90.2009.33

Zona di pianificazione comunale

8 marzo 2010Italiano17 min

Source ti.ch

Fatti

i piani mancano o devono essere modificati (cpv. 2). La zona di pianificazione

è istituita, nell'ambito delle relative competenze, dal municipio, rispettivamente

dal Consiglio di Stato (art. 60 cpv. 1 LALPT); quest'ultimo può inoltre

stabilire zone di pianificazione a salvaguardia degli obiettivi della

pianificazione del territorio e della protezione dell'ambiente, così come per

garantire l'adeguamento delle pianificazioni locali (art. 60 cpv. 2 LALPT). Il

diritto cantonale riprende all'art. 63 cpv. 2 LALPT gli effetti del

provvedimento prescritti all'art. 27 cpv. 1 LPT, secondo cui all'interno della

zona è vietato ogni intervento che possa rendere più ardua la pianificazione

dell'utilizzazione, precisando inoltre che le domande di costruzione in

contrasto con gli obiettivi del piano in formazione sono decise negativamente

oppure sono sospese, al massimo fino alla scadenza della zona di pianificazione

(art. 63 cpv. 3 LALPT). La zona di pianificazione entra in vigore con la sua

pubblicazione e lo resta fino a che sia pubblicato il piano sostitutivo, ma comunque

non oltre cinque anni, con facoltà del Consiglio di Stato di prorogare di altri

due anni il termine di scadenza (art. 27 cpv. 2 LPT, 62 seg. LALPT).

2.2. La zona di pianificazione è un

provvedimento conservativo (RDAT 1990 n. 79, consid. 2b), volto ad evitare che

la pianificazione in atto o in procinto di essere intrapresa venga ostacolata o

comunque sia influenzata negativamente da un uso del territorio contrastante

col suo indirizzo. Lo scopo principale dell'istituto consiste quindi nel

tutelare la libertà di decisione dell'autorità durante lo svolgimento del

processo di pianificazione (DTF 118 Ia 510 consid. 4d, 113 Ia 362 consid. 2a, bb; Alexander Ruch, Kommentar RPG, n. 21 ad art. 27; Bernhard Waldmann/Peter Hänni, Raumplanungsgesetz, Berna 2006, ad art. 27 n. 7 seg.). A

questo stadio l'assetto definitivo dell'ordinamento allo studio non può essere

dato per certo. Non si può in particolare affermare che ne deriverà

effettivamente la restrizione della proprietà che l'indirizzo pianificatorio

potrebbe far temere. La zona di pianificazione non si confonde con la

pianificazione soggiacente: è un provvedimento a sé stante che, pur

condizionato nei suoi effetti dall'indirizzo pianificatorio di cui si pone a

tutela, provoca direttamente, per la sua durata, una restrizione della

proprietà. La legittimità della zona di pianificazione va dunque esaminata

distintamente da quella delle intenzioni pianificatorie che, pur nei limiti

della loro indeterminatezza, ne informano l'azione. Per i motivi che sono

appena stati spiegati, l'esame giurisdizionale che l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT

garantisce nella materia specifica non può estendersi, salvo il caso di

un'impostazione manifestamente erronea, all'ordinamento pianificatorio nel

quale dovrebbero sfociare gli studi avviati, bensì e soltanto alla fondatezza e

all'idoneità del vincolo istituito per non compromettere la loro efficacia

(RDAT 1990 n. 79 consid. 2b). Solo importa dunque, in questo contesto,

determinare se il provvedimento si giustifichi in quanto tale.

2.3. Una

restrizione di diritto pubblico è compatibile con la garanzia della proprietà

sancita dall'art. 26 della Costituzione federale della Confederazione Svizzera,

del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101) solo se si fonda su di una base legale, è

giustificata da un interesse pubblico preponderante e rispetta il principio

della proporzionalità (art. 36 cpv. 1-3 Cost.).

In linea

generale, è pubblico l'interesse che coinvolge la generalità dei cittadini o

una sua frazione significativa e che compete al potere pubblico promuovere

nell'esercizio delle sue funzioni. L'interesse pubblico a un provvedimento di

pianificazione del territorio è, pertanto, segnatamente dato quando la sua

adozione corrisponde a un bisogno importante, chiaramente avvertito dalla

collettività. Tale interesse deve prevalere sui contrapposti interessi pubblici

e privati in gioco (RDAT I-2000 n. 24 consid. 4.1 con rinvii; Piermarco Zen-Ruffinen/Christine Guy-Ecabert, Aménagement du

territoire, construction, expropriation, Berna 2001, n. 98-102; Adelio Scolari, Diritto amministrativo,

parte generale, II. edizione, Cadenazzo 2002, n. 558-594). L'adozione di una

misura di salvaguardia della pianificazione presuppone, come requisito

centrale, una seria intenzione di mutare l'ordinamento pianificatorio vigente

(RDAT I-1995 n. 31 consid. 2b di fine; Ruch,

op. cit., art. 27 n. 27): questo significa che deve sussistere un interesse

pubblico sia alla modificazione del piano di utilizzazione (piano regolatore a

livello comunale) sia all'impiego transitorio dello strumento della zona di

pianificazione (Ruch, op. cit., ad

art. 27 n. 25 seg.; Waldmann/Hänni, op. cit., ad art. 27 n. 12 seg.). Il grado di

concretizzazione di questa intenzione non deve essere tuttavia necessariamente

elevato, in particolare quando il provvedimento è adottato, come si avvera nel

nostro Cantone, dall'esecutivo comunale, che non è l'autorità competente ad

adottare il piano di utilizzazione che la zona di pianificazione vuole tutelare

(cfr. Ruch, op. cit., ad art. 27

n. 27 seg.; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert,

op. cit., n. 457).

Il principio

della proporzionalità esige invece che le restrizioni della proprietà siano idonee

a raggiungere lo scopo di interesse pubblico desiderato (regola dell'idoneità),

che tra i diversi provvedimenti a disposizione per conseguire tale scopo venga

scelto quello che lede in misura minore gli interessi del proprietario (regola

della necessità), infine che sussista un rapporto ragionevole tra lo scopo di

interesse pubblico perseguito e i mezzi utilizzati (regola della proporzionalità

in senso stretto; RDAT II-2000 n. 75 consid. 5b con rinvii; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., n.

103-106; Scolari, op. cit., n.

595-610).

3. 3.1. La scheda

descrittiva del controverso provvedimento, allestita dal municipio, rileva che

il comparto di Castione è interessato dall'insediamento di commerci che si configurano

quali grandi generatori di traffico. Il Piano direttore, in fase finale di

revisione (a quel momento), individua anzi questo settore quale possibile

ubicazione per questo genere di attività (scheda R8), ma anche di un polo di

sviluppo economico (scheda R7). A Castione è inoltre prevista la realizzazione

di una nuova fermata del sistema ferroviario regionale Ticino-Lombardia (TILO).

Il municipio - prosegue la scheda - d'intesa con l'autorità cantonale ha quindi

svolto in un primo tempo una progettazione-test, che ha permesso di individuare

le principali risposte per la progettazione della fermata TILO e le possibili

strade da percorrere per rilanciare la zona industriale J1 (ad ovest della

ferrovia) e mettere sotto controllo gli insediamenti di grandi superfici di

vendita (ad est della stessa). I relativi approfondimenti, i cui progetti sono stati

riconosciuti dalla Confederazione nell'ambito della politica degli agglomerati

e vengono altresì considerati nel programma d'attuazione della politica regionale

2008-2011 del Cantone, hanno condotto il comune ad impegnarsi all'elaborazione

di un Masterplan per il polo di sviluppo di Castione, che dovrà essere

sottoposto all'autorità cantonale per l'esame preliminare.

3.2. La scheda

descrittiva illustra indi quali siano i vari obiettivi che il municipio intende

perseguire attraverso una nuova pianificazione della frazione:

- concentrare/spostare

le attività commerciali sotto la ferrovia, a ridosso della stazione;

- densificare gli

immediati dintorni della stazione con contenuti a valenza regionale e cantonale;

- garantire una

vocazione locale (soprattutto residenziale) al settore chiuso tra la montagna,

la strada cantonale per Claro e quella per Lumino;

- creare, a ridosso

dello svincolo autostradale, un comparto dell'artigianato medio e piccolo;

- migliorare la funzionalità,

la fruibilità e la protezione naturalistica delle rive dei fiumi Ticino e

Moesa;

- creare un asse

privilegiato di collegamento pedonale e ciclabile tra il nucleo di Castione e

il fiume Ticino, attraverso la stazione, rispettivamente tra la stazione e il

fiume Moesa;

- riorganizzare il comparto

industriale J1, in modo da liberare a favore di nuove attività produttive

almeno 50'000 mq di area industriale;

- adeguare di

conseguenza il sistema viario, attraverso la realizzazione di un secondo

accesso veicolare alla zona industriale J1, da ubicare (indicativamente) tra l'autostrada

e la stazione TILO.

3.3. Sulla scorta di

questi riscontri ed obiettivi il municipio ha emanato la controversa zona di

pianificazione, i cui effetti consistono, in generale, nel divieto di ogni intervento

che possa rendere più ardua la pianificazione dell'utilizzazione ma, in

particolare, nel divieto di nuovi edifici o impianti, così come dello sviluppo

di quelli esistenti, o di altri interventi e misure che risultino in contrasto

con gli obiettivi testé menzionati o che possono generare un forte aggravio

sulla viabilità o del carico ambientale. Le licenze edilizie per grandi

superfici di vendita giusta l'art. 71a LALPT devono essere negate. Il tetto

massimo per ogni progetto è fissato, di regola, in 200 movimenti giornalieri. Com'è

già stato esposto in fatto, la durata del provvedimento, pubblicato il 20

aprile 2009, è stata fissata a 5 anni al massimo.

4. 4.1. Gli insorgenti non

contestano la sussistenza di una base legale che legittimi il municipio ad

emanare la controversa zona di pianificazione, la quale comporta indubbiamente

delle restrizioni a carico dei loro fondi. Non resta quindi che esaminare l'interesse

pubblico e la proporzionalità del provvedimento.

4.2. Nella fattispecie, l'intenzione

del municipio di Arbedo-Castione di mutare l'ordinamento pianificatorio vigente

appare più che sufficientemente dimostrata.

Il comparto di Castione è

difatti stato segnato, nel periodo più recente, da uno sviluppo insediativo di

vario genere, che ricomprende anche numerose superfici di vendita, foriere di

un impatto importante sulla viabilità e sul carico ambientale. La situazione

non ha raggiunto livelli paragonabili alle zone più critiche del Cantone; ciononostante,

i livelli di inquinamento dell'aria ed il continuo aumento del traffico

impongono la massima prudenza nella valutazione di ulteriori insediamenti con

rilevante incidenza territoriale. In coincidenza con l'inizio dei lavori di

revisione del piano direttore e dell'integrazione della fermata di Castione nel

sistema ferroviario regionale TILO, a partire dal 2006 il municipio e le autorità

cantonali hanno iniziato una collaborazione alla ricerca di soluzioni pianificatorie,

urbanistiche e trasportistiche volte, da un lato, ad arginare i problemi di

viabilità a monte (est) della ferrovia e, dall'altro, a rilanciare l'area industriale,

a valle (ovest) della stessa, sottosfruttata. I progetti presentati in merito richiedono

una valutazione complessiva, dal punto di vista pianificatorio, ambientale e

viario, volta a determinare la contenibilità effettiva dei comparti

interessati, con particolare attenzione ai contenuti che, per loro natura,

possono indurre forti volumi di traffico. Questa verifica permetterà di

tradurre in realtà, mediante una variante del piano regolatore che interesserà

sia la parte ad est della ferrovia (dov'è posta la proprietà della RI 1) che

quella ad ovest della stessa (dove sono ubicati i fondi degli altri ricorrenti)

gli obiettivi sopra indicati. Sussiste pertanto un sicuro interesse

pubblico alla modificazione del piano regolatore vigente su entrambi i versanti

della frazione.

Pure

sorretto dall'interesse pubblico è l'impiego, nel caso in esame, della zona di

pianificazione, la quale assicura a titolo transitorio che

la pianificazione allo studio, finalizzata a conseguire i menzionati obiettivi,

non venga ostacolata o comunque influenzata negativamente da un uso del

territorio (soprattutto sotto forma di nuove costruzioni o del loro ampliamento)

contrastante col suo indirizzo.

4.3. Fondata sotto il criterio dell'interesse pubblico, va

ancora esaminato se per rapporto alle circostanze concrete la misura

pianificatoria all'esame risulta ragionevole, idonea e necessaria; segnatamente

se non sacrifica sproporzionatamente l'interesse privato contrapposto. In

concreto tutti questi requisiti sono dati. Da un canto, il provvedimento,

senz'altro idoneo, è nello stesso tempo necessario ad assicurare che la

modifica del piano regolatore possa compiutamente conseguire gli scopi che il

municipio si è prefisso. Non va però oltre lo stretto necessario. Al contrario,

la controversa zona non si limita a vietare semplicemente ogni iniziativa

edilizia, ma impedisce unicamente la realizzazione di edifici od interventi in

contrasto con gli obiettivi elencati o che possono generare un forte aggravio

della viabilità o del carico ambientale. Il

fatto che il municipio avesse a disposizione un altro strumento di salvaguardia

della pianificazione, come la decisione sospensiva (art. 65 LALPT), non

scalfisce minimamente la validità, sempre sotto l'aspetto della necessità,

della scelta operata dallo stesso di optare per l'adozione di una zona di

pianificazione, che assicura migliori trasparenza e sicurezza giuridica. Va

peraltro rilevato che, come ben si deduce dal testo stesso dell'art. 65 cpv. 1

e 4 LALPT, la decisione sospensiva costituisce una misura sussidiaria rispetto

alla zona di pianificazione ed inoltre non esclude, se del caso, nemmeno un'adozione

successiva di quest'ultima. Va, da ultimo, rilevata la durata limitata del

provvedimento, di cinque anni. Il sacrificio imposto ai ricorrenti appare

dunque contenuto, per cui la zona di pianificazione appare anche conforme al

principio di proporzionalità.

5. Il piano regolatore vigente

di Arbedo-Castione è stato approvato dal Consiglio di Stato con risoluzione n.

2284 del 14 maggio 2002. Alcuni ricorrenti sollevano una contraddizione tra

l'avversata zona di pianificazione ed il principio della stabilità del piano.

Ora, tuttavia, i requisiti di applicazione dell'art. 21 cpv. 2 LPT, che permette

di modificare la pianificazione solo in presenza di un notevole cambiamento

delle circostanze e che è pertanto volto ad assicurare una certa sicurezza

giuridica a favore dei proprietari interessati, devono essere soddisfatti - e

quindi verificati - al momento in cui verrà effettivamente presentata la

variante del piano regolatore di cui l'impugnata zona di pianificazione si pone

a tutela (Ruch, op. cit., ad art.

27 n. 25 seg.; Waldmann/Hänni, op. cit., ad art. 27 n. 24). L'imperativo della sicurezza

giuridica ha, per contro, una portata necessariamente attenuata a questo stadio

preliminare del processo pianificatorio. Per legittimare, al suo cospetto, una

zona di pianificazione, basta che l'intenzione, di valenza pubblica, manifestata

dall'autorità di modificare il piano regolatore sia fondata quantomeno su di un

cambiamento delle circostanze e risulti nello stesso tempo prevalente rispetto

all'interesse privato dei proprietari di mantenere invariato lo statuto

giuridico dei loro fondi (ibidem). Condizioni ampiamente soddisfatte, nel caso

in esame, alla luce degli accadimenti frattanto intervenuti e sopra descritti

(insediamenti recenti, revisione del piano direttore, integrazione della

fermata di Castione nel sistema ferroviario regionale TILO ecc).

6. La RI 5 sembra anche sostenere

- ma le sue considerazioni appaiono piuttosto ambigue in merito - che la

controversa zona di pianificazione equivalga ad una revoca della licenza

edilizia di cui dispone per costruire un centro di pretrattamento e trasbordo

di scarti metallici riciclabili sulla sua proprietà. Ora, a prescindere

dall'attualità di tale domanda (gli acquirenti del fondo, RI 7 e RI 6, si erano

difatti opposti al rilascio del permesso), né il municipio né l'autorità

cantonale pretendono che ciò sia il caso. Come sostiene peraltro implicitamente

la stessa ricorrente, una revoca può difatti essere pronunciata, mediante

decisione, a tenore - ed alle condizioni - dell'art. 18 della legge edilizia

del 13 marzo 1991 (LE; RL 7.1.2.1).

7. La RI 1 domanda inoltre, in

via subordinata, che la domanda di licenza edilizia concernente l'ampliamento

del centro commerciale al mapp. 277, contro il cui diniego di approvazione

oppostole dal municipio di Arbedo-Castione è insorta dinanzi al Consiglio di

Stato, venga dichiarata compatibile con l'ostato provvedimento. La domanda

risulta tuttavia d'acchito irricevibile in questa sede.

8. Alcuni ricorrenti accennano

alle conseguenze espropriative del provvedimento. Questi aspetti esulano però

dalla presente procedura.

9. La zona di pianificazione

all'esame risulta quindi sorretta da una valida base legale, giustificata da un

sufficiente interesse pubblico, rispettosa del principio di proporzionalità. I

ricorsi presentati contro la stessa devono dunque essere respinti.

10. La tassa di giudizio e le

spese sono poste a carico dei ricorrenti (art. 28 LPamm).

Per

questi motivi,

visti

gli articoli di legge applicabili alla fattispecie,

dichiara e pronuncia:

1. I ricorsi sono respinti.

Considerandi

2.

La tassa di giustizia è

posta a carico degli insorgenti come segue:

- fr. 1'000.- a carico di RI

2, RI 3 e RI 4 in solido;

- fr. 1'000.- a carico di RI

7.

e RI 6 in solido.

3.

Contro la presente

decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a

Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg.

legge sul Tribunale federale, del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).

4.

Intimazione a:

Per

il Tribunale cantonale amministrativo

presidente Il

segretario