilizzazione - nel nostro Cantone chiamati, a livello

comunale, piani regolatori (art. 24 segg. LALPT) - disciplinano l'uso

ammissibile del suolo (art. 14 cpv. 1 LPT). Essi si compongono di un rapporto

di pianificazione, di rappresentazioni grafiche, di norme di attuazione e di un

programma di realizzazione (art. 26 LALPT). Le rappresentazioni grafiche

comprendono i piani del paesaggio, delle zone, del traffico, delle attrezzature

e costruzioni di interesse pubblico e il piano indicativo dei servizi pubblici

(art. 28 cpv. 1 LALPT). Esse fissano, tra l'altro, la rete delle vie di

comunicazione per i mezzi di trasporto pubblici e privati con la precisazione

delle linee di arretramento, le vie ciclabili e pedonali, i sentieri e i

posteggi pubblici (art. 28 cpv. 2 lett. p LALPT). La competenza del comune di

pianificare, attraverso il piano regolatore, i percorsi pedonali, esistenti o

previsti, che costituiscono la viabilità pedonale comunale, è ribadita dalla legge

sui percorsi pedonali e i sentieri escursionistici, del 9 febbraio 1994 (LCPS;

RL 7.2.1.4; cfr. in particolare art. 2 e 4 LCPS; inoltre art. 5 cpv. 1 e 6 legge

sulle strade, del 23 marzo 1983, modificata e riordinata il 12 aprile 2006;

Lstr; RL 7.2.1.2; circa la concezione ampia di percorso pedonale nel dritto

ticinese cfr. DTF 129 I 337, pubblicata anche in: RtiD I-2004 N. 41).

3.2

La pianificazione di una strada pedonale o di un sentiero, come di ogni

altra opera stradale, deve sottostare a condizioni di sicurezza dell'opera

stessa, delle persone e dei beni; devono esserne curati gli elementi

tecnico-architettonici e limitate al massimo le cause di disturbo del traffico

e quelle di molestia per l'ambiente e il paesaggio (art. 6 cpv. 2 Lstr). Se si

tratta di una strada pubblica (cfr. art. 2 cpv. 2 Lstr) deve, inoltre, essere

verificata la sua compatibilità con le esigenze della protezione dell'ambiente,

contemperate con interessi contrastanti come l'impiego economico della

proprietà privata.

3.3

L'accertamento dei territori esposti o colpiti da pericoli naturali (spostamenti

di terreno permanenti, caduta di valanghe, frane, crolli di roccia,

alluvionamenti e inondazioni, cfr. art. 4 LTPnat) è operato mediante

l'allestimento del piano delle zone soggette a pericolo (PZP; art. 2 cpv. 1 LTPnat).

Esso serve quale base per il disciplinamento degli interventi di premunizione e

di risanamento (art. 3 cpv. 1 LTPnat). Il Cantone, i comuni e le Regioni devono

inoltre tenerne conto nell'ambito delle loro pianificazioni territoriali e dei

programmi di sviluppo regionale (art. 3 cpv. 2 LTPnat). Il PZP è allestito dal

Dipartimento del territorio in collaborazione coi servizi statali interessati,

previa consultazione dei municipi (art. 6 cpv. 1 LTPnat, art. 1 decreto esecutivo

concernente l'accertamento dei territori soggetti a pericoli naturali, del 22

marzo 1995; DELTPnat; RL 7.1.1.2.1) e viene adottato dal Consiglio di Stato

(art. 9 LTPnat).

4.4.1

Una restrizione di diritto pubblico è compatibile con la garanzia

della proprietà sancita dall'art. 26 della Costituzione

federale, del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101), solo se

si fonda su una base legale, è giustificata da un interesse pubblico preponderante,

rispetta il principio della proporzionalità e non lede l'essenza dell'istituto (art.

36.

cpv. 1-4 Cost.; DTF 129 I 337 consid. 4.1, 126 I 219 consid. 2). La

legalità, l'interesse pubblico e la proporzionalità costituiscono, d'altra

parte, dei principi giuridici fondamentali, che lo Stato deve sempre rispettare

nelle proprie attività (art. 5 Cost.). In linea di massima, è pubblico

l'interesse che coinvolge la generalità dei cittadini o una sua frazione

significativa e che compete al potere pubblico promuovere nell'esercizio delle

sue funzioni. Nel caso di un provvedimento di pianificazione del territorio

esso è segnatamente dato quando la sua adozione corrisponde a un bisogno

importante, chiaramente avvertito dalla collettività. Tale interesse deve

prevalere sui contrapposti interessi pubblici e privati in gioco (RDAT I-2000

n. 24 consid. 4.1. con rinvii; Piermarco

Zen-Ruffinen/ Chrisitne

Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction,

expropriation, Berna 2001, n. 98-102; Adelio

Scolari, Diritto amministrativo, Parte generale, IIa ed.,

Cadenazzo 2002, n. 558-594). Il principio della proporzionalità esige invece

che le restrizioni della proprietà siano idonee a raggiungere lo scopo di interesse

pubblico desiderato, che tra i diversi provvedimenti a disposizione per

conseguirlo venga scelto quello che lede in misura minore gli interessi del

proprietario, infine che sussista un rapporto ragionevole tra lo scopo di interesse

pubblico perseguito e i mezzi utilizzati (RDAT II-2000 n. 75 consid. 5b

con rinvii; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert,

op. cit., n. 103-106; Scolari, op.

cit., n. 595-610).

4.2

La base legale dell'intervento, così come il suo pubblico interesse, sono

in linea di principio dati (cfr. anche DTF 129 I 337 consid. 3 e 4.2.). Nel

caso concreto, tuttavia, fa difetto un esame compiuto in merito alla sussistenza

di quest'ultimo requisito.

In occasione dell'esame preliminare 23 febbraio 2006 il Dipartimento del

territorio aveva richiamato l'attenzione del comune sul fatto che, sulla base

di uno studio indicativo del 1993, il versante a monte dell'abitato risultava potenzialmente

interessato da fenomeni di dissesto, segnatamente di caduta sassi e flussi di detrito

(Esame preliminare, pag. 4). Inoltre, la zona in esame (ova Ronchini) era stata

oggetto nel 1996 di alcuni interventi di premunizione, resisi necessari in seguito

a eventi che avevano provocato danni, con allagamenti di fanghiglia dello

svincolo autostradale (PZP, Relazione tecnica, pag. 3). Il PZP nel frattempo

adottato ha precisato il pericolo in questione, quantificandolo come elevato

(zona rossa) per la quasi totalità del tragitto qui contestato (solo la parte

bassa è esposta a pericolo di grado medio, zona blu).

Nonostante quanto appena descritto, dagli atti non risulta che l'autorità

comunale, prima, rispettivamente quella cantonale, poi, abbiano verificato la realizzabilità

del sentiero alla luce delle risultanze del PZP. Circostanza confermata in sede

di risposta dal municipio, che indica di ritenere che questo esame sia stato

svolto dai servizi cantonali. Il Governo, dal canto suo, non spende nemmeno una

parola su questo tema, neanche nella risposta. In concreto, dunque, non è

possibile accertare l'esistenza di un interesse pubblico preminente alla

realizzazione del percorso, atteso come non risulta sufficientemente acclarata

la sicurezza dell'impianto, come esatto dalle disposizioni sopra citate (cfr. supra,

3.1

e 3.2). Carente sotto questo aspetto, la variante impugnata non doveva

essere approvata.

5.

Per i motivi che precedono il ricorso dev'essere accolto. La decisione

impugnata è annullata limitatamente all'oggetto controverso, al pari della

deliberazione del consiglio comunale, che essa ha protetto. L'esame della

proporzionalità risulta dunque superfluo. Spetterà al comune ora valutare se,

una volta approfonditi gli aspetti legati alla sicurezza del tracciato, intende

riproporre il sentiero, tramite l'allestimento di una nuova variante del piano

regolatore.

6.

Il comune è soccombente nella presente procedura. Esso ha tuttavia

agito in veste di ente pianificante, per cui il Tribunale lo solleva dal

pagamento delle spese e della tassa di giustizia (art. 28 legge di procedura

per le cause amministrative, del 19 aprile 1966; LPamm; RL 3.3.1.1), ma non da

quello di versare le ripetibili, a valere per entrambi le sedi, al ricorrente, patrocinato

da un legale (art. 31 LPamm).

Dispositivo

Per questi motivi,

visti gli art. 26 e 36 Cost., 28 e 38 LALPT, 2 e 4

LCPS, 5 e 6 Lstr, 2 e 3 LTPnat, 28 e 31 LPamm;

dichiara

e pronuncia:

1. Il ricorso

è accolto.

§. Di

conseguenza:

1.1. la risoluzione 1° aprile 2009 (n. 1428), con la quale il Consiglio

di Stato ha approvato alcune varianti del pia- no regolatore di Melide,

è annullata nella misura in cui è riferita al sentiero in località ai

Ronchi;

1.2. la deliberazione 31 marzo 2008, con la quale il consiglio comunale di Melide

ha adottato le varianti menzionate, è annullata nella stessa misura.

2. Non si

prelevano tassa di giustizia e spese. Il comune rifonderà al ricorrente fr. 1'500.-

di ripetibili.

3. Contro la

presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale

federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.

82 segg. legge sul Tribunale federale, del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).

4. Intimazione

Per il Tribunale cantonale amministrativo

Il presidente Il

segretario

Ultimo aggiornamento: 09.05.2026

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